从20世纪80年代开始，为顺应国际趋势和国内发展形势需要，西方国家纷纷开始在地方政府推行预算绩效管理改革。经过多年的发展，西方国家地方政府建立了成熟的预算绩效管理体系，也积累了丰富的经验。考察国外地方政府预算绩效管理实践及其经验对推进我国地方政府预算绩效管理改革大有裨益。本文以美国、英国作为研究对象，介绍了两国地方政府预算绩效管理的实施流程与条件，并结合我国实际，总结出国外地方政府预算绩效管理实践对我国地方政府预算绩效管理改革的启示。

一、美国地方政府的预算绩效管理

早在20世纪70年代末，美国就开始推行预算绩效管理改革。在美国州诸多预算绩效管理改革的地方政府中，无论在探索时间和探索深度上，德克萨斯州都走在了美国地方政府预算绩效管理改革的前列。因此，考察德克萨斯州的预算绩效管理的实施流程、条件和技术支持，可以窥探美国地方政府在推行预算绩效管理改革过程中的成功经验。

（一）德克萨斯州预算绩效管理实施流程

马骏、叶娟丽指出德克萨斯州的预算绩效管理体系（SPPB）包括战略规划、预算绩效管理编制、预算绩效管理执行与监督、绩效报告与结果运用四个步骤[1]。每个阶段的参与主体包括：立法预算委员会（LBB）、州长预算规划和政策办公室（Governor’sOfficeofBudgetGOBPP）以及州审计办公室(SAO）。在战略规划阶段，德克萨斯州各政府机构需要按照立法预算委员会、州长预算规划和政策办公室的要求制定五年战略规划。接着，各州政府机构根据五年战略规划来确定本部门的预算结构（BudgetStructure），预算结构主要包含绩效目标、战略目标及绩效指标三个部分的内容。其中，绩效指标是评估部门绩效的评价标准，主要包括结果、产出、效率和投入四各方面的指标。各机构在制定预算结构（BudgetStructure）之后，“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”会对预算结构进行审查，针对审查中存在的问题，提出相应的修订建议和替代方案。各机构就修改的内容与“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”进行协商。在协商取得一致后，“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”会将批准通过协商之后的预算结构修改方案提交给立法拨款请求。

在预算绩效管理编制阶段，各机构需根据“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”的要求，编制其“立法拨款申请”。在拨款申请中，不仅要描述该机构的战略目标、绩效目标和所需资金数额外，还应提供详细的绩效指标信息以供决策者参考。各机构完成“立法拨款申请”后，将其递交给“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”。“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”在收到各机构的立法拨款申请后，召开听证会，听取各机构领导人及其他利益相关支持者对机构所提出的立法拨款申请的意见。

听证会结束后，“州长预算规划和政策办公室”和“立法预算委员会”会根据收集到的重要意见和立法拨款申请提供的绩效信息起草《一般拨款法案》，拨款法案的内容主要包括建议的拨款金额、依据和相应的绩效目标制定的关键评估标准和拨款草案附件。接着，“州长预算规划和政策办公室”和“立法预算委员会”会将法案提交给州议会，州议会会对拨款草案进行适当的修改，决定各机构的核心绩效目标和绩效评价指标，并进行投票表决。表决通过后，“州长预算规划和政策办公室”和“立法预算委员会”再向州长提交最终拨款草案，州长可以使用单项表决权签署该法案，也可以否决该法案。在经过公共账目审计长的核查程序和州长签署后，拨款法案正式生效。

在预算绩效管理执行与监督阶段，各机构需根据《一般拨款法案》分配下来的资金的细目分类信息，编制运营预算（预算资金执行过程的使用情况）说明，对关键和非关键指标进行年度绩效预测，还应建立内部信息系统收集支出和绩效数据。同时，各机构还需根据运营预算的内容对自身的绩效进行评价和监控，并向“立法预算委员会”报告有关《一般拨款法案》中指标的年度和季度绩效信息。“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”会一起监控机构的支出和实际绩效情况，并将拨款限额和绩效目标进行比较，重点关注实际绩效偏离绩效目标超过5%的机构，分析究竟是何种因素造成的。此外，在绩效监控过程中，为确保绩效信息的准确性，州审计办公室会对机构所报告的绩效信息进行审计，并审查机构管理者如何使用绩效信息以实现预期结果，将准确的信息报告给立法机关和州长。

在绩效报告与结果运用阶段，一方面，“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”根据预算资金在监控阶段的情况进行评估，通过“自动评估预算信息系统联结”向州议报告评估结果。另一方面，各机构在预算执行完成后需撰写绩效报告，并通过“自动评估预算信息系统联结”向“立法预算委员会”报告。各机构所提交的绩效报告要标明关键的年度产出、投入指标。当某机构在执行过程中预算绩效偏离超过5%时，该机构需详细的分析造成绩效偏离的原因，并提供相应的改进方案。如果各机构绩效数据在报告之后因某种原因发生变化，则应将更改的信息重新报告给ABEST，并解释更新的原因。但机构必须经过“立法预算委员会”分析师的批准，才能重新打开ABEST进行更新。各机构必须在提交绩效报告之后的三年内，保存所有的绩效测量信息和绩效报告等文件，以便应对审计或其他绩效相关的问题。州长和州议会在收到“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”的评估结果和政府机构的绩效报告后，会根据绩效信息对这些机构进行奖励或处罚。

（二）德克萨斯州实施预算绩效管理的基础条件

不同学者认为德克萨斯州预算绩效管理的改革主要具备以下良好的条件。一是完善的信息系统支持。德克萨斯州引入了最前沿的计算机技术，建立了自动评估预算信息系统联结[2]。该系统由“立法预算委员会”维护，汇集了战略规划、预算绩效管理各个阶段所有的绩效信息，能够将各机构关键的绩效信息，二是建立专门的主管绩效评估机构。AlfredTat-KeiHo认为要保证绩效评估结果的准确性和客观性，必须有三方机构专门负责评估[3]。否则，部门很难及时接收返回的绩效信息，绩效评估也将失去其原有的意义。德克萨斯州设置了“州长预算规划和政策办公室”，该机构主要负责制定地方政府预算管理政策、开发和研究新的绩效评估技术，以及协调各部门或机构之间的工作。三是取得相关利益方的支持。YiLu认为预算绩效管理是一个协作过程，在这一过程中需要主要参与者的支持[4]。

德克萨斯州的立法预算委员会、州长预算规划和政策办公室以及州审计办公室作为预算绩效管理的主要参与者，对预算绩效管理的实施流程达成共识，共同参与战略目标、年度绩效计划和构建绩效考评系统，使预算绩效管理从预算机构和州长预算规划和政策办公室推进变成相关利益方整体推进。在各部门的共同推动下，形成了财政预算编制、审批、执行和监督、评价和结果运用的全过程的预算绩效管理运行机制。四是制定科学合理的绩效评估指标体系。德克萨斯州“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”根据机构服务对象和其他各方意见，从指标有效性和相关性角度提出修正意见，州审计办公室会对其指标定义的完整性和合理性进行审核。牛娇指出得克萨斯州在多个部门的协助下最终形成能够反映本部门的绩效水平的科学绩效指标体系，有助于提高部门主管及员工绩效改革的积极性和遵从性，降低预算改革的执行成本[5]。

二、英国地方政府的预算绩效管理

英国是最早开展预算绩效管理改革的国家之一，20世纪90年代以来，英国明显加快了预算绩效管理改革进程，将改革重点放在了绩效评估上。在撒切尔政府和梅杰政府预算绩效改革的基础上，英国政府吸收了美国预算绩效管理改革的部分经验，构建了政府综合绩效评估（CPA）框架，形成系统高效的预算绩效管理体系。

（一）英国地方政府预算绩效管理实施流程

在预算编制阶段的主要任务是编制“中期财政战略规划”和“部门支出预算”。“中期财政战略规划”依照三年可预测的收入和支出建立，实际上是对该地区三年的经济预测和财政预测。主要包括以下几个部分：一是部门愿景。部门愿景是对部门职责进行总括性描述，主要说明该部门所提供服务的方向和重点，所有的部门支出内容都需围绕部门的愿景展开。二是优先发展战略。各预算部门根据所在部门的职责和部门改革重点确定优先发展战略，即根据各阶段政府重点工作目标保证重点部门、重点项目获得优先配置。优先发展战略主要包括政府所确定的优先项目以及本部门的重要项目两个部分。三是预算部门所使用的绩效评估指标。绩效评估指标在“中期财政战略规划”中的预算透明度部分披露。

该部分详细介绍了各地方政府部门所使用的关键指标，包含投入、效率、效果指标和其他关键信息。部门根据“中期财政战略规划”制定结构性改革计划（StructuralReformPlan)。在“中期财政战略规划”和结构性改革计划基础上，部门开始搜集所需要的基础数据和资料，并根据这些数据和资料编制年度部门支出预算。部门支出预算包含三个部分：一是项目支出，即用于购买投入品、举办活动和提供服务的支出，如薪资及福利等；二是行政支出，即除了提供服务成本以外的所有地方政府行政费用；三是资本支出，即对具有长期价值的资产的支出。除了以上三个部分外，预算部门还需进一步列出重大项目的支出预算。随后，各个预算部门将各自编制的“中期财政战略规划”和部门支出预算提交给财政部门，由财政部门进行统一的规划和整理。

在预算绩效管理执行与监督阶段，各预算部门的支出都会归集于一个账户体系中。这种做法能够使财政部门对部门支出实时监控，从而保障各部门资金使用的合规性。与此同时，财政部还赋予预算部门一定的预算资金的自由裁量权。在预算资金的使用过程中，部门可以保证在不超过整个财政年度支出的总额的限额前提条件下，允许各预算部门根据实际情况，将同一个财政年度内的一个决议下的两个不同款项之间进行划转，但划拨两个决议款项需要地方议会的批准。而地方财政部门及审计署会跟踪监督各部门预算资金的使用情况。当某个部门绩效水平降低时，财政部门将与预算部门一同寻找解决办法，以确保绩效资金正常运转。财政部门在每个季度收集一次各部门的资金完成信息情况，定期将这些检查和监督信息公布在地方政府部门网站上，以供公众查阅。

在绩效评估阶段，英国颁布了《地方政府法》，规定必须对政府部门和基层预算单位两个主体实施综合评估。对基层预算单位的评估，其评估标准主要是围绕着经济性、效率性和效益性三方面的指标进行的。国家审计委员会在评估地方政府绩效水平时，所采用的框架是政府综合绩效评估（CPA）。CPA主要包括以下四个部分:一是协作评估；主要内容是评估地方政府的工作。通过考察地方政府是否制定了科学合理的发展战略；地方行政系统是否权责分明，制定出有效的公共政策，实现既定战略目标；地方政府是否实施了内部绩效管理；地方政府是否向公民提供了高质量的服务。由于上述考察内容具有长期性，很难每年进行考察，因而协作评估每三年评估一次。二是资源利用评估，主要内容是评估地方政府资金管理工作。具体考察政府是否公开了符合法律规范的财务报告和审计报告，政府是否依据发展战略制定了财政政策，针对重要项目是否建立了风险控制体系，重要项目的实施是否进行了规范的成本收益分析。考虑到每年会有多个项目实施，资源利用评估每年都会进行。

三是服务评估，主要内容是对政府提供的公共服务进行评价。具体考察地方政府提供的环境服务、住房服务和文化服务等涉及居民切身利益的提供质量，服务评估每年进行一次。四是发展方向评估，主要内容是评估地方政府执政的努力程度。具体内容是是评价地方政府其在一定时间内的持续表现，反映地方政府的努力程度。具体绩效评估程序包括四步：第一步，地方政府进行自我评估。地方政府对其自身表现进行自评，自评报告的内容广泛，设计地方政府要实现的绩效目标；实现绩效目标的计划，具体完成了哪些计划,未完成哪些计划；完成自我评估后，交由审计委员会进行评估。第二步，审计委员评估地方政府绩效。每年审计委员会会组织专家组，对地方政府进行评估。评估小组随机选取，以得到尽可能客观的资料。第三步，确定评估结果。审计署根据评估结果对地方政府进行打分，具体形式采用星级评价，根据星级评价对成绩优秀的地方政府给予奖励，欠优秀者需拿出整改方案并反馈整改结果，并在全国范围内公布各地方政府评估结果（如图1所示）。

在结果运用阶段，各预算部门需提交绩效报告，说明部门绩效任务的最终完成情况。对于绩效评估结果良好的预算部门，将给予适当的“奖励”。“奖励”主要分为两种形式：一是财政利益奖励，二是增加部门使用资金的灵活性。而对于预算绩效管理未达到预定目标或是较差的部门，则会被给予相反的对待。

（二）英国预算绩效管理实施的基础条件

英国预算绩效管理改革的成功主要是有以下几方面因素构成。一是立法保障支持。早在1997年英国就颁布了《地方政府法》，该法律规定政府部门及预算单位都要参与绩效评价工作，且要邀请专业的第三方评估机构、人员。二是行政支持。一项政策的实行离不开行政支持，行政支持包括上级机构或上层领导对政策的支持，表现为积极拥护和推行政策，为政策的实施保驾护航，为政策效果的发挥创造有利条件。英国中央政府对预算绩效管理一直持有认可和肯定的态度，通过行政手段推动地方政府建立CPA框架，对地方政府快速发展预算绩效管理进行指导，有利于保障绩效评估工作的全面展开。三是透明的信息公开制度支持，在预算绩效管理的编制、执行、监督、评估和结果运用环节，审计委员都会都会及时在网站上发布相应的报告或文件。

三、国外地方政府预算绩效管理改革的启示与借鉴

（一）建立科学规范的预算绩效管理流程

在预算编制阶段，各部门或机构都制定了中长期规划、年度绩效计划（结构性改革计划）和预算支出，且各预算机构或部门在制定中长期规划时，所制定的中长期规划和年度绩效计划或结构性改革计划能够符合整体绩效目标。在预算执行、监控过程中，美国和英国地方政府赋予预算部门和机构较大的灵活性和自主权，允许预算部门在其自身的预算限额之内，按照项目的优先顺序来安排预算收支，预算执行部门可以根据情况的变化及时将资源配置到最重要的项目上去。在结果运用环节，美国和英国地方政府都建立了良好的绩效结果运用机制。两国地方政府所建立的预算绩效管理体系不仅能有效地将绩效评估的结果会和以后年度的预算结合起来，还能在一个财政年度的预算流程结束后，通过对比预先设立的绩效目标和实际绩效评估结果，对部门预算绩效评价反馈出来的问题进行及时地归纳和总结，为以后年度编制预算积累经验。这种良好的结果运用机制，强化了各部门的履责意识，促进各部门不断提高行政效率，规范财政支出行为，提高资金使用效益。

（二）清晰界定各部门的职责

通过考察美国和英国地方政府预算绩效管理改革历程与实施条件，两国的预算绩效管理都涉及财政部门、预算机构（单位）和审计部门三方主体的职责界定，各部门职责明确，能够及时进行协调沟通，共同完成预算绩效管理的编制、审批、执行、监督及评价结果应用。其中，财政部门是预算绩效管理改革组织者、指导者、推进者，其职责包括指导预算编制部门进行预算编制和对预算编制进行审核。美国的德克萨斯州立法预算委员会、州长预算规划和政策办公室主要负责组织和指导预算机构或部门编制战略规划和“立法拨款申请”，对预算机构的资金执行过程进行监控和绩效评价。英国财政部门的职责主要是指导预算部门编制中长期财政规划、对预算部门的资金使用过程进行绩效监控和定期公布绩效信息等。英国预算部门根据“中期财政战略规划”，收集数据和资料，编制部门支出预算，设计科学的绩效指标。

之后，预算部门将各自编制的“中期财政战略规划”的预算年度申请数额提交给财政部门，由财政部门进行统一的规划和整理。与此同时，美国预算机构根据立法预算委员会、州长预算规划和政策办公室的指导意见，进行具体的预算绩效管理编制，包括绩效目标、战略规划和绩效指标。之后，将预算编制内容交由立法预算委员会、州长预算规划和政策办公室进行审查，根据修改意见调整预算编制，最终形成拨款草案。审计部门负责对绩效数据的真实性和有效性进行审计，对预算绩效管理进行及时监督。美国审计办公室主要负责对机构所提供的绩效信息准确性进行审计，并审查机构管理者如何使用预算资金达到绩效目标。英国的审计委员会主要是对地方政府绩效进行评价，确保县级政府能够有效的使用财政资金，提高资金的使用效率和公共服务质量。

根据美、英两国实施预算绩效管理的流程看，财政部门、审计部门各预算机构（部门）密切配合、职责明确，共同推动地方政府预算绩效管理工作的开展。

（三）健全预算绩效管理监控机制

从内部监控机制来看，美国德克萨斯州预算机构内部会对预算资金的使用过程进行监督。当机构实际绩效偏离其绩效目标时，各机构会分析造成实际偏离绩效目标的原因，探讨究竟是环境因素、政府机构内部因素造成该机构未能实现绩效目标，还是年度绩效计划不够完善造成该机构未能实现绩效目标。英国地方财政部门能够实时跟踪部门或机构预算资金的使用情况。从外部监控机制来看，美国州审计办公室负责的绩效信息设计机制，各州审计局每年会对各机构内部的绩效信息的真实性和监督机制进行风险评估，从而观察机构的决策者是否有效的运用绩效信息改变支出结构。英国国家审计署采用成本效益方法对地方政府所开展的各项项目的绩效进行评估。根据当地法律、法规对地方政府的财政收入和支出进行监督，从以上两个方面考察当地的绩效水平。美、英两国地方政府所建立的监控机制确保了部门绩效信息使用的准确性，决策者能够安心将绩效信息作为预算决策的参考依据。

（四）重视公众的参与

在预算绩效管理的各个阶段中，英国地方政府会将每个季度收集一次各部门的资金完成信息情况，定期将这些检查和监督信息公布在地方政府部门网站上，以供公众查阅。德克萨斯州“立法预算委员会”和“州长预算规划和政策办公室”在收到各机构的立法拨款申请后，会召开听证会，听取公民对机构所编制的立法拨款申请的意见，保证拨款申请的公正公开。

参考文献:

[1]马骏,叶娟丽.零基预算:理论和实践[J].中央人民大学学报,2004(2),122-129.

[2]郑方辉,费睿.财政收入绩效评价:兑现减税降费政策目标的价值工具[J].中国社会科学,2019(6):85-105.

[5]牛娇.公共预算---广东省财政支出绩效评价改革研究[J].四川师范大学学报(社会科学版),2017(3):88-94.

文章来源：徐婷,崔春莹,于逸凡.地方政府预算绩效管理的国际经验与借鉴[J].财会通讯,2021(21):149-152.