摘要:文章结合湖南省实施盐业体制改革后的盐业实际发展情况,通过对湖南省"雪天"盐业集团所在地长沙市进行实地考察调研,深入食盐市场及当地消费群众,分析存在的消费安全现状,并借鉴国内外食品安全监管和综合治理的相关研究成果,着力构建一个集"食盐产品市场核准机制"、"食盐分层质检机制"、"食盐安全溯源机制"和"食盐安全信息披露机制"于一身的"四位一体"综合安全保障机制,对现有理论及研究成果进行拓展补充;"四位一体"综合安全保障机制为完善新专营时代湖南省食盐安全保障和监管体系提供决策参考。
一、引言
食盐涉及到健康安全以及社会发展等多个方面。从春秋时期至今,我国对食盐采取了不同种类形式的工业化管理。于2017年1月1日实施的《盐业体制改革方案》,标志着我国进入了以市场化为方向的食盐专营新时代,原有的计划管理、国家定价、产销分开、划区经营的专营模式被完全打破,这一举措虽然极大地激发了市场活力,保护了国家的盐业资源,增加了国家财政收入,但是新模式下经营和监管职能分离在一段时期内形成监管漏洞,也导致食盐安全事件频发。同时,地区垄断的破除也使得食盐自由流通,食盐产业的跨区域经营变成了可能,而与之同时带来的食盐生产部门竞争加剧,暴力性地区管制等恶性事件也时有发生。
这些负面影响也引起理论界的关注:王强(2017)从宏观层面提出盐业体制改革后,如何保障食盐安全稳定供应的指导性建议;徐广姝、刘永胜(2017)将封闭情况下的供应链问题作为分析突破口,提出食盐质量安全保障机制;赵建国(2017)借鉴国外先进管理经验,提出我国食盐质量安全管理体系;赵阳(2018)剖析了食盐开发、生产、储存和流通等环节可能存在的质量安全隐患;郝玉柱(2018)讨论了新专营时代食盐监管的难点和安全保障问题;项安波、梅雄(2018)提出及时完善涉盐法规体系,并将有关机构的安全监管责任落实到相关主体,并更加深入地明阐述了处罚条款等问题。从已有文献来看,关于食盐消费安全和安全保障机制的研究还停留在对表象的描述,食盐安全保障机制还需从系统性和严密性等方面去进行完善,而对于企业自身来说,顺应盐业体制改革的发展浪潮,及时作出战略性调整也变得尤为重要。
基于此,本文在对湖南省长沙市食盐市场消费安全情况调查的基础上,为有关食盐生产企业提出建议,并借鉴(Kaplan,2000;Philip A Lorin)食品安全综合治理模式等相关研究成果,根据地域性特征将公众健康、社会文化、生态环境、消费者心理特征及生物医学技术等结合起来,构建食盐产品市场核准机制、食盐分层质检机制、食盐安全溯源机制和食盐安全信息披露机制的“四位一体”综合安全保障机制,形成“中央政府为主、法律技术保护为辅、社会全民参与为目标”的食盐安全监管体系。
二、新专营时代湖南省食盐消费安全调查
食盐作为一种日常生活中的必需品及消耗品,其安全性也成为了人们茶余饭后谈论的热点问题。随着我国改革开放以及产品结构体系优化调整等一步步推进,食盐经营网点遍地开花。但随之带来的食盐安全隐患及相关产业的违法事件也层出不穷。
自2017年确立实施盐业体制改革以来,由于认识判断与企业战略的不同,企业对于盐业新体制推行的速度缓慢,且大部分为被动推行,缺乏自主性,改革实施困难。2018年3月26日,湖南盐业在上交所正式挂牌交易。湖南盐业党委书记、董事长冯传良怀揣着“全国盐业三分天下,必有湖南盐业”的雄心壮志,在经过自己的分析判断后,开始了盐业体制改革的探索之路。
在国家大力推进盐业体制改革的大环境,以及湖南省盐业迅速发展的有利背景下,调查组成员先后于2019年1月,与2020年8月份在改革推行的起步(2017~2020)与过渡(2020~2023)阶段,深入长沙市雪天盐业集团了解情况,从食盐生产端出发思考食盐消费安全问题;同时前往食盐销售点,调查食盐消费安全问题;采用线上调查问卷与线下实地走访相结合的方式对城市实验消费者进行走访问询,充分了解居民的消费习惯,并从食盐需求方的角度分析食盐消费安全。
在对湖南省主要盐业市场的调查中,发现目前进入湖南的食盐品牌,除了“雪天”之外,大致有11个,包括中盐(含皓龙、枣阳、江西新干、国本、长江、东兴等厂家)、广盐蓝天三晶、湘盐(湘西盐业)、益盐堂(湖北广盐华源)、古兰真(久大)、盐小厨(重庆索特)、江盐华康(江西富达)、白鹤(江西新干)、嘉州(乐山联峰)、天渠(四川天渠)、天一井(四川和川)等。所经营的品种有320G、350G、400G、500G、1000G、2000G等。
目前上述食盐品牌运营模式主要有三种,即:与第三方物流企业签订委托合同进行配送、自建分公司、自建销售网点。自建所谓分公司的主要有:广盐蓝天三晶,目前以郴州办事处、桂阳直销处等名义开展转代批业务;自建销售网点的主要有中盐长江,以假业务员的形式出现;与第三方物流签订所谓委托合同配送的主要是:中盐各厂家及其他品牌。
通过对不同年龄阶层,不同性别,不同生活方式的共计249人进行了调查,在调查中,了解到三成以上的居民在购买食盐时,没有明确目标,选择随意,而这种特性也恰好给予了不法商贩可乘之机,使得大量不合格产品流入千家万户。在购买食盐的场所调查中,80%以上的人会选择在大型超市购买,这也说明民众普遍拥有安全意识,选购食盐时,会选择有食盐售卖许可证的正规交易渠道。有58.23%的人在购买食盐时优先考虑商标,57.03%的人会关注产品品牌,因此,大品牌的食盐企业应积极树立良好企业形象,大力推进产业内部改革创新,提升产品质量,扩大品牌效益。同时,对于市面上普通食盐的价格,半数以上群众认为合理,也有少部分群众,认为价格偏高,而随着盐业体制改革的进行,价格限制被放开,在新专营模式下,盐业价格也势必会更顺应市场需求。调查中,70%以上的人不清楚“盐业体制改革”,一半以上的群众也对“食盐卫生标准”“食盐质量安全检测”一无所知,这也意味着整个社会对于食盐消费安全的忽视。为了更好地贯彻落实盐业体制改革,强化宣传,营造良好的食盐消费安全氛围至关重要,要让每一位居民都深刻体会到食盐安全的必要性,树立起安全与监督意识,保证湖南省的食盐产业在新专营时代下更好地发展。
三、目前湖南省食盐质量安全保障面临的挑战
(一)食盐销售经营活动的方式难以进行监管
按照工信部办公厅211号文件规定的四种食盐销售经营活动的方式,调查发现在文件中并没有具体实施细则,因此难以进行监管。目前大多属于假配送真转批。现在生产厂家及所谓物流中心,一般都是进行层层转委托,然后层层进行转代批,实践中难以界定。当地的所谓分公司,多为无证经营,非合法的分支机构,存在超范围经营、偷漏税等多种隐患,其聘用人员,大多属于临时聘用或者直接聘用当地的大经销商及其业务员,利用他们进行转代批。
(二)管理体制存在较大问题
伴随着新专营时代的到来,盐业生产开始实行地方政企合一的管理体制。与此同时这也带来了严峻的问题。首先,从中央政府的角度来看,虽然中盐总公司对下属盐业机构实行全面管理,但由于其政企合一的性质存在,使得它对于地方的管理难以确切落实;其次,从地方角度来看,专营的实行开创了垄断市场的格局,也随之带来了许多问题。具体表现在:
1.无证经营问题难以得到打击。
目前来看,只有个别厂家,在被执法后方在当地匆忙进行了工商登记,大多采取的是假公司、假物流中心分公司、假办事处等形式。有效凭证界定不清,按法律法规理解,应该为客户提供相应的税务发票,但为了躲避打击,许多商家只随身携带空白配送单、质检报告复印件。
2.存在腐败现象。
由于新专营体制的实施,制盐企业的产量受到极大限制,因此,生产指标变得尤为重要,各个制盐企业纷纷采取“潜规则”,贿赂握有重要信息资源的单位或个人;向下属机构索取回扣;做假账,偷税漏税等。
(三)备案制度根本无法落实
按照《食品安全法》第53条规定:“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度,如实记录食品的各项指标,并保存相关凭证。记录和凭证的保存期限也应当符合本法第五十条第二款的规定。”外来盐品牌目前只是在省一级进行备案,完全没有订单系统等可以用来进行销售记录的方式,更是难以依法对产品源头进行追踪,潜伏着重大食品安全隐患。而一旦出现食盐中毒等重大事件,根本无法追溯源头。厂家不负担任何责任,而将所有监管责任转移到了当地的盐务管理部门。
(四)食盐行政执法力度难以得到保证
取证难度大,大多只能依靠当地其他职能部门提高执法力度,一旦遇到阻挠,难以落实。甚至多次遭到不法商贩的谩骂、围攻。而且很多产品质量存在问题的执法职能,盐业执法难以达到效果。
(五)人员分流后,上岗人员减少
在人员分流后,一线即是销售人员,又是市场管理人员,身份及工作职责混乱,要同时兼顾市场管理以及客情关系。人员编制少,靠盐业自身力量执法有心无力。而县一级单位都全面推行的是片区经理责任制,没有单独的盐政执法人员。以前经过执法培训,或是具有办案经验的执法人员,每个县最多也就两个人,由于他们的工资薪酬是吨盐考核,为了自身辖区的销售任务,主要精力都放在访销配送方面,在时间安排上常有冲突,做不到监管的及时到位,很多时候就因为时间上的拖延,造成过后无法取证,查处时缺乏依据。日常经营工作繁重,盐政执法力量相对单薄,加之现阶段经营户对盐改政策理解不透彻,执法环境差,市场管理难度大。
(六)涉及管理职能部门多
目前长沙市场的外省盐经销商大部分以假借分公司、办事处、物流配送商或厂家业务员名义进行转代批销售,大都能够提供生产厂家的正规经营资质及物流资质,业务员可以提供厂家聘用合同,但经销商工商执照登记、经营范围、税务、销售单据、台账及业务员五险一金的缴纳情况涉及多个职能管理部门,盐务管理局一家难以监管到位,联合执法协调难度大、费用高。
(七)利润分配方面存在较大问题
专营所形成的垄断市场,使得垄断收益大幅提升,同时随着一些盐业管理条例的落实,垄断也被“合理化”。许多公司开始扩大营业范围,对相关企业部门也实行了专营与封锁,利润空间也得到了提高。
此外,伴随着利润空间的提升,不少不法商家开始了从事假盐私盐的活动,将低成本的工业盐加工之后进行出售,以牟取暴利。
(八)恶性竞争现象严重
盐业体制改革,使计划管理、国家定价、产销分开、划区经营的专营模式被完全打破。曾几何时,食盐生产被人们视为躺在家里就可以赚钱的工作,可如今随着盐业体制改革的推动,这些躺在家里赚钱的生产者们也不得不走出家门开始和同行们展开一场又一场的“经济战”。
为了在盐业改革的新专营时代下依旧有利可图,部分生产商开始了激烈的价格战,低价冲销,或是哄抬物价的现象时有发生。为了节约成本,劣质盐充斥偏远农村市场的事件也屡见不鲜。而随着食盐生产批发的区域限制被打破,不少地区为了防止本地市场被他省食盐品牌占领,依旧在实施地方保护主义,当地管理部门的行政壁垒依然存在。从对湖南雪天盐业的实地调查中得知,湖南盐业也遭遇过食盐被异地封存和查扣的事情。
四、新专营时代湖南省食盐质量安全保障机制的构建
如何结合湖南省的实际情况,构建食盐产品市场核准机制、食盐分层质检机制、食盐安全溯源机制和食盐安全信息披露机制的“四位一体”综合安全保障机制,形成“中央政府为主、法律技术保护为辅、社会全民参与为目标”的食盐安全监管体系。
(一)湖南省食盐产品市场核准机制
目前,纵观湖南省食盐供应链,产品市场的核准制度已经基本建立,但在某些方面仍有诸多不足,尤其是在物流环节,市场的准入机制并不完善。因此,在原本基础上对现有食盐市场准入制度进行改造升级是顺应发展趋势的必要举措。在食盐市场的建立过程中,我们要充分了解食盐供应链的相关具体流程,着力构建起一个全方位多角度的食盐产品市场核准机制,不仅要在生产端加大监管核查,同时在货物的物流运输过程中,以及产品进入市场后的批发售卖等环节都要加大核准力度。同时还要充分利用规章制度的强制性,在不同环节进行准入审批。如在食盐的销售环节,发挥政府的强制性监管作用,采取统一限价等形式进行有效调控;而非强制举措则由地方有关机构进行,适当进行监督管理,保证食盐产品零售环节的有效进行。
1.优化产销合一的定点生产制度
国务院国发[2016]25号文件的印发,使国家对于食盐定点生产的有关附加核准制度的结束,这一举措也将推动生产企业数量的增加,推动食盐企业的优化转型与升级,进一步激发了市场活力。通过完善食盐定点生产制度,鼓励食盐批发与生产部门的产销一体,也会推进食盐生产领域获得更多的社会流动资金,助力自身快速发展。要充分吸收学习国家发布的有关食盐定点生产的制度规范,也应对湖南省整体的食盐生产企业审核制度进行优化调整,并加大对相关定点厂商的筛查力度,确保可以按照最新最严格的审核条例进行检查并即时备案。
2.落实好产品批发阶段的专营制度
伴随着国务院国发[2016]25号文件的印发,在湖南省现有的食盐定点生产企业和食盐批发企业的基础上,相关部门不再对新增企业进行核准,并将出台一系列优惠政策推动食盐产销结合。并鼓励国有食盐批发企业在保持国有控股基础上积极吸纳社会闲散资金,制定阶段性的发展战略,建立紧密合作关系,实现资源的合理优化配置。会依据国家颁发的最新食盐企业规范条例,对湖南省的《食盐批发许可证核发实施程序和运行流程》进行升级优化,并做好有关的信息备案工作。
(二)湖南省食盐分层质检机制
伴随着国家食盐质量安全检验检测体系的建成与完善,对于湖南省的盐业生产质量检测也提出了新的要求,为了保证食盐安全问题能够彻底解决,在食盐生产销售这一完整供应链上的各个节点设置多级流程检验检测与监管体系,是保证食盐质量安全的重要措施。然而,根据走访调查,目前湖南省并没有明确进行质量检验检测的具体办法,仅有的备案制已不能满足目前的市场发展需要。这导致的结果便是,没有经过严格检验检测或检验检测不到位的食盐就可能流入湖南市场。而通过对食盐产品实施分层质检,可以减少问题食盐产品进入湖南市场的风险。具体举措如下:
首先,生产加工出的食盐成品要由产区生产企业进行质量检测,并接受当地政府监管部门的质量检测;其次,在进行了初级的检测之后,食盐产品要入库以备抽检,检测完毕后,再进行分装等处理并售至下游零售终端或消费者、餐饮店;最后,在零售终端也会设立相应监测点,包括在大型超市进行食盐产品入出库检测、监管部门的专项检查检测等。
不同层级严格进行监管检测,最终形成湖南省食盐产品分层质检体系。在目前湖南省食盐产品供应链的质量检测网络中,设置最少二级、最多六级的检验机制。在六级质检中,一级检测是湖南省相关产区食盐生产企业及产品供应商的自我检测;二级检测主要指的是当地政府行政机关对食盐产品的检查检测;三级检测是指对食盐产品所进行的入库检测;四级检测是对出库食盐产品的检测;五级检测是指大型食盐经销商对购入食盐产品的检测;六级检测是湖南省政府监管部门进行的检验检测。通过实施食盐产品多级检验检测制度,实现整个产品供应链的封闭运行,有效保障食盐质量安全。无论在哪一环节、哪一级检测出现问题,都可以通过查询追溯信息,找到出现问题的原因,提出解决问题的有效办法。
(三)湖南省食盐安全溯源机制
《盐业体制改革方案》的落实,使食盐安全溯源机制的建立成为盐业改革工作中的重要一步。从中可以感受到国家对食盐安全方面加强监管的政策信号,也只有从细微处着手,建立食盐质量追溯体系,才能切实保障食盐安全,真正使食盐产品做到用得放心,吃得安心,让老百姓的生活幸福感得到更多的提高,而这也正是国家进行盐业改革的初心。
食品的质量和安全是贯穿在食盐产品供应链所有环节之中的重要问题,在食品的生产售卖等各个环节都会存在不同程度的食品质量与安全问题。如今,湖南省食盐安全的溯源机制是以射频识别技术为基础的,这一方法使在线上网络平台就可以对食盐生产的各个程序的相关情况,如生产厂家、出厂日期、原料使用等进行有效的监管与标记。安全溯源机制的建立与完善不仅可以为相关部门进行审核工作提供有效的调查根据,也可以对供应链上各主体进行有效约束与监督。
目前,根据本文的信息搜集与实地了解,在全国范围内,已经掌握并投入使用了最新最完备的食盐电子防伪追溯服务平台。同时值得一提的是,此系统也具备产品生产监控、食盐贮存管理和紧急事项应对、假冒伪劣产品核查通报、产品追踪溯源与召回这四大功能,只有食盐生产链条上的各个公司可以按照相关要求加入平台,规范自身生产及经营的一系列活动,才可以建立起畅通运行的食盐质量追溯机制,实现食盐产品销售去向的流程透明,使风险实现最小化,责任主体更加明确。因此,必须加快建设湖南省食盐电子追溯体系,实现食盐来源可追溯、流向可查询、风险可防范、责任可追究。构建湖南省食盐质量信息追溯的最有效办法,就是按照有关规定在湖南省及食盐生产场地尽早建成各自企业的电子防伪食盐质量信息追溯系统,并建立一系列的共同标准,加入全国食盐电子防伪一体化追溯服务平台。当这些举措在外地食盐经销企业和湖南省盐业公司都成功落实之后,就可以实现湖南省食盐质量信息追溯机制,在食盐质量信息追溯机制下,可以追溯食盐进入消费的各个阶段,达到质量监控和在必要时召回产品的目的。对食盐产品实施可追溯制度,不仅可以进一步保障食盐安全,同时也能推动供应链各环节企业充分明确自身的安全责任,更好地肩负起维护食盐安全的重任。同时,食盐供应链各企业更应当建立优胜劣汰,适者生存的供应链优化机制,保障食盐安全,适应市场竞争的需要
(四)湖南省食盐安全信息披露机制
各党政机关和新闻媒体部门要进一步关注湖南省盐业体制机制改革动态,及时对存在问题进行报道,加大宣传力度。促进百姓对盐业体制改革的理解,推动社会各界对盐业改革的重视,稳定社会秩序。并充分利用线上线下方式进行调查报道,严厉打击非法制假盐商的犯罪行为,正确引导群众舆论,推动湖南省盐业体制机制改革的顺利进行。
在安全信息披露机制的建设过程中,盐业生产过程中的各级单位,都要密切联系有关部门和行业协会,并积极按照国家有关规定,创设包括生产、批发、物流、零售等在内的主管人员信用记录机制,将其统一纳入到国家征信系统,并定期在国家及地方的相关信用平台进行公示。特别强调,对违反相关规定条款的企业和个人,要依托“信用湖南”等网站,及时对相关企业与个人进行公示,加大对失信行为的打击力度,对造成的后果分级进行披露并按照社会危害程度进行公诉处理。食盐生产链上各企业要积极落实食盐质量安全自查机制,规范生产经营,并发挥湖南盐业协会的积极引导作用,对湖南盐业生产安全进行统筹规划,促进湖南盐业生产的规划范、规模化、专业化、安全化。
五、结语
通过对新专营体制下的湖南省长沙市食盐消费安全问题进行分析,发现与其他国家一些成熟的盐业体制相比,我国的食盐专营体制仍然存在着许多不足,不只是已经凸显出的食品安全问题,在管理、经营、执法方面也出现了诸多弊端,如若问题无法及时解决,势必会对盐业发展,乃至经济发展造成严重阻碍。
本文根据实地调研,以食盐消费安全为突破口,并结合其他国内外的研究成果,构建出了一个集食盐产品市场核准机制、食盐分层质检机制、食盐安全溯源机制和食盐安全信息披露机制于一身的“四位一体”综合安全保障机制。希望本文提出的保障机制能够对湖南省及其他地区的盐业发展带来一些启示。
参考文献:
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文章来源:仇龙彬,李柯锐,颜文宇.湖南省盐业体制改革下食盐消费安全现状和安全保障机制的研究[J].中国集体经济,2021(25):56-59.
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