我国人口老龄化程度持续加深,“通过老年教育的杠杆联动作用促进老龄化问题解决”已成为普遍共识。[1]近几年,从国家至地方较为密集地出台了多项推进老年教育的专门或相关的政策,然而执行过程中却遭遇不同程度阻滞,执行效果不甚理想。政策执行是推进老年教育工作开展的重要环节,是落实政策目标、检验政策质量以及实现对老年教育资源权威性分配的关键途径。

一、马萨模式视角下的老年教育政策执行变量界定

美国政策学家马兹曼尼安(D.Mazmanian)和萨巴蒂尔(P.Sabatier)提出政策执行综合模式(简称“马萨模式”)。马萨模式将政策执行中起较大作用的主要变量划分为政策问题的可处理程度、政策本身的规制能力以及政策以外的因素三大类。政策执行是一个受多重变量影响的复杂的动态过程,[2]与政策系统内外部诸多因素密切相关,老年教育政策执行亦是如此。本文从马萨模式的研究视角,结合我国老年教育实践,对原有影响因素进行本土化的归纳整合:老年教育政策本身和老年教育政策执行主体作为政策系统内部的两大核心影响因素是可控且能够予以改进的,而目标群体行为的多样性、复杂的社会环境等政策系统外部因素是较难控制且在短期内难以发生明显改变的。本文重点对老年教育政策系统内部的阻滞因素进行分析,提出缓解政策执行阻滞的思路和对策。

二、阻滞因素分析

影响老年教育政策有效执行的政策系统内部的核心阻滞因素主要产生于老年教育政策本身和政策执行主体两个层面。

(一)老年教育政策层面存在的问题

老年教育政策执行遭遇阻滞是政策在制定之时未能明晰阐释的难题延迟至政策实施阶段的后遗症。主要体现在以下四个方面:

1.缺少充足的法律依据

老年教育政策执行中出现的随意性、短期性、艰难性等共性现象皆因在逻辑起点上没有充足的法律依据所致。[3]现行老年教育政策只能从《宪法》《教育法》和《老年人权益保障法》的相关条款中寻求法律依据和支撑。《宪法》《教育法》规定公民有受教育权利,但都没有明确提及老年教育,只是人们遵循“老年人属于公民范畴,因此享有受教育权利”这一推理,默认接受教育是老年人不可剥夺的权利这一不争事实。1996年颁布的《老年人权益保障法》明确赋予了老年人享有继续受教育的权利,2015年修订后明确规定“国家发展老年教育,把老年教育纳入终身教育体系,鼓励社会办好各类老年学校”。至此,“老年教育”才算真正意义上被写进法律条款中。通过以上梳理不难发现,涉及老年教育的法律条款数量少、内容粗、原则性强、可操作性弱,客观上给老年教育政策制定带来一定的难度和挑战,进而影响老年教育政策的有效执行。

2.政策体系间缺乏关联性

我国老年教育政策体系尚处于构建初期,政策体系间缺乏关联性,主要表现为纵向缺乏支撑性和横向缺乏协同性。纵向看,《老年教育发展规划(2016—2020年)》(以下简称《规划》)这一纲领性政策颁布后,教育部及相关部委并没有紧跟出台旨在推动老年教育发展、促进纲领性政策有效执行的专项实施配套政策。为数不多的老年教育实施层面的政策内容散见于教育部相继颁布的社区教育政策文件中,且篇幅短、指标少,无法充分发挥政策指导和保障功能,造成大量老年教育实践问题得不到及时有效解决。而地方在制定和执行老年教育政策时,也因缺少国家层面或教育部的各项实施配套政策内容作为依据和参照,普遍采取对纲领性政策内容进行“依葫芦画瓢”式机械性改编。横向看,老年教育与其他类型教育相比,其社会性特点更为鲜明,决定了老年教育政策与其他社会性政策之间存在天然的关联性。基于长期以来我国老年教育被视作老龄工作的重要内容,因此,主要考察老年教育政策与其他老龄政策之间的关联性。现有老年教育专项政策在数量上远远少于老龄政策,且大部分有关老年教育内容散见于各类老龄政策文件中,使得政策执行受制于教育领域以外其他部门的主观意愿、资源供给等因素。此外,老年教育专项政策与其他老龄政策之间在受众对象、实施路径、具体内容和方式等方面缺乏有效对接,未能很好地发挥不同政策在执行过程中的协同效应,在一定程度上削弱政策执行效力。[3]

3.政策价值负载“增能”不足

教育政策面对的是现象背后的利益关系、价值冲突和价值选择,具有“价值负载”的特质,[5]从“赋权”和“增能”两方面审视现有老年教育政策价值彰显程度,发现存在“赋权有改善而增能尚不足”问题。在积极老龄观与构筑积极老龄化社会的战略背景的双重影响之下,需深刻反思以往老年教育政策倡导福利式老年教育和休闲式老年教育、强调“养老权”保障的狭隘价值取向,多关注老年人终身受教育权、终身学习权的保障。《规划》明确提出:“保障老年人受教育权利,努力让不同年龄层次、文化程度、收入水平、健康状况的老年人均有接受教育的机会”。老年教育是提升老年人生存发展能力的有效工具。国家层面已在相关法律及政策文本中以目标和原则的形式予以相应体现,承诺为老年人参与社会发展创造条件,肯定了老年群体的主体性。然而,在政策的可操作性规定中,仍多将老年教育定位为丰富生活、促进健康、陶冶情操的精神文化活动,背后的逻辑仍是将老年人更多地界定为被照顾者,忽视了他们提升素质、参与社会发展、推动社会治理创新的主观能动,老年教育政策“增能”价值体现不足,[6]影响老年教育实践推展的深度。

4.政策文本表述不明晰,缺乏可操作性

现行老年教育政策文本表述多集中在目标、意义、实施原则等宏观层面,而在由谁解决、怎样解决、如何评价等微观执行层面描述模糊、遗漏,甚至刻意回避执行过程中迫切需要予以明晰和解决的重要问题,老年教育实践工作因缺乏清晰具体的可操作性指引而收效甚微。试以目前国家层面最具权威性的老年教育纲领性专门政策《规划》为例进行简要分析:(1)管理体制问题。虽确立了党委领导—政府统筹—主要部门配合—其他部门参与的四层权责关系,但对上述四类政策执行主体的具体职责没有作出明确规定,特别是在多个主要部门中没有指定相对主导的部门,“谁担主责,谁担次责”不明确,导致政策执行主体间推诿扯皮。(2)经费投入问题。没有突出强调政府在财政投入中的主导作用,对财政经费投入方式、标准、管理等缺少可操作性具体规定,造成政府财政经费投入行为执行标准和执行动力双向缺失。(3)社会力量参与问题。倡导和鼓励社会力量参与老年教育,但对于财政支持、税收优惠、办学场地支持等激励措施没有明确规定;在如何兼顾和平衡老年教育社会办学的公益性和营利性,如何有效推进政府购买服务等方面也没有提出相对具体化的建议和措施。(4)老年教育办学机构规范问题。缺少对各级老年教育办学机构设置标准、职责任务、教育服务质量评价等推进老年教育办学机构规范化发展的核心指标的确立标准。

(二)老年教育政策执行主体层面出现问题

政策执行主体是沟通政策与受众的桥梁,是决定政策能否有效执行的核心要素。老年教育政策执行主体主要包括各级政府,教育、老龄、文化、民政等部门,以及被赋予老年教育政策执行权责的教育机构和其他社会组织等。当前,我国老年教育存在执行主体出现偏差行为、管理体制模糊、监督机制欠缺等典型问题,掣肘老年教育政策的有效执行和推进,未能较好地实现老年教育政策的既定理想目标。

1.执行主体出现偏差行为

执行主体在实施政策的过程中,由于受主客观因素制约,其行为效果偏离目标并产生了不良后果,这一政策失真现象被称之为政策执行主体偏差。当下我国老年教育政策执行存在较为明显的“自上而下式”行政化路径依赖。政策执行行为往往由“任务”而非执行主体内在主观能动性和政策受众群体与社会的双重需求所驱动,产生颇具代表性的观望式执行和选择式执行两种偏差行为。

观望式执行。观望,置身事外静观事态发展之意。在当前积极推进和发展老年教育已成为国家重要战略的时代背景下,任何老年教育政策执行主体都不可能全然置身事外,这里所指的“观望”实则意蕴执行主体在政策执行过程中因主观能动性缺乏而表现出上级不推不动、推一步走一步、走一步歇几步的现象。地方老年教育政策执行主体主要依据三个前提条件来决定是否执行、以何种力度执行:[7]其一,国家执行老年教育政策的决心。国家大力发展老年教育、推进老年教育政策落地落实的态度和决心清晰坚定。《规划》已明确指出,“解决我国老年教育目前存在的资源供给不足,城乡、区域间发展不平衡,保障机制不够健全,社会力量参与的深度和广度需进一步拓展等问题,必须推动老年教育健康持续发展”。因此,地方老年教育政策执行主体无论主观意愿如何,都必须执行。其二,国家是否有新的配套政策或其他延续性政策出台。如前文所述,《规划》颁布实施后国家层面未能及时出台与之相适的专门性、可操作性的实施配套政策,只有为数不多的有关老年教育政策实施的内容散见于社区教育政策文件中。地方老年教育政策执行主体以缺少国家层面的实施意见作为有效参照为由,为老年教育政策执行不力进行“伪合理化”归因。其三,国内其他区域老年教育政策执行情况。绝大多数地方执行主体往往通过比较其他地方老年教育政策执行情况与效果来决定本地区老年教育政策执行的内容与程度。这种比较属于“同梯队比较”,即地理位置、经济发展水平、学习型社会建设成效等方面实力相当。老年教育是一项社会性公益事业,周期长、投入大,且效果显现具有滞后性,地方执行主体囿于眼前而忽视其长远社会价值,对老年教育政策缺乏正确认知,造成老年教育政策被动观望执行。

选择式执行。选择,挑选、选取之意。地方执行主体在执行国家层面老年教育政策时往往奉行“趋利避害”原则,选取对自身有利的政策条款予以贯彻执行,抛弃、推迟或是变通执行对自身“不利”的政策内容,严重影响政策执行的完整度。“量”和“亮”成为最受地方执行主体喜爱并予以贯彻的两个选择标准。“量”指数量,选择完成国家政策明确规定的可量化且容易完成的任务作为主攻方向,比如:以各种形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数的比例达到20%以上,县级以上城市原则上至少应有1所老年大学。绝大多数地方老年教育实践已为实现上述目标提供了较好的基础,个别区域甚至已达到提前完成目标的水平。而对于参与的教育活动是否满足老年群体与社会的需求,老年大学是否符合老年教育办学机构标准以及是否服务地方老年教育的发展等“质”性标准则予以选择性忽视。“亮”指亮点,追求地方老年教育形象工程打造,试图“以点遮面”,巧妙地避开那些不容易被看见却能够有效提升老年人整体素养、扎实推进老年教育工作的关键点和硬骨头。现阶段我国老年教育在人力、物力、财力等方面尚不充裕,老年教育资源短缺影响老年教育政策执行主体需求满足与利益实现,导致政策执行主体理性经济人身份凸显,客观上助推老年教育政策的选择执行。

2.管理体制尚未理顺

《规划》要求“建立健全党委领导、政府统筹,教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合,其他相关部门共同参与的老年教育管理体制”。老年教育管理体制顺畅主要取决于两方面:其一,建立负责统筹协调老年教育工作的组织机构并发挥作用;其二,参与老年教育工作的多部门职责分工清晰、联动性好。老年教育工作具有鲜明的系统性和社会性特征,目前大多数地方政府主要通过建立老年教育领导小组的形式来统筹、规划、组织、协调和指导本区域老年教育工作,但有少部分地区尚未建立明确的领导机构。从已成立老年教育领导小组的区域推进老年教育的实践看,领导小组所起的实质作用远没有预想中理想。至于那些尚未成立老年教育领导小组或老年教育联席会议制度等组织机构的地区,老年教育政策执行有力更是无从谈起。教育、组织、民政、文化、老龄等部门均被要求参与老年教育工作,却没有对其进行明确赋权,职责分工不清、主次不明、联动协同机制缺失,各执行主体对政策执行缺乏一致认知和有效沟通,使得多头管理下的地方老年教育工作陷入各自为政、资源浪费的执行困境。当下,教育部门逐渐被赋予更多的职责以推进老年教育工作并发挥作用,这本是顺应老年教育发展趋势、凸显其“教育”本质属性的正确之举。然而实际情况却是另一番景象:相当一部分地方教育行政部门把老年教育工作直接打包下放给区域开放大学或广播电视大学承担,从区域老年教育政策的代拟、老年开放大学的建设,到老年教育资源库及信息平台建设、老年教育机构的考核与评估等。开放大学的功能定位客观上要求其比其他教育机构承担更多的任务,但作为一个办学实体机构,其在老年教育政策执行方面缺乏权威性,不能代替地方教育行政部门发挥管理与协调作用。

3.监督机制不健全

老年教育政策执行中监督机制不健全主要表现为执行过程监督制度缺失、执行主体责任追究制度缺失以及执行成效评价考核制度缺失三个方面。各地政府更多关注是否完成了上级布置的“规定动作”和“下限指标”。对政策执行过程是否符合规范、政策任务是否科学分解并予以按阶段、分步骤、有序推进等过程监督的关键环节不予重视。执行主体因缺少问责制度的有效约束,责任心缺失、懈怠应付,执行主体间推诿扯皮、不作为,很大程度上造成老年教育政策执行长时期处于被动局面,无法深入推进。目前老年教育政策执行成效通常以区域内经常性参与教育活动的老年人占老年人口比例、示范性老年教育机构数量、老年教育资源库藏量、老年教育经费投入金额等量化指标作为评价标准,而鲜少以政策受众群体的需求满足作为主要考量依据,功利性有余而人性化不足。同时,对执行成效考核缺乏后续的奖惩措施,评价考核很大程度上沦为“走过场”,未能对执行主体不当行为真正起到约束与纠偏作用,进而无法保障老年教育政策在制度的框架下有效执行。

三、解决思路与对策

为有效缓解和消除阻滞,应以“把握可控,主动作为”为思路,着力改善并解决老年教育政策层面和政策执行主体层面存在的短板与问题,提升老年教育政策执行效力。

(一)加快推进老年教育政策法制化进程

我国老年教育工作实践迫切需要专门法律法规明确老年教育的合法地位、规范老年教育管理体制和执行主体行为,保障人财物等老年教育发展必备资源落实到位,要求国家层面出台专门法的呼声日益强烈。国家对此已作出相应安排和回应:教育部已开展终身学习立法前期研究工作,根据老年教育发展的新形势新要求,组织专家进一步开展深入调研,将老年教育的法律保障与推进终身教育、终身学习立法统筹考虑,加快推进立法进程。[8]国家层面短期颁布出台专门法的难度较大,地方先行则被证明是一种行之有效、可被推广的好做法。截至2019年底,国内已有天津、福建、徐州、上海、太原、河北、宁波、成都、西安等地颁布了《老年人教育条例》《终身教育促进条例》《社区教育促进条例》等法规,将老年教育作为重要内容。其他省市应充分借鉴先行地区的成功经验,深入调研、准确研判、科学规划,推进地方性老年教育法规尽快制定、出台。同时,应进一步加强和完善老年教育配套政策的制定。坚持问题导向,聚焦老年教育实践中的重点难点问题,对目标任务、管理体制、运行机制、支持服务、保障措施等内容作出明确规定和清晰表述,使之能够被政策执行主体和政策受众准确理解、广泛认同,在政策执行过程中能够被精准细化并予以贯彻执行,提高老年教育政策执行效力。

在积极老龄化与社会治理创新的时代背景下,无论老年教育立法还是老年教育其他配套政策的制定,其宗旨都是保障老年人终身学习权益,提高老年人参与社会的能力。因此,法规条款与政策文本应着重体现老年教育的增能作用,弱化养老性,凸显教育性。对如何促进老年人生存发展能力提出具体可操作性的建议和相应保障措施,使老年人在“老有所学”后实现“老有所为”,充分发挥老年群体参与社会发展的积极人力资源作用。

(二)理顺老年教育管理体制,强化教育部门主导作用

贯彻《规划》要求,理顺“党委领导—政府统筹—教育等主要部门配合—其他相关部门参与”的老年教育管理体制。各级地方政府在推进老年教育政策执行过程中应积极履责,切实发挥其在沟通协调各政策执行主体间关系、突破老年教育实践阻滞和壁垒、提升老年教育政策执行效力中的领导作用。老年教育的有效开展需教育、组织、民政、文化、老龄等多个主要行政部门通力协作,多元政策执行主体间存在天然的权力制衡与相互作用,采取“高位推动”模式是符合我国国情的可行之举,即各地成立老年教育领导小组统筹推进本区域老年教育工作。为了确保地方老年教育领导小组真正发挥作用,应探索建立老年教育政策执行的协同机制,即采取协商、合作、联盟等制度性安排以促进各政策执行主体间协同合作。[9]老年教育政策执行主体多元化而非“平均化”。各地应尽快确立教育行政部门在推进老年教育工作中的主导核心地位,明确权责任务与考核评价;建立教育部门以外的其他政府部门参与发展老年教育的任务清单。鼓励和支持企事业单位、行业协会、社会团体等非政府部门积极参与老年教育管理,明确其职责并着重制定激励办法。上述权责等若干规定可在条件成熟之时纳入地方终身教育或老年教育立法条款予以保障。

针对当前部分地方开放大学(广播电视大学)承担区域老年教育实际工作而无赋权的尴尬情况,可考虑在地方老年教育政策法规中明确其定位、权限与职能,以便其在推进地方老年教育工作中成为中坚力量。同时,积极发挥开放大学(广播电视大学)在老年教育、终身教育领域的研究专长与实践经验,组织挑选骨干人员,联合组织、民政、老龄、文化等其他政府部门相关人员共同成立地方老年教育专家咨询委员会,为教育行政部门提供理论指导和决策咨询服务。

(三)健全老年教育政策执行监督机制,提高政策执行效力

开展地方老年教育政策执行监督机构“高规格”设置的探索与实践,赋予地方人大、教科文卫委员会或相关委员会(依照老年教育工作归属)监督区域内老年教育政策执行情况的权力,突出其在政策监督体系中的重要地位和作用,综合运用调研、走访、不定期审核评价等手段对老年教育政策执行全过程进行监督。尽快制定并实施老年教育政策执行主体问责制度。对老年教育政策目标和任务予以分解细化,并明确主要牵头部门、其他配合部门等执行主体的职责,由地方教育行政部门代表政府与执行主体签订责任书;对具体参与实施老年教育政策的执行机构及工作人员实行责任公示制度,增强责任意识。科学合理设置老年教育政策执行成效评价指标。在兼顾经济效益同时,增加对政策目标群体、对老年教育政策的认同支持、推动社会治理创新、相关配套措施落实程度等反映政策执行综合社会效益的考核评价。上述监督形式尽管可全面掌握老年教育政策执行情况,但同时存在成本高、耗时长等实际问题,建议将社会监督作为有力补充。动员老年教育政策执行的受众群体、新闻媒介以及老年教育领域专家学者等利益相关者参与对老年教育政策执行的监督,揭露和反映政策执行中存在的薄弱环节和典型问题,弥补和完善权力监督与行政问责等传统监督方式的不足。

参考文献：

[1]程仙平.终身学习权视域下老年教育政策展望[J].职教论坛,2018(11):97.

[2]毕正宇.教育政策执行模式研究[D].武汉:华中师范大学,2006.

[3][4]吴结.老年教育政策内容的四重审视[J].成人教育,2020(1):35—36.

[5]傅蕾,等.老年教育政策价值研究:基于政策文本的审视[J].现代教育管理,2018(4):49.

[6]王英,王小波.中国老年福利的“新常态”,老年教育的社会政策化[J].宁夏社会科学,2015(11):70.

[7]唐克,刘家刚.城镇化进程中社区教育政策执行主体的偏差行为问题:基于社区教育实践中的困境问题调研[J].远程教育杂志,2014(5):79.

[8]教育部对十三届全国人大二次会议第7015号建议的答复[EB/OL].

[9]曹堂哲.公共政策执行协同机制:概念､模型和理论视角[J].中国行政管理,2010(1):69—75.

于蕾.我国老年教育政策执行阻滞问题研究[J].成人教育,2020,40(12):39-43.

基金:2018年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“改革开放以来我国老年教育政策变迁及执行成效研究”,项目批准号为18YJA880089;2019年度广东省教育厅专项课题“广东省老年教育示范校(站)建设标准研究”,项目批准号为YJZ201906.