摘要:保障性安居工程是由政府牵头用来改善民生的政策性工程项目,由于它具有涉及的利益群体多、范围广、政策性强等特点,所以对社会经济发展具有重大持续影响。文章就保障性安居工程的相关政策展开论述,通过对某一工程实例进行分析,指出现有保障性安居工程存在审计事前不充分、审计机构资质评价体系不完善,以及寻租行为风险意识不足等问题,进而采用博弈论模型在增强寻租风险意识、在突出跟踪审计重点、健全审计机构资质评价体系的法规等方面提出了想法。
1、相关政策文献概述
习近平总书记在2018年5月23日中央审计委员会第一次会议上强调“各地区各部门特别是各级领导干部要积极主动支持配合审计工作,依法自觉接受审计监督,认真整改审计查出的问题,深入研究和采纳审计提出的建议,完善各领域政策措施和制度规则。”跟踪审计不仅是对政策的执行进行审计,而且还要针对政策的制定进行有效的监督,从而吸取跟踪审计的反馈意见来完善政策的制定,这样不仅可以提升我国的治理能力,而且可以使我国治理体系更加完善,达到良性循环的效果,为我国基本实现社会主义现代化奠定基础[1]。
自“十一五”国家提出保障性安居工程政策到“十二五”规划提出“建设城乡保障性住房(含棚户区改造)3600万套到2015年覆盖率达到20%”,再到如今的“十四五”规划中提到“有效增加保障性住房供给,完善长租房政策,扩大保障性租赁住房供给”。可见,我国的保障性安居工程建设初见成效,但其中也包含不少的问题。由于保障性安居工程项目的建造时间长,涉及面广、环境复杂变动大,很有可能滋生贪污腐败的问题,从而导致政府的相关政策无法惠及于民生。所以保障性安居工程的跟踪审计更是重中之重。
刘春慧、张倩(2020)认为政府投资作为惠及人民的工程项目立项、专项资金使用、招投标、施工质量等方面,存在的问题贯穿建设工程项目的全过程,应实行跟踪审计予以监督[2]。赵彩虹(2015)指出:对保障性住房进行全过程跟踪审计,不仅能够全面了解工程建设的真实实施情况,而且能够认识工程项目建设中的不足之处,能对资金使用情况与政策执行现状进行客观地评价,能够保证惠民政策落实到位[3]。周原(2014)认为对建设工程项目实施的跟踪审计是对建设项目从决策立项到竣工验收交付使用全过程经济活动情况的最有力的审查监督[4]。
跟踪审计是从工程项目的立项到竣工的全过程进行具体分块,再进行重点审计的过程,其次保障性安居工程作为国家政策性投资项目,其政策的制定和落实受到政府的监督和广大人民的关注,也将成为重点审计的项目之一。
2、保障性安居工程审计现状及问题
保障性安居工程属于大型政府投资型项目,我国大型工程建设虽然取得了有目共睹的成绩,但在工程审计方面大部分工程采用的审计方式为竣工结算审计,由于竣工结算审计为事后审计,审计开始时工程项目已经完工,审查的资料经常出现信息不对等,这给审计的取证不仅增加了负担,而且对工程项目缺乏时效性。存在事后审计不能及时对隐蔽工程的质量有效保障、对工程的风险有效应对、对工程的成本有效控制等问题。
通过相关文献可以看出,大部分学者认为对保障性安居工程进行全过程跟踪审计是对政策型建设项目从人员资格审核到住房分配回访的全覆盖,对资金使用效率进行检查、对建设项目的风险进行及时应对,对保障性安居政策执行效果进行客观地评价。同时,将跟踪审计的全过程项目的建设划分为工程开始前(事前)、工程进行中(事中)、工程竣工后(事后)分阶段有重点地进行审计[5]。
然而政府作为政策决策层,不能直接参与到建设项目活动中,这就有可能使建设单位、施工单位以及监理单位进行合谋。从而可能会出现建设项目出现工程质量差、建设造价高、施工管理水平低等问题,最终导致政策执行效率低。
2.1保障性安居工程事前审计不充分
由于传统的工程审计大部分是竣工结算审计,对已经完成的工程项目进行审计,但保障性安居工程建设直接影响到老百姓的幸福感,也是国家政策是否落实到位最直观的体现。在保障性安居工程中不仅要保证工程质量,而且事前审计中的住房分配、资格审查和提交材料的真实性是审计人员容易忽略的问题。此类问题往往体现在弄虚作假,有些不法分子会利用社会关系以及利益输送来达到自己占取合格名额的目的,这样单方造假往往会在审计中发现,但是一旦两者达成某种“默契”往往容易忽略[6]。这样就使该获得政策优惠的人没有得到,最终导致政策毫无意义。所以作为国家政策优惠及老百姓的工程建设项目首先要做到实施方案公正、过程透明合理、流程合法规范。
2.2审计机构资质评价体系不完善
随着在工程项目中运用审计的思想不断形成,再加上政府部门对审计职能更加重视,社会对审计的需求也在急剧升高。但具有服务质量较高的审计团队并不多,如若不了解审计的职能,对审计机构的选择便是盲目的,往往业主认为审计只是凌驾于监理之上,对最后的竣工验收加上一道防线,这种盲目会导致在选择审计机构的环节上具有一定的偏差。业主在进行审计机构的选择上是运用招投标的方式,业主也会把注意力一般都放在项目投标书的价格上,并不关心投标文件中审计职能包含的内容上,这就导致审计机构不愿意在服务质量上进行提高,反而那些提供高质量的审计团队无法生存[7]。这将导致审计无法得到良性的发展。
2.3寻租行为风险防范意识不足
保障性安居工程作为一种政策性公共产品,投资人虽然是政府,但实际上的业主是政府资金的委托代理人,再由业主以招投标的形式对监理和承包商进行选择,由于现有工程项目大部分为竣工结算审计,在工程项目施工过程中审计并没参与,所以很有可能会出现“寻租”行为。在工程中的“寻租”行为,是指在项目的实施过程中,某些企业或个人利用自己手中所掌握的资源获取非生产性的非法盈利。其主要表现为某些施工单位为通过竣工验收向业主及监理行贿,由于竣工审计后滞,工程项目也已完工,给业主与施工单位、监理单位合谋,骗取利益的机会。
3、跟踪审计在保障性安居工程的优越性
在工程项目实施的过程中,全过程跟踪审计作为一种预先进入的动态审计具有一定的预防性,再加上审计的内容全面和能够获取第一手资料,不仅能够保障审计材料的真实性,而且能以较低的成本完成审计目标,帮助工程降低风险,为工程实现预期的功能效果提供有力保障。
3.1确立工程审计目标,突出跟踪审计重点
首先,要对审计人员进行培训,审计人员需要了解到当地政府在保障性安居工程方面出台的相关政策,能够直接了解到关于保障性安居实用的人群指标,以及保障性安居工程在外观、质量和是否环保的标准,根据这些指标和标准进行审计。其次,在保障性安居工程中运用跟踪审计时,审计人员要对工程阶段性审计目标以及工程项目的审计重点做到心中有数。所以在跟踪审计开始之前对保障性安居工程项目做一个阶段性的划分。最后,对容易出现问题的阶段进行重点审计。针对弄虚作假问题,挖掘问题的根源:如是技术问题责令整改,对整改的结果要进行回检,屡教不改的上报政府有关部门进行督查;如是法律问题,存在故意造假、贪污等问题,直接上报国家司法机关进行处理。
3.2构建审计机构资质评价体系,健全法律法规
随着审计越来越多的应用在工程项目中,对于审计机构的资质评价体系仍然很混乱,导致在选择审计机构时,不能真正了解审计机构的服务质量,所以应该对现有的审计机构在公司诚信、人员配置、审计的工程量的大小,以及业主满意度等方面进行考量,设置审计机构资质的评价体系,更好地为工程项目的完成提供服务,而不是单纯地在招投标的价格上进行选择。就保障性安居工程而言,由于跟踪审计介入的时间早、工作量大、信息采集环境复杂,所以一个高效率、高品质的审计团队,会对项目高质量的完成提供有力保障。在健全法律方面,吸取以往完工工程经验,对于其中所出现问题进行总结,鉴定责任方,完善有关的法律法规,来避免问题的再发生,使跟踪审计的应用更加完善[8]。
3.3采用博弈论模型,增强寻租风险防范意识
3.3.1审计机构与建设单位博弈的模型假设:
(1)参与方:审计机构(A),建设单位(B);
(2)参与方的策略集合:审计机构[上报,不上报],建设单位[整改,不整改];
(3)假设跟踪审计提出的问题对工程项目而言均为有效正确性意见,跟踪审计的成本为H,同时上报的审计意见成立,作为奖励审计还可获取KH(0<K<1),而建设单位也有两种选择分别为“整改”和“不整改”,当建设单位选择“不整改”时,说明建设单位与监理单位以及施工单位构成了合谋体,也将进行的“寻租”行为,建设单位自然会收到利益L,但是要是被发现则会受到惩罚为h L(h>1)。
审计机构与建设单位博弈的模型假设表 下载原表
审计机构与建设单位博弈的模型假设表
所以当B的策略为“不整改”时,A若选择“上报”收益为KL-H,A若选择“不上报”收益为-H,所以A都会选择“上报”,而B必须选择“整改”。
3.3.2博弈模型分析
跟踪审计的特点不光只是过程全面、介入的时间早等特点,最主要的特点还是对工程项目风险的预防,体现在事中审计过程中对项目经济活动的监督,防范“寻租”行为的发生。在保障性安居工程施工开始前,政府需要委托建设单位来进行对工程项目的管理,同时政府委托审计机构来对项目进行跟踪审计,所以政府分别与业主和审计机构形成了委托代理关系,由于是政府委托的审计机构,所以审计机构遇到问题可直接向政府汇报,这既保障了审计的独立性,又使跟踪审计特点发挥作用。而监理单位、施工单位还是由建设单位组织,以招投标的形式进行选择,跟踪审计进行监督[9]。如下图所示。
根据现行的规章制度,不允许审计机构在进行事中审计时直接干涉到工程项目的建设中,审计机构提出审计的整改意见只能跟建设单位对接,而建设单位也会权衡审计意见,选择“整改”和“不整改”。当审计机构获得建设单位“整改”的回馈时,审计机构则不需向政府上报;但审计机构接收到建设单位“不整改”的回馈时,则将整改意见上报给政府,由政府权衡利弊作出决策[10]。这就使审计机构和建设单位形成了博弈。
在上述的模型中可以了解到,在某种意义上跟踪审计避免了“寻租”行为的发生,其根源在于对跟踪审计的奖励与对建设单位的惩罚,但同样体现在工程项目中运用跟踪审计的优势,能在工程项目中及时地预防风险的发生。
4、结语
通过对上述问题的研究,可以了解到跟踪审计的特点,可以大致概括为参与时间早、覆盖面广、审查信息真实可靠、具有一定的风险预防作用,能够使保障性安居工程更好地达到预期效果和功能,但在相关法律法规的建设方面,仍不利于跟踪审计的发展,完善相关法律法规以及审计机构人员配置,能够更好地为工程项目提供服务。本文由于是针对某一工程项目中的审计提出的一些问题,所以具有一定的局限性。随着跟踪审计在建筑业的发展,对政府投资工程项目具有一定的借鉴作用。
参考文献:
[1]王帆,谢志华.政策跟踪审计理论框架研究[J].审计研究,2019(3):3-10.
[2]刘春慧,张倩,徐菁.政府投资建设项目跟踪审计发现的问题及对策[J].财务与会计,2020(11):69-70.
[3]赵彩虹.保障性住房跟踪审计运行机制研究[J].财会通讯,2015(28):92-95,4.
[4]周原.基于跟踪审计的工程建设博弈分析[J].财会月刊,2014(10):88-90.
[5]刘春慧,张倩,徐菁.政府投资建设项目跟踪审计发现的问题及对策[J].财务与会计,2020(11):69-70.
[6]许阳.征地补偿专项资金跟踪审计探讨[J].财会通讯,2018(28):100-103.
[7]卓和平.浅析建设工程项目全过程跟踪审计[J].中国注册会计师,2016(1):89-91.
[8]赵玲.工程项目全过程跟踪审计应用分析[J].财会通讯,2018(25):76-79.
[9]程书萍,葛秋东,盛昭瀚,等.跟踪审计模式下大型工程合谋博弈分析[J].预测,2012,31(01):34-38.
[10]钟琳毓.政策落实跟踪审计中多元主体参与路径[J].北方经贸,2020(11):6-9.
文章来源:孙磊,刘钧恒.跟踪审计在保障性安居工程的应用研究[J].安徽建筑,2021,28(08):258-260.
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