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我国林业碳汇交易的探索实践

  2022-01-19    171  上传者:管理员

摘要:随着全球气候变暖问题日益严重,各国对森林增加碳汇的作用日趋重视。《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)缔约国已经签署多个与林业碳汇相关的国际法律文件。部分国家和地区积极推进林业碳汇立法,深入研究标准体系,将林业碳汇项目纳入碳市场交易,积累了丰富经验。我国高度重视森林资源建设,加强国际合作和基础研究,林业碳汇项目开发和交易均获得较大发展。聚焦"30•60"碳达峰、碳中和目标,当前我国林业碳汇交易市场存在法律制度不健全、市场交易不活跃、定价机制不合理、补偿机制不完善、资金支持不充分等问题。为此,借鉴林业碳汇发展较为成熟的国家和地区经验,结合我国实际,采取健全与完善我国林业碳汇法律政策体系等措施。

  • 关键词:
  • 国际经验
  • 林业碳汇
  • 气候变化
  • 法律制度
  • 碳市场交易
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一、林业碳汇的概念及发展现状


(一)林业碳汇的概念

1998年《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)第四次缔约方会议最早提到林业碳汇问题。2001年《公约》第六次缔约方会议首次明确林业碳汇的概念。林业碳汇即将造林和再造林、森林管理以及减少毁林和森林退化等活动纳入国际碳贸易过程中,以降低大气中二氧化碳等温室气体浓度为目标进行的政策制定、综合管理和国际碳交易等一系列活动和机制。

研究表明,2.48万亿吨碳存储在陆地生态系统内,其中,1.15万亿吨存储在森林生态系统内,光合作用使得森林发挥着碳汇作用。上世纪80年代以来,森林生态系统吸收工业排放二氧化碳达总量的24%~36%。据测算,每去除一吨二氧化碳,造林再造林的成本在10美元到几十美元之间,生物能源与碳捕获储存技术的成本在100~200美元,直接空气捕获的成本甚至高达几百美元。政府间气候变化专门委员会(IPCC)最新报告显示,要实现巴黎协定1.5℃的升温愿景,除了节能以及零碳能源等措施,只能依靠负排放技术。而林业碳汇作为低成本的负排放技术之一,在碳中和过程中至关重要。

(二)国外林业碳汇的发展现状

自《京都议定书》签订以来,特别是《巴黎协定》将森林作为单独条款,标志着森林的碳汇作用已经得到国际社会普遍认可。截至2021年4月,全球共有19个碳抵消机制1,覆盖林业碳汇方向的占73%,位列所有行业第一位。由于《京都议定书》第二承诺期失去实际意义和森林存在碳逆转等非持久性问题,林业碳汇市场交易量有限,2020年交易规模占碳交易总量的比重不足6%。从交易市场看,林业碳汇交易大致分为管制市场、自愿市场、非市场机制三种类型(见表1)。从项目类型看,截至2021年4月,全球共66个CDM林业碳汇项目成功注册,占比不足1%;GS林业碳汇项目21个,占比1.42%;VCS农林项目205个,占比12%,自愿市场林业碳汇项目成为主体。根据NatWestMarkets投资机构预测,2021年全球气候融资市场规模预计达6400亿美元;2025年国际森林碳抵消量预计可能出现供小于求的局面;2050年碳抵消市场的规模预计达1250~1500亿美元/年。


二、国际发展林业碳汇的主要经验


(一)纳入国家立法和政策体系

林业碳汇发展较成熟的国家和地区,普遍根据《京都议定书》《波恩政治协议》《马拉喀什协定》《巴黎协定》等《公约》的核心文件,做出减排目标承诺,各国法律也逐步将减排目标归入调整范围。为保障林业碳汇进入碳排放交易市场,多数国家和地区颁布了相关法案或政策文件。如澳大利亚出台了《森林权利法案》《碳汇权利法案》《产权转让法案》,以法律条文的形式明确规定了林业碳汇产权所属;出台了《2011碳信用(低碳农业倡议)法案》《清洁能源法案》《农业减碳行动法案》,用法律来保障林业碳汇单独参与碳交易。欧盟2020年发布了《2030年气候目标计划》,计划10年种植30亿棵树,同时积极筹建脱碳认证体系,将林业碳汇项目纳入欧洲碳强制交易市场。韩国出台了《森林碳抵消制度》《碳汇吸收的管理和改进法》,并制定了造林再造林、森林可持续经营、森林生物质能利用、植被恢复、避免毁林和森林退化等具体方案。

(二)建立多层次的林业碳汇标准体系

目前,国际上主要有四类林业碳汇标准:一是政府间气候变化专门委员会(IPCC)出版的方法学,包括《2006国家温室气体清单指南》《2000优良做法指南和不确定性管理》《土地利用、土地利用变化和林业优良做法指南》《土地利用、土地利用变化和林业特别报告》等。二是基于《京都议定书》规则的CDM碳汇项目标准,包括与CDM造林、再造林项目相关的,由CDM执行理事会批准的基线与监测方法学及适用工具。三是部分非政府机构、部门等以自愿碳市场的标准为基础制定的一些标准体系,包括气候、社区和生物多样性标准(CCBS),农业、林业和其他土地利用项目核证碳标准(VCS),CFS标准(CarbonFixStandard),维沃计划(PlanVivoSystem)等。四是部分国家以本国碳减排政策为基础,制定的林业碳汇及碳交易标准规范。如澳大利亚、新西兰等均建立了适用于自己国家的碳管理体系,其中包含林业碳汇项目及碳汇交易内容。

(三)将林业碳汇归入碳信用机制

目前林业碳汇已经被纳入全球主要碳信用机制(见表2)。林业领域在过去五年中签发了最多的碳信用,占全球碳信用总量的42%。一是建立碳抵消机制。为提高履约的灵活性,多数国家和地区都采取“先松后紧”的碳排放配额管理政策,并建立配套的碳抵消机制。如美国加州规定超排企业可以购买碳信用单位用来抵消碳排放;欧盟允许使用CDM项目产生的CER代替碳排放配额(EUAs)进行履约。二是明确碳信用单位使用规则。碳信用单位使用一般有额度限定。如澳大利亚规定在清偿年度碳负债时,最多只能使用50%欧盟体系的碳信用单位;京都机制碳信用单位不能超过12.5%,允许企业存入和提前透支,但提前透支有上限,不能超过其上个抵偿年度碳负债的5%。欧盟规定在履约的第一、二阶段,企业用国际碳信用额度抵消碳排放配额不超过2008-2020年免费配额的11%或第二阶段的国际碳信用额度(取较高者),第三阶段新加入的控排主体抵消上限为该阶段核证碳排量的4.5%。在使用范围上,多数国家都限定在国内使用。三是设立碳信用激励约束机制。如新西兰将森林按年限分为两个阶段:一是1989年后的森林,林权拥有者可以申领与其森林碳储量相对应的新西兰单位出售获利;二是1990年前的森林,分两种情况,第一种情况是申领免费的新西兰单位后采伐森林,需归还已申领的新西兰单位,如果已将免费的新西兰单位出售,则必须依据市价购买相应的新西兰单位归还政府;第二种情况是毁坏原有的森林后再进行造林,必须归还原有森林所申领的全部新西兰单位。

(四)稳妥有序推动林业纳入碳市场

一是确定林业纳入碳市场次序。如新西兰2008年最先将林业纳入碳排放交易体系,后来逐步将常规能源、交通燃料、工业气体、废弃资源处理、农牧业等所有部门纳入碳排放交易体系,林业碳汇对新西兰减排的贡献比例达到25%~30%。二是定价由管制向市场逐步过渡。如新西兰为防止减排、碳汇项目产生竞争,统一规定碳交易单位为“新西兰单位”,在过渡期内每个“新西兰单位”价格固定为25新元,过渡期后逐步放开。澳大利亚规定2012-2015年实行固定碳价(23澳元/吨),2015-2018年过渡为弹性价格,2018年实行浮动价格;美国加州规定拍卖价格最低10美元/吨(2012年),以后每年增加5%(外加通货膨胀率)。

(五)构建多元化林业碳汇融资机制

国际经验表明,财政、税收、金融等支持政策在林业碳汇项目融资中发挥着重要作用。一是财税政策支持力度大。如日本的林业补助金政策,依据造林成本分情况进行补助,一般性质的土地按照40%的标准补助,比较贫瘠以及水源地按照68%的标准补助;中央政府和地方政府按照2:1的比例对公益林实施生态效益补偿。另外,日本还从其他方面给予照顾,如减免征税、税基构成、延期纳税等。美国对公有林不仅设立造林补助基金、造林信托基金,而且实施税收减免政策;补贴办理林业保险业务的私营保险机构。墨西哥的消费转移支付和政府预算很大部分被用于林业碳汇项目。韩国对林业碳汇项目给予申报费用补贴。二是强大的金融市场支撑。林业碳汇期货2可以改善市场信息不对称的问题,引导林业碳汇现货价格,从而有效规避交易风险。2005年,欧盟碳市场就开展了EUA、CER和ERU的期货、远期、期权、掉期交易,2021年欧洲的碳汇期货单价已突破50欧元/吨,90%以上的交易量都是由期货贡献的。部分金融机构陆续推出金融衍生工具,如碳排放权期权、期货及掉期等,有些还专门从事购碳代理、咨询及融资担保等中介业务。林业碳汇交易初期,世界银行设计了三种碳基金:原型碳基金(PCF)、社区发展碳基金(CDCF)和生物碳基金(BIOCF)。支持林业碳汇项目交易,推动林业碳汇发展。2008年,为帮助发展中国家降低毁林及因森林退化造成的碳排放,成立了森林碳伙伴基金(FCPF),加强森林经营,增加林业碳汇。


三、我国林业碳汇交易的探索实践


我国采取了一系列措施来增加林业碳汇,如大规模推进国土绿化、森林资源保护以及加强森林经营,取得了较大进展。2020年末,我国森林覆盖率达22.96%,森林面积达2.20亿公顷,森林蓄积量超过175亿立方米。

(一)林业碳汇政策体系初步构建

我国对林业碳汇的发展定位日渐清晰,2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》明确说明,将林业归入减缓和适应气候变化的重点范畴;2014年发布的《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》指出,要提高森林碳汇,逐步建立规范、有序的碳排放交易市场;2018年发布的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出,研究建立有关森林碳汇的市场化补偿制度;2021年发布的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,探索碳汇权益交易试点。

从部委层面,2004年印发《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》,为我国参与CDM项目提供了依据规范;2009年印发《关于加强碳汇造林管理工作的通知》,对碳汇造林项目实行备案和注册登记制度;2012年发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,核证减排机制(CCER)3正式允许林业碳汇项目进入;2014年发布的《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》,完善CDM下的林业碳汇交易,推动林业碳汇自愿交易市场发展;2018年发布的《关于进一步放活集体林经营权的意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,提出研究推动森林碳汇纳入碳交易市场,将林业温室气体自愿减排项目作为全国碳排放交易市场的优先纳入对象,将贫困地区的林业碳汇项目产生的排放量作为优先购买的对象,鼓励通过一些形式发展林业碳汇,如碳中和、碳普惠;2021年国家林草局和发改委印发《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》,表明鼓励通过林草碳汇实行碳排放权抵消机制,建立林草碳汇减排交易平台。

(二)林业碳汇基础研究取得进展

自2003年起,国家林业局加强林业碳汇研究,组织编制碳汇造林系列标准和林业碳汇计量监测体系。2006年注册全球首个CDM林业碳汇项目;2010年发布《碳汇造林技术规定(试行)》《碳汇造林检查验收办法(试行)》;2011年发布《造林项目碳汇计量与监测指南》;2012年发布《林业碳汇项目审定与核查指南(试行)》《竹子碳汇造林方法学》;2019年制定《全国林业碳汇计量监测体系建设工作方案》,发布《竹林碳计量规程》,编制《森林生态系统碳库调查技术规范》等标准。目前已经在国家发改委备案的林业碳汇CCER国家标准有4类方法学:森林经营碳汇项目方法学、竹子造林碳汇项目方法学、竹子经营碳汇项目方法学、可持续草地管理温室气体减排计量与监测方法学。此外,各试点省市也相继制定了一些地方标准,如北京市《林业碳汇项目审定与术语技术规范》、上海《城市森林碳汇调查及数据采集技术规范》《广东省林业碳汇普惠方法学》等。

(三)林业碳汇纳入碳排放交易市场

2011年,国家发改委正式批准两省五市7个省市作为碳排放权交易试点,2015年碳交易市场雏形基本形成。2020年末,试点区域碳市场总成交量4.45亿吨,成交额103亿元。碳交易试点都承认林业碳汇CCER项目,但抵消比例规定不同,基本在5%~10%之间。有的对项目地域、时间、类型等有所限制,如《北京市碳排放权抵消管理办法》对用于碳抵消的林业碳汇项目减排量作出明确要求:必须是北京市的碳汇造林或森林经营碳汇项目;用于碳汇造林的土地必须为2005年2月16日后的无林土地,并且森林碳汇项目于此日期之后实施(石柳等,2017)。湖北省规定农林类是用于抵消的CCER项目的首要选择。2021年,生态环境部印发《碳排放权交易管理办法(试行)》《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权结算管理规则(试行)》,全国碳排放权交易7月15日正式开市,CCER正式进入全国碳交易市场。

(四)大力推动林业碳汇项目开发和交易

目前我国主要有3类林业碳汇项目:一是CDM机制下的林业碳汇项目。二是CCER机制下的林业碳汇项目,其中包含福建林业核证减排量项目(FFCER)、北京林业核证减排交易(BCER)及省级林业普惠制核证减排量项目(PHCER)。因为2017年起国家发改委已经暂时停止办理CCER项目备案申请,所以许多CCER林业碳汇项目处于暂停状态。三是其他资源类项目,包含林业自愿碳减标准(VCS)项目,非省级林业PHCER项目、贵州单株碳汇扶贫项目等。从交易情况看,到2020年底,国家发改委共计核准6个林业CDM项目,其中,5个已注册成功、2个项目获得签发,生物碳基金购买了部分减排量。备案13个林业碳汇CCER项目,其中,签发3个,成功售出1个项目的首期签发量。截至2021年6月,28个林业碳汇VCS项目成功注册备案,预计降低年二氧化碳排放量948.6万吨。3个林业碳汇GS项目注册成功备案,预计年均二氧化碳减排放量2.58万吨。从试点省市看,广东林业碳汇PHCER项目累计成交571.94万吨;福建林业碳汇FCER累计成交275.35万吨;北京林业碳汇BCER项目累计成交14万吨。

(五)林业碳汇金融创新步伐加快

2016年,中国人民银行牵头制定《关于构建绿色金融体系的指导意见》,初步建立起绿色金融政策体系。从林业碳汇金融产品创新看,多是个案突破,主要包括以下几类:一是林业碳汇收益权质押贷款,是指林业碳汇产品转化为货币的进程中,使用预期的碳汇收益作为抵押获取贷款,投资当前绿色产业,助力提高林业固碳能力;二是林业碳汇开发贷款,产品利率低、期限长,有效推动林业碳汇的开发与管理;三是林业碳汇交易权质押贷款,采取组合质押的模式,以预期碳汇交易权为担保方式进行质押融资,未来按约定时间购回林业碳汇,简称为“售碳+远期售碳”模式。四是林业碳汇指数保险,保险是按照约定的碳汇损失量标准进行赔付,碳汇损失量是按照合同规定的受灾原因,将造成的森林固碳能力损失进行指数化计算。2010年7月,国务院批准成立了中国绿色碳基金,旨在增汇减排、应对气候变化,在全国20多个省先后营建和参加管理120多万亩碳汇林,组织开发了全国第一个能够进行市场交易的林业碳汇CCER项目。


四、我国林业碳汇发展中存在的问题


目前我国林业碳汇仍处于试点推动阶段,从前期的发展情况看,主要存在以下问题:

(一)法律政策体系建设相对滞后

一是林业碳汇产权保护缺失。《森林法》《物权法》规定,国家和集体是森林资源的所有者。目前,我国参与交易的林业碳汇产权,是国家林业主管部门批准的一种个人公权力,不具备转让、买卖等个人私权力性质,林业碳汇交易合法性缺乏保障。二是缺少系统的顶层规划设计。尽管我国从国家层面提出发展林业碳汇的目标,但目前仅局限于局部性的探索试点,尚未形成系统性的顶层规划设计,林业碳汇发展的框架机制不够清晰。三是现有法律规范层级不高。目前我国缺乏规范林业碳汇进行交易的法律条文,现有的管理办法只是部门规章制度,各试点省市制定的有关林业碳汇的制度办法多是规范性文件,法律层级不高,对林业碳汇的规范发展产生阻碍。

(二)市场交易不够活跃

一是交易规模小。除发电行业外,我国尚未建立普遍的、强制性的碳排放配额管理机制,碳抵消需求少,导致林业碳汇项目数量不多,交易量小。如,在备案数量方面,林业碳汇CCER项目只占中国核证减排机制(CCER)的2%左右。二是供求关系失衡。为确保试点控排企业履约,7个试点省市碳排放配额发放较为宽松,控排企业配额足够使用,企业对林业碳汇的需求不大。福建碳市场自开市以来,仅完成270万吨左右的林业碳汇交易量,而尚未完成的存量超过800万吨。三是审核签发难度大。我国基本参照CDM制定了林业碳汇CCER项目的森林经营碳汇项目方法学和碳汇造林方法学,无论是技术,还是签发程序,都比较复杂,很多项目都难以达到标准,审核签发的难度较大。截至2020年末,我国的CCER交易市场累计成交2.70亿吨,其中林业碳汇CCER占比仅0.74%。

(三)价格被长期低估且波动较大

一是与国外价格差距较大。公开数据显示,目前我国的碳汇价格在8~40元/吨人民币不等,而欧盟地区的碳汇价格接近45欧元/吨,换算成人民币约为350元/吨。二是不同区域价格差距较大。由于各碳交易试点市场尚未建立有效的连接机制,各自交易价格差距较大。根据北京碳交易市场的记录,目前林业碳汇CCER以及碳交易试点地区主管部门批准预签发林业碳汇减排量的价格在8.30~65.00元/吨范围,而福建林业碳汇减排量价格在10元/吨左右徘徊。

(四)林业项目补贴机制不健全

一是财政补贴政策缺位。由于林业碳汇项目申报成本高、程序复杂,限制因素多,成功率低,企业参与项目开发的积极性不高。以广东长隆林业碳汇项目为例,整个项目成本大约2035万元,为维持建设持续性,碳汇价格必须达到60元/吨以上,而该项目首期交易价格为20元/吨。二是林业补偿金额偏低。目前,我国按5元/亩对森林生态效益进行补偿,虽然补偿标准逐步提升,但激励效应不明显。不同经营主体、不同地区及不同类型的公益林,其管理维护的成本以及产生的生态效益不一样,单一的补偿标准不利于提高林农积极性。三是补偿资金来源单一。目前,地方政府和国家财政是生态补偿资金的主要来源,而自募资金、贷款等正处于起步阶段,缺少市场化操作,可补偿的范围狭窄。

(五)林业碳汇项目融资困难

一是林业碳汇项目风险较大。林业碳汇项目开发和交易复杂,计入期较长(20-60年),期间碳汇林无论是生物学变化还是交易政策等方面均存在可变性,尤其是林木生长过程中面临多种自然风险和人为风险,相应的林业碳汇保险欠缺,影响林业项目的融资能力。二是碳金融创新滞后。各试点市场加快推进金融产品创新,但主要停留在“首单”效应上,缺乏可复制性和推广价值。市场交易产品多是现货产品,推出的托管、回购、质押等业务也主要基于碳现货开展。上海、湖北等试点地区探索推出的基于现货的远期产品,总体交易清淡,金融化程度偏低。


五、相关政策建议


(一)健全完善我国林业碳汇法律政策体系

一是加强林业碳汇立法。在《森林法》中确认林业碳汇的归属权,明确森林资源的所有权人或因承包而获得林木的使用物权的个人或企业,是林业碳汇的所有人。加快推进碳市场交易法律建设,可以考虑对林业参与碳市场单独立法。二是加强林业碳汇发展的顶层设计。从国家治理气候变化的战略高度,科学制定我国林业碳汇发展中长期规划。结合我国国情,积极借鉴VCS、CCBS等标准、CDM规则、IPCC指南等,建立与国际通用并具有中国特色的国家级林业碳汇标准体系,提高我国在国际林业碳汇领域的地位。三是增强林业碳汇理论技术研究。加强对碳计量等关键技术研究,建立完善的碳排放监测统计体系。同时,加强对林业碳汇捕捉、封存技术和足迹计算等方面的研究,以支持林业碳汇的创新发展。

(二)激发林业碳汇的国内国际市场需求

一是科学制定碳排放配额管理规则。聚焦碳达峰碳中和目标,借鉴国际经验,有序推动相关部门纳入碳排放交易体系,在有计划、分阶段收紧碳排放配额的同时,对控排企业适当放宽抵消比例限制,增加买方市场,减少企业减排成本。二是积极参与国际林业碳汇项目交易。我国提出2035年森林覆盖率实现26%,森林蓄积量实现210亿立方米。建议加强国际合作,对照国际林业碳汇项目标准,有重点地设计开发林业碳汇项目,参与国际交易。三是完善林业碳汇CCER项目开发交易管理。在遵循国际普遍规则的前提下,充分考虑我国国情,科学制定林业碳汇方法学,建立林业碳汇减排交易平台,培育更多具备林业碳汇资质核证机构,适当提高甚至放开抵消比例限制,提升林业碳汇市场价值。

(三)创新林业碳汇财税支持政策

一是建立多元化的融资机制。将市场、非市场手段相结合,公共、私营部门投资相结合,灵活使用财政税收激励政策,拓宽项目资金来源,形成多元参与的融资机制。如使用财产税减免政策激励参与林业碳汇项目的业主参与碳信用的销售。二是加大林业生态补偿力度。借鉴日本公益林补贴政策,完善贷款优惠、税收免征、减征等补贴工具,实行分级分类和动态增长的补偿标准,加大资金政策扶持力度,建立完善的生态保护补偿机制,体现林业碳汇的实际价值。三是研究出台碳税制度。将碳税作为一个独立税种,根据不同区域、不同行业的碳排放强度设计碳税起征点。为减少征税成本,增加参与林业碳汇交易热情,可以设定一定的减免返还机制,如企业先出资造林获得的可以计量并能在国际上通用的碳信用指标,然后再进行碳税减免。

(四)大力推动林业碳汇金融创新

一是构建林业碳汇产业链。以不缩减温室气体减排规模为前提、碳汇林为基础,研发绿色生态产业链及相关供应链的金融产品,增加可用于抵押和质押的碳汇权益资产,为企业提供不间断的资金支持。二是发行林业碳汇债券。推动林业企业发行绿色债券以获取资金用于碳减排项目。首先,政府性融资担保机构或政策性银行给碳减排项目提供担保;其次,银行借给林业碳汇所有者资金开展项目运行;最后,当碳汇量达到一定规模、能够获取预期收益时,林业碳汇所有者开始发行绿色债券。三是推动发展碳期货市场。借鉴欧盟碳市场发展碳期货的经验,使用套期保值交易业务,减少碳汇价格风险损失。四是建立有效的激励约束机制。鼓励金融机构投入资金和技术,参与碳金融服务活动,开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳资产授信、碳保险等各项碳金融服务,推动碳金融体系深化发展。


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文章来源:李岩柏,郭瑞敏.国际林业碳汇交易对我国的启示[J].河北金融,2022,(01):29-34.

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