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水利水电工程实物调查中其他草地归类探析

2025-03-01 118 上传者：管理员

摘要：分析全国历次土地利用现状调查的有关规定，结合水利水电工程实物调查历次版本的相关规范，论述其他草地到底是农用地还是未利用地。以洋溪水利枢纽为例，分析其他草地归类对水利水电工程建设征地移民补偿投资的影响，总结经验以供同类工程参考。

关键词：
其他草地
农用地
土地分类
实物调查
洋溪水利枢纽
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2023年11月自然资源部自然资发〔2023〕234号印发了《国土空间调查､规划､用途管制用地用海分类指南》,将其他草地中可用于开发补充耕地的土地细化新设为其他土地中的后备耕地,草地中仍然保留有其他草地,那“其他草地”到底是什么地呢?是农用地还是未利用地?

1、自然资源部门的相关规定

1984年9月全国农业区划委员会为全国第一次土地详查(一调)印发《土地利用现状调查技术规程》,将城乡土地分为8个一级类､46个二级类,并没有其他草地这个分类,牧草地分为天然草地､改良草地､人工草地3个二级类,未利用土地中的荒草地相当于后来的其他草地｡

1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》明确提出了农用地､建设用地､未利用地三大地类,2001年8月原国土资源部印发了《全国土地分类(试行)》(国土资发〔2001〕255号),将城乡土地分为3个一级类､15个二级类､52个三级类,牧草地的定义及分类未变,属于农用地,未利用地中的荒草地相当于其他草地｡

2007年8月中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会发布并实施国家标准《土地利用现状分类标准》(GB/T21010-2007),供第二次全国土地调查(二调)使用,共分12个一级类､56个二级类,草地首次取代牧草地成为一级地类,下设天然牧草地､人工牧草地和其他草地,其他草地的概念首次出现,与之前的荒草地基本一致｡在附录A1:土地利用现状分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表中,其他草地属于未利用地｡

2017年11月国家质检总局､国家标准化管理委员会发布并实施国家标准《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017),将城乡土地细分为12个一级类､73个二级类,分类和定义基本与(GB/T21010-2007)标准一致,三调最初也是使用该标准的,草地下设其他草地,在附录A1中,其他草地仍属于未利用地｡

2019年自然资源部发布《第三次全国国土调查工作分类》､《第三次全国国土调查技术规程》(TD/T1055-2019),将城乡土地细分为13个一级类､55个二级类,草地中的其他草地维持不变,仍属于未利用地｡

2020年11月自然资源部自然资办发〔2020〕51号印发了《国土空间调查､规划､用途管制用地用海分类指南(试行)》,采用海陆一体的分类体系,包括24个一级类､106个二级类､39个三级类,草地下设其他草地,与国土三调分类基本没有变化｡

2023年11月自然资源部印发《国土空间调查､规划､用途管制用地用海分类指南》(自然资发〔2023〕234号)并正式施行,从原其他草地中剔除了“可用于开发补充耕地的土地”,划入其他土地中､单列为后备耕地,具体是指现状为荒草地､可用于开发补充耕地的土地,调整后草地中的其他草地是指天然牧草地､人工草地以外的草地,不包括可用于开发补充耕地的土地｡指南的附录C用地用海分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表,其他土地中的后备耕地仍维持未利用地归属不变,草地中的其他草地却变成了农用地｡

《用地用海分类指南》只是一个分类标准,并不能自动进行原其他草地的拆分,国土三调及年度国土变更调查的数据库､图表等成果中的其他草地仍是原其他草地,并未自动分出新其他草地和后备耕地,其他草地并不能直接认定是属于哪部分的,到底是新其他草地还是后备耕地,到底是归属农用地还是未利用地｡其他草地这么拆分后,后备耕地应当比不可开发为耕地的部分更珍贵才对,但后备耕地是未利用地,新其他草地却反而成为了农用地,笔者认为本末倒置了｡

2、实物调查相关规范的规定

1984年12月原水利电力部发布《水利水电工程水库淹没处理设计规范》(SD130-84),1986年12月颁布《水利水电工程水库淹没实物指标调查细则(试行)》,土地调查包括耕地､园地､林地､牧地(含改良草地､人工草地),没有调查荒草地或其他草地,分类与《土地利用现状调查技术规程》基本一致｡

1996年11月原电力工业部发布《水电工程水库淹没处理规划设计规范》(DL/T5064-1996),牧草地含人工草地(改良草地)､天然草地,未利用土地含荒山､荒地,与《土地利用现状调查技术规程》基本一致｡

2003年12月水利部实施《水利水电工程建设征地移民设计规范》(SL290-2003),土地调查分为8个一级类､37个二级类,牧草地中有天然草地､改良草地､人工草地,未利用地中有荒草地,与《全国土地分类》(试行)基本一致｡

2007年12月原电力工业部实施《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(DL/T5064-2007)､《水电工程建设征地实物指标调查规范》(DL/T5377-2007),土地分类与《土地利用现状分类标准》(GB/T21010-2007)基本一致｡

2009年10月水利部实施《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(SL290-2009)､《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》(SL442-2009),土地分类与《土地利用现状分类标准》(GB/T21010-2007)一致｡

国家能源局2018年12月发布《水电工程建设征地实物调查规范》(NB/T10102-2018)､2021年12月发布《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(NB/T10876-2021),土地分类根据《土地利用现状分类标准》(GB/T21010-2017)｡

目前水利水电工程实物调查的土地分类中其他草地都是属于未利用地｡尚未与《用地用海分类指南》有效衔接｡

3、有关征地补偿的相关规定

2000年8月,《广西壮族自治区人民政府批转自治区计委等部门关于<广西壮族自治区基础设施重大项目建设用地征地拆迁暂行办法>的通知》(桂政发〔2000〕39号)“土地补偿费荒草地､荒山､荒地及其他土地按所在县(市)旱地征用前3年平均年产值基数的1倍补偿,……,征用荒山､荒地及其他无收益的土地不支付安置补助费”｡

2001年7月《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第五十三条规定“征用土地的土地补偿费,……,征用荒山､荒地､荒沟等未利用地的,按其被征用前3年当地旱地平均年产值的一至二倍补偿”,第五十四条规定“征用土地的安置补助费,……,征用荒山､荒地､荒滩和其他无收益的土地,不支付安置补助费”｡

2002年6月､2005年5月､2009年1月广西壮族自治区发展和改革委员会､国土资源厅､林业局､统计局桂计法规〔2002〕274号､桂发改法规〔2005〕190号､桂发改法规〔2009〕52号《关于公布<广西壮族自治区基础设施重大项目建设用地被征用土地年均产值基数标准和拆迁补偿标准>的通知》规定了年均产值,补偿补助倍数仍按《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》｡

2010年1月《广西壮族自治区人民政府办公厅关于实施征地统一年产值标准有关问题的通知》(桂政办发〔2010〕9号)､2012年12月《广西壮族自治区人民政府办公厅关于新一轮征地统一年产值标准实施工作的通知》(桂政办电〔2012〕126号)､2015年12月《广西壮族自治区国土资源厅关于印发新一轮征地统一年产值标准的通知》(桂国土资发〔2015〕89号)､2018年12月《广西壮族自治区人民政府办公厅关于做好新一轮征地统一年产值标准和区片综合地价实施工作的通知》(桂政办电〔2018〕370号)､《广西壮族自治区国土资源厅关于开展征地统一年产值标准更新工作的通知》(桂国土资发〔2018〕18号)､2020年3月《广西壮族自治区人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价的通知》(桂政办函〔2020〕5号)､2023年2月《广西壮族自治区人民政府办公厅关于做好新一轮征地区片综合地价实施工作的通知》(桂政办函〔2023〕6号)都规定“征收集体未利用地的,按照征收农用地区片综合地价标准的0.1至0.4倍进行补偿”｡

农用地和未利用地的征地补偿标准差异较大｡

4、征地有关税费的相关规定

4.1耕地占用税

2019年9月施行的《中华人民共和国耕地占用税法》第二条规定:耕地是指用于种植农作物的土地;第十二条规定:占用园地､林地､草地､农田水利用地､养殖水面､渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物､构筑物或从事非农业建设的,依照本法的规定缴纳耕地占用税｡

2019年9月施行的《中华人民共和国耕地占用税法实施办法》第二十二条规定:草地包括天然牧草地､沼泽草地､人工牧草地,以及用于农业生产并已由相关行政主管部门发放使用权证的草地｡

2019年9月施行的《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于耕地占用税适用税额的决定》“林地､草地､农田水利用地､养殖水面､渔业水域滩涂以及其他农用地的耕地占用税适用税额按照本决定第一条确定的适用税额的50%执行｡”

其他草地如果属于农用地则应缴纳耕地占用税,如果属于未利用地,则不缴纳耕地占用税｡

4.2草原植被恢复费

2022年3月《广西壮族自治区发展和改革委员会广西壮族自治区财政厅关于草原植被恢复费收费标准及有关问题的通知》(桂发改收费规〔2022〕325号)“草原是指天然草原和人工草地｡天然草原包括草地､草山､草坡;人工草地包括改良草地和退耕还草地,但不包括城镇绿化草地｡……,天然草原植被恢复费收费标准为3.7元/m2,人工草地草原植被恢复费收费标准为4.2元/m2｡

其他草地属于农用地需要缴纳草原植被恢复费,属于未利用地(其他土地)则不缴纳草原植被恢复费｡

4.3社会保障费

2016年8月《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅国土资源厅财政厅关于印发广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险制度指导意见的通知》(桂人社发〔2016〕46号)､2017年6月《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅国土资源厅财政厅关于印发广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险实施细则的通知》(桂人社发〔2017〕23号)､2022年1月《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅广西壮族自治区公安厅广西壮族自治区财政厅广西壮族自治区自然资源厅广西壮族自治区农业农村厅广西壮族自治区林业局等6部门关于进一步做好被征地农民参加基本养老保险有关工作的通知》(桂人社规〔2022〕2号)“被征用土地是指征地时被征地农民或农户享有农村集体土地承包权的农用地｡农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地､林地､草地､农田水利用地､养殖水面等｡”

其他草地属于农用地的需要缴纳被征地农民养老保险补贴资金,属于未利用地的则不需要缴纳｡

5、对建设征地移民补偿投资的影响分析

以洋溪水利枢纽为例,水库淹没影响土地面积19741.16亩(水域7484.92亩､陆地12256.24亩),其中耕园地2956.56亩､林地2380.75亩､草地3601.22亩(均为其他草地),其他草地占陆地面积的29.38%[1-2]｡

国土三调及年度国土变更调查的成果分不出其他草地是属于农用地还是未利用地,目前实物调查中有的还按未利用地计算,有的则按农用地计算｡

按农用地和按未利用地的土地补偿标准对比见表1｡

表1土地补偿标准对比

按农用地和按未利用地的有关税费计费面积对比见表2｡

表2有关税费计费面积对比

经计算,其他草地作为农用地和作为未利用地计算得出的水库征地移民补偿投资相差2.82亿元,增幅4.4%,其中土地补偿费和安置补助费增幅28.8%,基本接近其他草地占陆地面积的比例29.38%,平均每亩增加7.83万元,有关税费增加的数额比较多,其中:水利工程的耕地占用税是按2元/m2计算的,如果按适用税额计算则会增加10倍以上,对总投资的影响会更大｡投资对比见表3｡

表3水库征地移民补偿投资对比

6、结语

《国土空间调查､规划､用途管制用地用海分类指南》把其他草地拆分成其他土地中的后备耕地和草地中的其他草地后,国土三调成果需要相应进行变更调整,或在年度国土变更调查时更改相应的数据库､图表等成果,水利水电工程相关的实物调查规范中也需进行相应的调整｡以洋溪水利枢纽工程为例,其他草地按农用地和按未利用地归类对水库征地移民补偿投资造成差值3.55亿元,增幅5.36%,其中土地补偿费和安置补助费增幅29.08%,基本接近其他草地占陆地面积的比例29.38%,平均每亩增加7.83万元｡在年度国土变更调查和实物调查时应分出属于农用地的其他草地部分,避免人为地增加农用地面积,扩大投资规模,造成投资浪费｡

参考文献:

[1]广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院有限责任公司.洋溪水利枢纽工程可行性研究报告[R].南宁:广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院有限责任公司,2020.

[2]广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院有限责任公司.洋溪水利枢纽工程建设征地移民安置规划报告[R].南宁:广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院有限责任公司,2020.

文章来源:陆山.水利水电工程实物调查中其他草地归类探析[J].广西水利水电,2025,(01):74-77.