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实施政策设想的方法和政策设计的影响

2021-05-17 62 上传者：管理员

摘要：根据参加“粮食生产功能区和重要农产品生产保护区”划定实践，提出应准确定位建立“三区”(粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区)的真实功能，简化操作程序，降低行政成本；利用现代遥感技术，迅速提升农业数据统计的准确性，为国家战略决策提供数据支撑；整合完善现有的农业奖补政策体系，形成更加有效的粮食、重要农产品和特色农产品生产激励措施，快速提升我国农业治理体系和治理能力现代化水平等政策建议。

关键词：
“三区”
农业治理体系
卫星遥感技术
政策设计
数据统计
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党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议提出“推动农业供给侧结构性改革，优化农业生产结构和区域布局，加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设”的要求，此次全会在此前“粮食生产功能区和重要农产品保护区(两区)”的基础上增加了“特色农产品优势区”的概念，将“两区”拓展为“三区”。建立“三区”的基本出发点是依据各地的自然资源禀赋，发挥各地的最大比较优势，以最少的资源消耗，最少的人力财力投入，生产出又好又多的农产品，使之成为确保国家粮食安全、稳定重要农产品和特色农产品供给的主阵地。

2017年3月31日国务院印发《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》提出，力争用3年时间完成10.58亿亩“两区”地块的划定任务。目前“两区”的划定已接近尾声，但在实际操作中一些争议仍然存在。为了更好地发挥“三区”功能，本文试图在简要分析目前在“两区”划定中存在问题的基础上，就简化划定程序、精准统计结果、建立激励机制等方面提出建议，供有关方面参考。

一、“两区”划定中存在的误区和简化“三区”划定方法

(一) “两区”划定中存在的误区

1. 在划定方法上过于细化

“两区”划定要达到的最终效果：是以县级为单位，确认每个县具有特色优势的农产品及其生产规模，而不是要将每个县、乡、村的每块耕地搞清楚，但在“两区”划定操作规程上，却要求将每个地块(以1米以上的沟渠、路、河流等作为界线)上图入库，还要将渠的宽度、深度，路的长宽，田间标志物等上图入库。这已经是重复了永久基本农田划定与耕地确权登记以及高标准农田建设的部分工作，无形中加大了工作量和工作难度。这于建立“两区”的真实目的没有实质意义。

2. 在划定目标下达上过于行政化

为了保障国家粮食安全，重要农产品和特色农产品的有效供给，国家从宏观上规划各类重要农产品生产规模无疑是必须的。但就据此将目标任务层层下达到省市县乡村的做法，无疑是不恰当的。事实上在基层执行时，困难重重，使整个“两区”划定工作带有浓厚的行政色彩，违背了“能划尽划”的原则。在行政压力下将不符合“两区”基本条件的耕地也划了进来，这样硬性将不达标的耕地划进来对于完成国家目标任务的没有实际意义。

3. 在划定成果利用上过于理想化

划定了“两区”,国家的粮食安全、重要农产品供给不等于就有保障。因为划定和实际种植是两回事，种植的自主权在种植户手上，但政府可以通过政策来引导农户的种植行为，使其在可控范围之内。所以，建立“两区”或“三区”的工作重点，不在于把精力过度放在“两区”地块的划定上，而应在于利用现代遥感技术，对以县为单位的“两区”实际种植面积进行精准统计，通过政策调控力度的把握，确保我国的农业生产安全。

(二) 简化“三区”划定方法

根据国务院指导意见中强调的“底线思维、科学划定”的基本原则，在具体划定程序上可简化为以下步骤：

1. 由各县根据本地的自然禀赋、产业基础，确定本县是粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区中的一种抑或是其中的几种及其可种植区域，上报省级农业农村行政主管部门进行审核确认。

2. 由省农业农村主管部门委托第三方机构利用卫星遥感技术对各县指定的区域可种植面积进行测量计算。

3. 由各省将“三区”的可种植耕地面积汇总上报到农业农村部，并与国家的划定目标进行比对。

通过这三个程序，如果恰好或超额完成了国家的目标任务，就可以进行确认；如果不能完成目标任务，那就再进行调整完善。

二、在“三区”划定过程中要注意的几个问题和优化“三区”的政策体系

(一) 在“三区”划定过程中要注意的几个问题

1. 划定范围问题

“三区”的划定与永久基本农田数据和范围可以参照，但不要拘泥于永久基本农田范围。因为永久基本农田外的耕地也可以种植某种农产品，是可以纳入“三区”范围内的。

2. 户均规模问题

确认为“三区”的县的农作物种植面积不仅要有一定的总规模，而且户均也要有一定的规模。例如江苏兴化的油菜面积是有一定的总规模，常年达20万亩左右，但农户是利用十边隙地种植，以满足自身食油消费为主，户均规模很小，对国家政策的灵敏度较差，如果有奖励政策，执行的行政成本也很高。因此，江苏兴化就可以不作为油菜这个重要农产品生产的保护区。

3. 与其他数据系统关系问题

“三区”的划定跟承包地确权登记和高标准农田建设没有直接关系，所以不需要将这两个数据系统拉到“三区”的划定中，拉进来后，无形中会增加非常大的工作量。

(二) 优化“三区”的政策体系

1. 关注建立“三区”的主要功能

虽然“三区”建立有保护耕地、引导高标准农田建设和培育新型主体等功能，但这些不是它的主要功能。因为耕地面积的保护有永久基本农田政策；高标准农田建设自有一套体系在推进；家庭农场、合作社的组建，有自身的发展规律。所以不要过度关注“三区”的这些附带功能，而要就它的主要功能进行政策设计。建立“三区”的最根本的功能是国家不仅能够准确地掌握到粮食、重要农产品、特色农产品可种植耕地面积在哪里(藏粮于地),并且要能够准确地掌握到每年在“三区”中实际种植的各类农作物的面积。通过设计强而有效国家宏观政策，在保证种植户合理收益基础上，确保国家粮食安全，重要农产品和特色农产品的有效供给。

2. “三区”政策设想

将“三区”划好、建好、管好、用好，关键是政策体系的构建，用一套更加有效的政策体系将“三区”统领起来，实现“三区”的主要功能。

现以“粮食生产功能区”为例提出政策设想。

习近平总书记反复强调，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”。在保障粮食安全、稳定粮食生产上，国家目前最有效的政策是粮食最低收购价政策。正因为有了最低收购价政策，才有效地保障了国家的粮食安全。最低收购价政策使粮食生产者有了稳定的价格预期，市场价格再怎样变动，总归是围绕最低收购价的这个杠杆上下浮动。只要有最低收购价政策在，农民就有继续种粮的信心。反之，如果粮食最低收购价政策取消了，那么，粮食市场价格就会大起大落，种粮农民就会失去信心，国家粮食安全也就不能得到保障。

建议在坚持和完善现有的最低收购价政策、农业保险政策、高标准农田建设政策、农机补贴政策、金融支持政策等的基础上，将产粮大县奖励政策、耕地地力保护补贴政策、粮食种植补贴政策等，与粮食生产功能区的管理有效结合起来，成为粮食生产功能区治理的一个主抓手，使粮食生产在国家层面上更好地管理起来。

将以上三项政策资金集中起来，平均摊到每亩粮食生产面积上的经费目前应该超过100元/亩。为了加大县、乡人民政府和行政村三级组织对粮食生产的重视程度，建议将这100元经费按比例分配，将其中的10%奖给县级人民政府，10%奖励给乡镇人民政府，20%奖励给行政村，60%奖励给粮食生产者。对种植户而言，只要该种植户所在县是国家确认的粮食生产功能区，不管其是种植大户还是小户，不管其在永久基本农田内，还是在永久基本农田外，只要种就给予奖励。

三、实施政策设想的方法和政策设计可以起到的效果

(一) 实施政策设想的方法

1. 以省为单位，由省农业农村部门委托第三方机构对本省范围内粮食生产功能区县内的粮食生产面积利用卫星遥感图像进行测算。第三方机构测算到行政村(相当于粮食生产功能区中的片块),以乡镇为单位打包后由省级农业农村部门下发给县级农业农村部门，县级农业农村主管部门下发到各乡镇。

2. 由各行政村对卫星遥感数据进行复核，行政村复核无误后，逐级汇总上报到农业农村部。

3. 农业农村部抽样检查数据的准确性。

4. 农业农村部抽查无误后，联合财政部下达粮食生产功能区奖励资金到各省，并逐级按上述比例发放给县、乡人民政府和行政村及粮食生产者。

(二) 政策设计可以起到的效果

1. 可以充分调动县、乡人民政府和行政村粮食生产积极性和责任心。在以往的政策体系中，由于有粮食最低收购价政策，种植户的积极性是有保障的。将县、乡人民政府、行政村、种植户的利益联结在一条线上，各方面的积极性就能得到更加充分地发挥，粮食安全省长负责制也就有了可靠的抓手，辅之以适当的目标考核措施，各级政府就能更加重视粮食生产了，粮食安全目前存在的一些具体问题也就能得到很好地解决。在坚持和完善粮食最低收购价等政策的基础上，国家的粮食安全治理体系将更加完善，治理能力将快速提升。

2. 国家粮食生产面积数据真实性能得到充分保证，国家宏观决策就有更加坚实的数据支撑。在目前的粮食安全管理体系中，为保证粮食安全，还是习惯于层层下达目标任务，层层上报统计的粮食生产面积数据。大家都清楚，这个数据的真实性是不能得到保证的。如果按照本文建议的方法对粮食生产面积进行统计，数据的准确性无疑会得到保证。采用新的统计方法，可以减少80%以上统计工作量，各级政府也不需要为粮食面积数据焦虑，是多少就多少，大家一视同仁，让各地的数据在同一个标准下进行比较。国家得到了准确的数据，在宏观决策上就能有足够的把握。

3. 能够弥补粮食生产县乡村财力不足。粮食生产大县往往是财政穷县，粮食生产大乡(镇)、大村，同样财力不足。“十四五”规划纲要提出了“完善粮食主产区利益补偿机制”要求，上述政策正好可以很好地构建起粮食生产主产区的利益补偿机制。因为以前粮食生产面积大小与地方财政收入没有直接联系，这是地方政府以往对粮食生产不太关心的客观原因。通过上述国家粮食生产奖励政策，能够解决好县、乡人民政府从事粮食生产公益性服务人员的工资及工作经费，能有效减轻地方政府在财政上的压力，同时拓展出一条增加村集体收入来源渠道。

假设一个粮食生产大县有100万亩粮食生产耕地面积，稻麦两熟，就有200万亩的基数，按100元/亩的10%来计算，县级政府的财力就能增加2000万元，这个数额的资金应该够该县县级公益性人员的工资和工作经费支出了；假设一个乡镇有5万亩粮食耕地面积，稻麦两熟，就是10万亩，按100元的10%计算，乡镇就有100万元的财政收入，也够该乡镇公益性人员的开支了；假设一个行政村有2000亩粮食生产面积，稻麦两熟，按100元/亩的20%计算，一个行政村的村集体收入就能稳定在8万元左右；假设一个种植户有200亩耕地面积，稻麦两季就400亩，按100元60%计算，每年就能得到国家补

助2.4万元，对一个粮食生产家庭来说，也有较大的增收效果。

事实上，将我国目前产粮大县奖励政策、耕地地力保护补贴政策、粮食种植补贴政策三项农业补贴资金汇集起来，摊到每亩粮食生产面积上，100元是足够的。也就是说，不需要国家额外的支出，通过政策的调整，就能有效地调动各方面的积极性，使我国粮食安全治理体系和治理能力向现代化方向又迈进一大步。

四、结论

综上，通过进一步准确定位建立“三区”的真实功能，简化操作程序，降低行政成本；利用现代遥感技术，迅速提升农业数据统计的准确性，为国家战略决策提供数据支撑；整合完善现有的政策体系，形成更加有效的粮食、重要农产品和特色农产品生产激励措施，就能快速提升我国农业治理体系和治理能力现代化水平。

参考文献:

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].农民日报,2020年11月4日.

[2]农业部.建立粮食生产功能和重要农产品生产保护区培训纲要[R].2017年8月.

[3]农业部.粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定技术规程(试行)[R].2017年8月.

[4]农业部､国土资源部､国家发展改革委.关于做好粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作的通知[R].2017年8月.

[5]农业部办公厅.关于开展粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定试点工作的通知(农办计(2017)38号)[R].2017年8月.

文章出处：蒋步银.优化“三区”政策设计提升农业治理效能[J].中国经贸导刊(中),2021(05):96-98.