一、共建共治共享社会治理格局与社区教育

“治理”(governance)概念最初诞生于西方,来源于古希腊语和拉丁语,原意是指操纵、控制、掌舵、支配和管辖等,用于公共事务管理。现代意义上治理理论是针对政府管理所隐藏的“不可治理性”所带来的“政府失灵”、“市场失灵”引起的社会问题,强调的是多元主体的参与,致力于网络化管理的制度安排下协调各方利益关系,其目是在于维护社会大众的公共利益,促进社会的健康有序发展。

现代汉语词典中对“格局”的解释是指结构和格式,含有“格式、布局”之意,也有对“局势、态势”的理解。在政治学与社会学概念中,“格局”是对基本社会关系的一种描述,具有整体性与相对稳定性的特点。[1]共建共治共享的社会治理格局不是简单的多元主体的参与,而是面向当前中国社会治理领域的一次全面系统的结构化和精细化调整,体现了政府、市场社会及公民协同参与、风险共担、利益共享的价值目标。[2]其不仅强调承担不同权责的各类主体和力量参与到社会治理中,而且各主体之间协商合作、共同参与推进社会精细化、结构化的治理,各主体之间的合作、协商亦不是随意、松散的,而是以稳定的制度和灵活的机制为基础的。虽然各主体之间的价值利益追求有所不同,但却能在纷繁、多变、复杂的社会环境中协调彼此之间的利益与价值,实现治理结果的共赢发展。正如有学者指出:“新的社会治理格局是一种合作式治理格局,是一个将参与主体、共建过程和共享目标有机统一起来的新型治理模式和内容体系。”[3]

“社区教育是指以社区为范围,以社区全体成员为对象,同社区民众利益和社区发展需要紧密相连,旨在以发展社区和提高其成员素质和生活质量为目的的教育活动综合体”。[4]从共建共治共享社会治理与社区教育的内涵看,以人为本,促进人的发展与福祉是两者共同的出发点和价值追求。新的社会治理强调多元主体参与以及非正式的协商、对话、合作、互动的协调方式,与社区教育多主体协同具有共通的运行机制。两者在价值追求、目标达成、运作过程上具有同构性,二者之间是高度契合的。

二、社区教育在构建共建共治共享社会治理格局中的功能分析

社区教育是在正规教育之外所开展的面向社区居民的各类教育活动,旨在促进社区居民的全面发展及社区建设。有学者将社区教育分为五大功能,包括“公民教育、社区凝聚、社区发展、文化建设、资源整合”。[5]在共建共治共享社会治理格局下社区教育功能将继续深化、拓展、丰富。笔者试图根据共建共治共享社会治理格局的特征分析社区教育功能的秉承和发展。

1.社区参与功能

社区参与是居民通过某种方式参与、干预社区政治、经济、文化生活以及社区的公共事务,参与社区建设,影响社区发展的过程。社区教育是一种区域性教育,“是一连串的活动,包括正规或非正规的教育活动、无形或有形的活动、具体或广泛的学习活动”。[6]在社区领域发生的各种有形无形的教育活动将居民联系起来,形成了一个学习圈与学习共同体,在学习活动中参与社区建设、社区公共事务。同时为建设社区成立的联席会、居民组织等,为居民参与社区事务搭建了平台。如上海闵行区“村民周周会”、徐汇区“一平米小菜园”等基层社区组织深受当地居民的青睐,在解决宠物纠纷、违章违建、垃圾分类、节能环保等方面动员居民的参与,建立了基层的民主协商制度,居民从旁观者变成参与者,主人翁意识和责任意识明显增强。通过积极参与社区发展事务、决策、监督,形成了居民对自我利益的关心和对社区共同利益、公共事务的自觉认同,在社区事务参与和实践中潜移默化形成社区的共同价值观,为实现共同利益,发挥着共建共治社会治理的社会参与功能。社区教育可以提升居民的社区参与意识,促进从传统治理的“中心—边缘”向“多元协同”治理主体结构的转变,为个体参与治理搭建平台。

2.公民意识培养功能

公民意识“是指作为社会成员的公民对个人在国家中地位和身份的自我认识,能够自觉地以宪法和其他法律法规的基本权利与义务为核心内容,以自己在政治生活和社会生活中的主体地位为思想来源,把国家主人的责任感、使命感和权利义务融为一体的自我认识”。[7]公民意识是公民在社会活动中对权利义务、道德规范、法律法规等主体意识的反映,它要求公民具有国家主人和社会主体的使命感、责任感,并具有道德、法治、正义、公平等素质。多元化的社会治理是公民自觉、自主、能动的参与社会事务,共同参与社会建设,通过符合法律规范的行为争取公民的权利和利益,是在协商、多元、契约、合作等价值的指引下,增进公共利益。社区教育培养现代公民意识的功能主要体现在:第一,扎根于基层的社区教育,能够将相关教育送到家门口,促进公民对权利的理解与认知,增强公民在国家中地位和身份的主体意识,这是居民参与社会治理的基础。第二,社区教育中的各种活动、自治团队、共同体学习、学习型组织等学习形式,可以促进公民个体的沟通能力、民主能力、合作能力等全面提升,培养其自治、协商、合作、法治等素质,促进个体对社会道德规范的内化和遵守。第三,可以通过网络、广播、电视、传单、活动等各种渠道宣传民主知识,并可在社区开展法律、就业等相关宣传讲座,以提高农民的权利和法律意识。

3.社会资本培育功能

社会学家布迪厄最早提出“社会资本”这一概念,而真正将社会资本概念运用于社会发展领域的是哈佛大学教授罗伯特·普特南,他认为“社会资本指的是社会组织的特征,例如信任、规范和网络,他们能够通过推动协调和行动来提高社会效率”。[8]信任、互惠规范、公民参与网络是社会资本的核心要素,是一种无形的社会资本。有序、充分发展的社会资本可以为社会发展增值。

社区教育作为一种非正规教育,在教学形式、内容、场地等方面具有很强的灵活性、自主性,社区教育的发展更具有因地制宜、因人而异的特点。因此,社区教育更注重挖掘本地资源,充分发挥习俗、规范、仪式、价值观、社区文化等隐性资源的作用,促进个体信任、规范、参与、沟通社会资本的形成,形成社区统一的价值观与行为规范。“社区学习即社区教育是为了社区社会资本的教育、属于社区社会资本的教育和通过社区社会资本的教育”。[9]

基于个体共同兴趣、爱好而组成的学习团队、学习组织,将零散的居民集聚成一个学习组织,并且将学习触角延伸至生活、精神、生命等各个方面。学习团队所建立的管理制度、口号、文化、行为规范,居民在学习团队中人与人之间的沟通、人文的关怀,以及在此过程中形成的价值趋同、信任互惠、情感支持,一系列的团队文化和团队学习过程为居民构建一个良性互动的人际网络关系,为个人增殖社会资本。“社会资本主要从嵌入于社会网络的资源中获得,它根植于社会网络和社会关系,这种社会资本是在个人与邻里、朋友及其参加的自愿组的成员们所共同进行的社会生活中产生出来的”。[10]社区教育教学内容与形式成为个体获取社会资本的重要途径,而内嵌于社会网络中的互惠、信任、沟通的社会资本是个体共同参与社会治理的核心素质,是达到“善治”的重要社会因素。

4.资源整合共享功能

社区教育资源整合是指社区教育办学者为开展社区教育活动将社区内外可用于社区教育的各种资源加以聚合、开发和利用的过程。[11]社区教育整合了非传统教育机构的各种社会教育资源,如图书馆、博物馆、科普基地等资源,开展各类社区教育活动。借用社区教育活动平台,各类资源向社会公共资源开放过程中,形成了不同主体之间的协同、合作、良性互动的社会共治共享的治理局面。资源的开放共享使普通老百姓可以享受到各类教育资源,面向老人、外来务工人员、残疾人等弱势群体开展的社区教育,将社会发展成果直接惠及全体人民,让社区教育成为共享社会治理成果的重要平台。

此外,社区教育在政府统筹、多主体参与的机制运作下,能够整合联动民政、劳动、教育、老干部、残联、文明办等部门,形成由目标需求为主导,由需求推动资源集聚与流动的方式,整合与联动社会各个部门将社会资源向基层开放与享用,推动了资源向基层与弱势群体的流动。社区教育为个体获取社会资源打开了通道,获得资源的个体逐步融入社会,成为共建共治共享社会治理格局中的一部分。

5.社会组织能力提升功能

社会组织是社区教育主体的重要扩展,在社区教育中广泛存在各类自愿、自发、自主的社会组织。这些社会组织在服务于基层的教育活动中培育、滋养和壮大,获得发展新动力,提升在社会治理中的能力。首先,基于民众兴趣、爱好、民生、公益活动而自发成立的社会组织,能够为社区开展法律咨询、纠纷调节,整合民众意愿,调解各种利益纠纷,促进邻里关系和谐融洽。在这个过程中社会组织获得信任,进一步提升了在参与社会治理中的能力。其次,激发市场竞争活力。随着小政府、大社会的纵深发展,社会组织承接着越来越多的政府公共服务职能。为了使社会组织能够提供更适合、优质的公共服务,政府借助市场行为对社会组织进行资源的调控、购买、管理,集中社会优质资源提供公共服务,激活社会治理的市场活力。社区教育成为培育壮大社会组织的一个重要平台,社会组织能力的提升同时又促进社会治理和社区教育的发展。

三、社区教育助推共建共治共享社会治理格局构建的实现路径

1.社区教育的育人目标从素质培养转向自我价值实现

社区教育是“教育”的下位概念,是在一定区域内开展的综合教育活动,其实质是教育。教育的核心是促进人的发展,以人为本,始终把生命个体的全面发展放在第一位,促进自我素质的提升以及自我潜能的挖掘。社区教育亦不例外,促进人的全面发展、实现自我的生命价值是其最终的价值追求。传统社区教育育人目标定位于人基本素质和技能的培养,而在共建共治共享社会治理格局下,社区教育的育人目标不仅要通过休闲、娱乐、技能等教育提高居民的素质与技能,而且要促使人参与社会治理,在治理中体现人的主体地位,让居民有参与感、获得感,实现生命的自我价值。

首先,社区教育内容应注重培养人参与社区建设与治理的能力。在传统的社会管理模式下,无所不能的大政府统管着一切大小事务,“有事找政府”几乎成为社会的思维定势。共建共治共享社会治理格局是社会主体的多元参与,其中最基本的主体是居民。然而受传统管理思维的影响,社区居民对社区建设、民主决策、民主监督的参与广度和深度不够。因此,应通过设置培养现代公民的社区教育课程,开展各种教育活动,着眼于培养居民的主体意识和公共意识,从居民道德意识、权责意识、法律意识、民主意识、协商意识等各个方面提高居民素质修养。

其次,提升居民参与社区建设与治理的技能。就个体参与社会治理而言,需要具有交流沟通、政治协商、明辨是非、公正道义等技能。在社区工作实践中,针对社区问题和邻里矛盾,社区可成立居民联席会,居民联合小组等组织,对社区矛盾、问题能够以主人翁的精神参与并自主解决,居民在解决问题、化解矛盾中提升参与治理的能力和技巧,也能体现人的主观能动性。随着人的文明程度的提高,民主意识的增强,个人参与社区公共事务的欲望也随之提高,人从边缘的客体转化为治理的主体,在新的社会治理格局下,社区教育的育人目标也应侧重于提高参与社会治理的素质与技能,通过参与社会治理感受参与感、获得感,体现人的能动性,实现自我价值。

2.社区教育的管理体制从多元分散转向多元协作

教育部等九部门在《关于进一步推进社区教育发展的意见》中明确提出了要形成“党政统筹领导,教育部门主管,有关部门配合,社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与的管理体制和运行机制”。然而,由于我国管理体制中许多行政部门管理条块分割,跨部门间缺乏沟通与协作,社区教育管理处于多头管理“九龙治水”的状态。目前,民政、妇联、教育、文化宣传等部门在各自的职责范围内都在实施推动社区教育的发展,各部门各自为政,各行其是,严重削弱了社区教育发展力量。在共建共治共享社会治理格局下,社区教育需从多元分散转向多元协作的管理机制。

建立各部门通力合作的机制。成立由党政领导担任主任的社区教育委员会或终身教育委员会,以行政力量和党组力量协调沟通、引领调配各部门,形成社区教育发展合力。建立各部门联动合作工作机制,强化沟通协调,针对问题、事项能形成快速反应机制,消除各自为政、各行其是的障碍。建立网格化的运行机制。社区教育网格化运行机制是由政府、社会组织、学校、企业、社区居民等主体共同参与、合作的,各主体承担着各自的责任、权利和义务,同时,各主体之间相互协作、沟通、连接,形成多元化、网格化的运行机制。共建共治共享社会治理格局是各主体在协商、合作、法治基础上形成的权责分明有序的治理结构,协调各方利益,共享治理成果。其运行机制的基础是政府负责,协调市场、社会组织和公民等多元主体的有序参与。因此,多部门通力合作和网络化的管理体制有利于社区教育发挥更大的功能。

3.社区教育的推动力量从单一转向多力合一

我国社区教育主要是由政府主导推动发展的,社会力量参与范围小,深度不够,作用不显著。“社会组织是社区教育主体扩展的重要选择”。[12]具有民间性、公益性、自发性的社会组织,扎根于基层社区,以兴趣为导向,满足社区居民休闲娱乐、健康保健、素质技能提升等各类需要,它能够聚集和整合各种社会资源,动员公众参与。“作为社区教育组织化、规范化与专业化的重要平台,社会组织可以在整合资源、提升主体学习能力与促进社区教育改革等方面发挥其自身的独特优势和积极作用”。[13]由此可见,社会组织是社区教育发展不可缺少的力量。共建共治共享社会治理格局强调的是政府的外部性治理,即注重社会细胞全体参与到社会治理中来。社会组织是公民自愿组成的,有着共同的愿景、价值,体现了民众的需求和意愿,是基层的团体细胞。激活社会组织参与治理的能量与动力,让基层细胞焕发出内生性、持续性的治理生命力,社区教育的推动力量需从政府单一转向政府、社会组织、个人、市场等多力合一。这就要求政府转变职能,从全能型政府转变为顶层设计、协调、服务的小政府、强政府,从台前转向幕后,从单向指令转向双向互动。首先,支持、鼓励社会组织介入社区教育,从政策上支持、经费上扶持居民学习组织、团体等民间团体的发展,加强相关政策、法律法规建设,降低社会组织设立门槛,对不符合在民政部门登记的社会组织可在街道备案后正常地开展活动。其次,完善政府购买服务机制,将政府部门不直接承担的事务性工作通过委托、招标、授权等形式交给社会组织承担。同时加强对社会组织的监督管理,引入第三方机构对社会组织进行全面、综合的评估,对社会组织实行考核淘汰机制。社区教育的发展从政府单一转向市场、社会组织及居民等多股力量合一推动,这也是共建共治共享社会治理的重要外部力量,是构建新社会治理架构的重要支撑。

4.社区教育的资源整合从行政指令转向共建共赢

在社区教育发展初期,通过以政府为主导的行政指令进行资源整合,有利于将社会现有的、闲散的资源加以盘活、开放、利用,迫使资源拥有方释放资源,避免资源的浪费和重复建设。然而长期的行政指令使各资源主体失去开放共享资源的积极性和主动性。在新的社会治理格局下社区教育的资源整合应从行政指令转向各资源主体间的共建共赢,实现利益整合。

建立跨部门的资源整合机制。针对社区教育资源分散,可在社区教育委员会或社区教育联席会等组织的统筹下,设立社区教育资源整合议事部门,调动区域内文化馆、科技馆、博物馆等资源,签订协议明确各自职责、任务,开放时间及活动场次,使资源聚合纵横沟通,实现一个场所多种功能的社会共享目标,形成资源共建、职责共担和成果共享的机制。

建立资源整合的利益共享机制。借助社区教育委员会或社区教育联席会等组织平台表达各方的利益诉求,寻找合作的利益结合点,达成合作项目,通过精细化的管理和实施,为每一位居民提供个性化的社区教育服务,联合打造资源开放品牌,提升社会影响力,在合作中实现各自的利益需求。

建立在平等自愿合作基础之上的共建共享的资源整合,提升主体合作动力的内生性,不会因行政指令而挫伤合作的积极性,更有利于合作的可持续发展。在新的社会治理格局下,共建共享的资源整合既让全民享有公共文化资源及社会发展的成果,同时也是社区教育未来发展的途径和目标。

四、社区教育参与社会治理现实价值的再思考

习近平总书记指出:“基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”在突如其来的新冠病毒疫情下,社区是疫情防控的最前线,全国400多万名社区工作者坚守在一线,他们从事着疫情监测、出入管理、宣传教育、困难帮扶;社区居民自发组成的志愿者队伍,以强烈的主人翁意识和勇于担当的责任感投身于疫情防控中,成为社区疫情防控的主力军,这种自愿、自觉、自发的参与治理充分展现了居民的主人翁意识和社会责任感。在这场抗“疫”斗争中,社区作为社会治理的最基本治理单位发挥了极大的价值。社区教育工作者在这场战“疫”中挺身而出,逆向而行,守住社区防线,在紧急的公共危机中表现了社区教育工作者相当的业务素质以及对社区工作的责任和担当。此外,在这场抗“疫”斗争中,社区教育发挥了公民素质培养、心理疏导、宣传教育、互帮互助、丰富“宅”家精神文化生活等多方面的功能与作用,体现了社区教育扎根社区、灵活、因地制宜开展教育的特点,彰显了参与社区治理的高效能。根植于社区基层的社区教育应突破传统吹拉弹唱、棋琴书画等形式局限,在共建共治共享的社会治理中应主动适应新时代社会要求,借助社区教育平台,发挥社区教育的基层性、灵活性、多样性等特点,自觉、自发、主动参与社会治理,让社区教育焕发出新的动力和活力。

参考文献：

[1]费孝通.乡土中国[M].上海:上海人民出版社,2006:25.

[2]徐顽强,段萱.国家治理体系中“共管共治”的意蕴与路径[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2014(3):21.

[3]曾维和.共建共享社会治理格局:理论创新､体系构筑､实践推进[J].理论探索,2016(3).

[4]叶忠海,等.成人教育学通论[M].上海:上海科技教育出版社,1997:219.

[5]刘尧.社区教育的内涵､特点与功能探讨[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2010,10(3):110—114.

[6]张雅晶.台湾社区教育概述[M].北京:中国社会出版社,2003:30.

[7]蔡金芳.城市社区居民的公民意识养成研究:基于上海市若干社区的调研[D].上海:华东师范大学,2013:18.

[8]普特南.使民主运转起来[M].王列,赖海荣,译.南昌:江西人民出版社,2000:195.

[9]张永.社区教育内涵发展论[M].上海:上海教育出版社,2018:30.

[11]高卫东.社区教育资源整合机制简析[J].职教论坛,2016(3):58—63.

[12]彭玲.社会组织参与社区教育的策略分析:基于宁波市北仑区的实践研究[J].中国成人教育,2013(1):15—17.

[13]郑欢欢.浙江省社会组织服务农村社区教育的策略研究[J].继续教育研究,2014(5):58—60.

郑玉清,刘楚佳.社区教育在构建共建共治共享社会治理格局中的功能及实现路径[J].成人教育,2020,40(09):33-37.

基金：2019年广州市社区教育服务指导中心“社区治理中社区教育功能及其优化策略——基于个体社会化的视角”,项目编号为2019SQJY011