摘要:21世纪以来,基层党组织领导乡村治理逐渐形成了以自治、法治、德治为依托的治理体系(即"三治融合"),并在"三治融合"治理体系思想的指导下,带领乡村社会迈入了现代化的发展步伐。新时代以来,面对国际与国内双重环境的变化,乡村治理对"三治"提出了新的要求。在基层党组织的引领下,明确"三治"的角色定位,创新"三治融合"的新路径,推动构建社会主义特色的新乡村建设。
一、“三治融合”命题的提出与基本内涵
随着近些年来,乡村经济发展受阻、人口外流加剧、乡村“空心化”日趋严重等问题的影响,“三治融合”乡村治理体系呼之而出。“三治融合”是从自治、法治、德治三个方面为乡村社会提供了一个兼顾各治理主体的治理体系,具有特定的时代内涵,为乡村社会提供了一个崭新的发展机遇。
(一)“三治融合”命题的提出与发展
改革开放以来,市场经济加剧了传统乡村社会体制的瓦解与从组,乡村社会结构的快速转变,村民生活方式的变更,以传统乡土文化为核心的礼俗秩序不再是乡村社会治理的唯一规则。随着法治社会的推广、基层党组织的现代化建设、村民之间的联系更为紧密等,为“三治”提供了生存与发展的时代土壤。
“三治”源自何处?2014年《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》一文中提出改善乡村治理机制,在自治方面指出完善与创新村民自治机制,全面深入推进村务公开、职务公开、党务公开,实现村民自治的制度化进程;在法治方面指出健全农村治安体系的防控工作,用司法的手段维系人民的利益;在德治方面指出加强农村精神文明建设,培养村民有序的道德风尚[1]。这是第一次在国家正式文件中提出“三治”思想,在该文件中并没有具体将“三治”之间的内在联系明确指出,但文件精神指明了“三治”对乡村治理的重要性。
2019年实行的新版本《中国共产党农村基层组织工作条例》中第六章乡村治理,明确指明乡村治理的“三治融合”方案。在农村基层党组织的引领下,构建以自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[2]。农村基层党组织的职责从管理者变成服务者,构建服务型基层党组织,推动地方立法、监督、打击黑恶势力、带头示范等服务性工作。在中共十九大报告中,在乡村振兴战略部分,明确指出在乡村基层工作方面,加强自治、法治、德治的乡村治理体系的构建与执行。至此,随着中共十八大以来“三治融合”思想的不断完善与发展,乡村治理体系建设也逐渐走向成熟。
(二)“三治融合”体系的内涵
习近平总书记指出,乡村治理需要“创新乡村治理体系,走乡村善治之路”[3]。“三治融合”是新时代党中央和政府为解决乡村治理问题而提出的乡村治理体系。“三治”代表了乡村治理的三个不同的治理主体,三者在乡村社会的发展中同等重要。“三治结合”则是指综合自治、法治、德治三者的优势,互为补充,互相制约,推动乡村社会的现代化发展。
自治是乡村治理的核心,以村民自治为实践,充分发挥村民作为治理者的主动性与灵活性的特征。村民是乡村治理的被治理者,亦是新时代乡村的治理者,角色定位的转换,深度把握了乡村发展的不足与缺陷,有效直击重点问题,解决乡村实事。村民通过自治成为乡村社会的主人,符合中共十九届四中全会提出的人民当家做主的制度体系建设。法治是乡村治理的保障,法治是以法律制度为基础建立的乡村治理手段,通过基层党组织主导,制定完善的村规章程,并以地方特色为基础制定相关村规民约方案。德治则是通过传统道德、优秀中华乡村文化为载体,以德服民,建立村级民主监督体系,发挥各行为主体的监督职责,人人有权、人人有义务监督乡村事务执行的情况。
“三治融合”体系的建立是基于“三治”本身的各自优势,相互监督与补充,形成一体化的治理体系。有学者总结指出,“三治”在乡村社会治理过程中的具体工作划分,认为自治激发了治理的活力,法治是维护公平正义的手段,道德则是纠正失德行为的武器[4]。“三治”各有优缺点性,需要互为制约。自治能最大程度地发挥村民的自主性,但容易滋生腐败、贪污受贿等官僚主义特色的违法行为,德治与法治则是约束自治违法行为的手段。法治所能解决的是法律规范之内的行为,法律所涉及不到的案件与事务,则需要德治与自治协调。三者相互协调与制约,建构出了完整的乡村治理的“三治融合”体系。
二、基层党组织引领下的乡村治理中“三治融合”的角色定位
习近平总书记提出要重视农村基层党组织建设,加快完善乡村治理机制,发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用[1]。基层党组织在引领“三治融合”体系构建的过程中,充当服务者,是中共十八大以来基层服务型党组织建立的本质要求。以基层党组织为引导,把握自治、法治、德治在当今乡村治理中的角色定位,对构建乡村治理体系有着重要意义。
(一)创新乡村事务管理机制,发掘乡村治理的自治动力
中共十八大提出基层党组织是以服务群众,做群众工作为主要任务,并加强基层服务型党组织建设[1]。基层党组织扩大工作的范围,服务群众,凝聚人心,创新乡村事务管理机制,发掘自治在农村社会治理中的优势,发挥自治在“三治”中的动力作用。
乡村事务管理机制的创新,需要基层党组织结合乡村地方特色,兼顾自治主体,推动乡村良性发展。发挥“两委”中党支部的主导地位,增加党对乡村村民的管理与约束,提高村级事务公开化、透明化,加大宣传,提高村民参与乡村事务的效率。发挥村民的主体优势,运用村民自治实践,剔除相关治理主体的贪污腐败,毫无作为的现象。习近平总书记指出,乡村社会的管理,需要以“保障和改善农村民生为优先方向,树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念,确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序”[1]。乡村事务管理机制的研究是以农民利益为基础,综合服务于乡村社会,并以自治为核心,削弱其他治理主体的独权、揽权行为。
地方性权力的领导核心长期以地方乡镇政府把控为主,通过政策的下令执行,规定了村委会的人员选举与调动,并长期控制村委会,这种领导上下属的关系,已背离基层自治组织的初衷,自治赋予了村委会最大治理权力而非地方镇政府。剔除“两委”制被地方乡镇政府控制的弊端,应规范人才准入原则,规范选举与任用的透明度,强化村民参与监督人才选举的全过程。发挥“两委”的互相监督机制体制,职能交叉设定,最大限度阻止一方专政的可能性。规范地方镇政府的准入原则,作为服务性的政府,应该提供以服务为前提的相关工作与通道。破除“两委”制由于“半熟人社会”遗留下来的托关系、走后门现象,则需要法治化的人才准入,最大限度地防止人才的集团化、家族化的可能性,在公平法治的现代,更应如此。村民参与乡村治理,监督地方镇政府、村“两委”等权力主体的行为,减少乡村可能产生的贪污腐败的现象,需要通过设立的“四议两公开”决策机制以及村民会议、村民代表会议等,使村民监督与决策的权利发挥得恰到好处。
村民作为乡村自治的主体参与者,也是乡村发展的动力源泉。习近平总书记《在中央城镇化工作会议上的讲话》中提出,“乡村文明是中华民族文化史的主体,村庄是这种文明的载体,耕读文明是我们的软实力”[1]。21世纪以来,乡村社会发展,缺乏相关产业的规划与职业教育的推广,乡村文化发展缓慢,后劲缺乏。如何规避乡村发展缺乏的动力因素,村民是最大的动力源泉。作为乡村区域实际的生活者,有义务为乡村发展注入新的活力。村民自治按特殊的贡献分为若干集体。第一类是外出上学的高校毕业生,他们是乡村未来发展的人才候选者,是乡村振兴的基石。乡村振兴需要人才规划乡村未来发展的蓝图,如何留住自身人才是乡村社会的未解决难题之一。第二类是外出工作的成功人士,拥有足够的资金收入,在乡土人情的作用下,愿意回乡盖房子、修道路、规划家乡的发展。这是乡村治理快速融入现代化发展中的成功捷径,外出的成功人士不仅资金充足,亦有先进的投资眼光与文化知识,对于乡村发展有质的提升。第三类是留村的劳动者,在正常的春耕秋收的务农时间之外,他们拥有更多的闲暇时光。
村民加入乡村自治,需要村委会政策的落实,也需要村民的责任意识提升。构建完善的乡村事务管理机制,在基层党组织的引领下,推动村民自治能力的持续上升。
(二)完善乡村法律服务体系,构建乡村治理的法治保障
习近平总书记指出,“法律是准绳,任何时候都必须遵守”[9]。法治建设是现代社会治理的必然手段,中共十八大就已表明把依法治国作为政治改革与发展的重要目标与重要任务之一。在乡村法治建设过程中,首先要构建提升地方乡镇政府法治建设能力。地方政府依法办事,在涉及乡村、社区等基层自治组织时,需公平公正有法可依、有法必依、执法必严。消除地方镇政府对于基层单位的行政干预,剔除官员之间“熟人”化的趋势,要集建设、宣传、执行为一体,走区域特色发展道路,打造新时代的法治社会。
推行乡村法治建设,强化法律的适用范围,提高法律的严肃性,完善乡村法律服务体系建设。在乡村法治建设中,第一,需打造属于地域色彩的法律法规。地区间的差异受宗教、民族、文化、地理等因素的影响,法律的统一化规则并不适用。第二,法律法规的适用性。在乡村自然与人文因素差异化的前提下,单一的普适性法律是否符合偏远乡村的适用,需要量体裁衣,结合实践,规范化处理。第三,强化法律责任人的义务。法律的制约需要符合社会主义核心价值观以及传统道德,法律制定需要法定责任人承担法律制定不合理的情况,灵活改变法律不适用的部分。在法律宣传角度,一方面,依托专业的法律团队,宣传说教,普及国家法背景下的法律情况,深入乡村社会做到言传说教,并展开座谈会等活动形式。另一方面,结合村民实际,在工作、学习、生活中所需要的涉及相关法律等方面,基层党组织可以通过会议模式宣传法律思想,做到在法律的界线内办事。
乡村法治建设,是乡村治理体系与运营体系中的关键一核,是乡村环境稳定的平衡杆。乡村需要通过法律法规,构建基层行政人员的工作方法与原则、村民日常行为与职业规范、其他企、事业单位准入等一系列的涉及乡村利益的法律法规,是现代化乡村建设得以规范化的制度保障。
(三)发掘乡村优秀传统文化,充实乡村治理的德治内涵
习近平总书记提出,“道德是基石,任何时候都不能忽视”[9]。新时代乡村德治,充分体现在村规民约上。基层党组织参与乡村治理,是以制定完善的村规民约、建立健全村务监督委员会为基础,乡村德治的执行,是以传统优秀的乡土文化为核心,为德治提供生长的土壤。
“村规”是在一个乡村社会内部,所有村民所遵循的统一规范。“民约”则是村民之间所达成的一种行为处事的约定,是以符合人民之间的利益为前提。村规民约的构建是德治整体框架的展现。村规民约何以成为德治的内涵基础,这在中华乡村优秀文化中有所体现。在乡土文化中,宗族式的乡村制度一直是中国乡村社会的主要形式。宗族式的大家族以血缘关系为依托,聚集在一起。家族成员之间的主要规则是以家法、族规为依托,女子的“三从四德”、亲子的负责与服从等[11],构成了传统乡土社会中德治的组成部分。古代以至于近代以来乡村社会主要以礼治处理人与人之间行为标准。礼治与德治同属于道德治理下的手段,礼治是将自身法律化,以规范平民百姓与王侯将相的行为。习近平总书记指出,要发挥好德治的教化作用,以道德滋养法治精神,并强化道德对法治的支撑作用[12]。德治与法治密不可分,新时代德治建设需要吸收礼治与德治中关于为人处世、孝敬父母、抚养子女等传统优秀中华文化,构建新时代的德治内涵,并支持法治的发展。
构建乡村社会新时代文化架构,深挖传统乡村社会中优秀乡土文化的内涵。乡土社会一直是优秀中华文化的重要载体,习近平总书记指出要推动乡村文化的振兴,需要加强乡村思想道德建设和公共文化建设,以社会主义核心价值观为领导,挖掘传统优秀农耕文化中的人文精神、道德规范,培养文化人才,弘扬社会主义主旋律[13]。提高乡村德治水平,需要打造富有内涵的乡村本土文化,以社会主义核心价值观为依托,形成具有区域性的乡村道德治理标准。如何构建乡村治理文化内核,提升乡村德治水平?第一,是乡村领导者的战略性眼光与文化治理能力。基层党组织作为乡村领导者之一,以村民自治组织中的党支部为领导核心,总揽与整理乡村社会中已经存在的优秀文化,剔除传统文化的弊端。第二,塑造与示范。如何塑造乡村社会中文化所表达的内涵,人物形式、典型事迹等具有宣传与塑造的功能。需以劳动人物或红色历史文化人物等为依托,打造乡村社会的精神食粮。第三,履行与学习。典型示范人物的推动,最终落实在村民的学习与履行中,则需要发挥基层党组织在文化的继承与履行过程中带头先锋的作用。
三、基层党组织引领下的乡村治理中“三治融合”的实现路径
乡村治理已经走过诸多岁月,自上世纪的“枫桥经验”,到本世纪的自治与多元共治、“四议两公开”等乡村治理机制,为乡村社会发展提供了充足的经验。因此,新时代的发展要与时俱进,依托科学技术的现代化步伐,制定符合时代要求的“三治融合”体系。
(一)以自治为核心,形成社会各阶层参与的治理体系
以村民自治为核心,引导企业、社会公益组织、专职性社会组织等参与乡村治理。现代社会企业越发成为社会中重要一员,以自身资金雄厚、资源丰富为依托,推动地域性经济快速发展。村民自治有效调动村中富人治村,提高资源与资金的利用率;正确指引社会组织参与帮扶,按村民所需进行有效管理与治理。
企业、社会公益性组织、专职性社会组织等作为社会组织的集合体,在现代市场经济和全球国际经济联系日常紧密下,凭借市场与科技,获得雄厚的资金与产业链。基金与产业链地域的选择,则是该区域经济飞跃的跳板。以各省市划经济开发区为例,凭借政府的支持与政策,吸引外资,提高居民就业,推动区域性经济发展。在乡村社会,国际性、地域性大企业投资设厂的机会整体为零,富人治村成为乡村发展的路径之一,即精英治村方法能带来乡村资源的更好利用。贺雪峰通过对村庄精英的调查发现,村庄精英分“体制精英”和“非体制精英”,“体制精英”是对村委会内部干部的定义;“非体制精英”是对一般精英村民的代称[14]。在现代经济体系中,村庄精英往往是种植承包大户、私营工厂经营者、外出务工回来的富裕者,拥有先进的生产经验、开阔的经营视角等,在乡村社会的发展中能提供稳定的资金与经验供需,为乡村治理提供了自治的新主体。
公益性社会组织、专职性社会组织,是以提供优质的公益性服务和专职性服务为基础,在现代乡村社区治理中,以社会组织为载体的“三社联动”“四社联动”模式广为传播。以村民自治为核心,引用社会组织参与乡村治理辅导工作,例如心理辅导、资金运营等。基层党组织带头引导村民参与自治实践,引导社会组织参与乡村共治。一方面,积极搭建绿色直达通道,引进社会组织参与乡村自治工作;另一方面,宣传教育,引导富农、精英分子回乡参与乡村自治,发挥村民自治的最大效用。或以村民中优秀精英的中小型企业组织为依托,带动乡村治理体系的现代化发展。
(二)以法治为保障,构建多元主体参与的监督体系
法治建设作为乡村治理工作的制度保障,也是监督治理主体的利器。在现代化的乡村社会,由于村“两委”、村民、镇政府、社会组织等多元主体的协同治理,造成治理主体混乱,治理职责不清,缺乏明确的指导者与领导者。并在“半熟人社会”的传统乡土社会的“信任”引导下,产生了腐败与贪污现象。村民作为治理主体缺乏专业化的知识与技能,单纯为利益驱使在乡村自治组织中获利,并为他人开了便捷之门。乡村社会治理体系错乱,需要法律的制定与规则的维护,并伴有完善的监督责任体系,完善法治下的治理体系建设。
规范乡村治理的行为与方法,法治建设是基础。基层党组织作为马克思主义政党,保持先进性与纯洁性是其本质属性[15]。基层党组织一方面通过先进的科学理论为指导,坚持立党为公,执政为民的工作方法,保持党的先进性;另一方面规范党员干部的思想建设、队伍建设、作风建设等,保持党的纯洁性。在党自身建设外,要发挥多元主体的监督效能,构建多元主体监督体系,相互制约,发挥村民的监督职能。建立村务监督委员会,选派各治理人员参与监督委员会体系中,加强村级单位民主监督的能力。构建村级单位监督体系,汇集以村民为代表的群众监督,以基层党组织为代表的党的监督,以镇政府行政人员为代表的行政监督,以社会组织为代表的社会监督等各类人员的集合,打造乡村治理的全方位、多层次、民主化的监督机制。
法律制度的建立,监督体系的构建,仍然解决不了以乡土社会背景下的乡村社会的全部问题,法治具有滞后性、僵硬性等特征,还需构建法治为主,德治为辅的治理体系。
(三)以德治为补充,推动优秀乡土文化的时代发展
乡土社会发展至今,积蓄了内涵丰富的乡土文化,在乡村治理过程中能提高德治的范围。优秀的乡土文化不仅能规范村民的行为与处事,也能为乡村的发展提供动力支持。道德治理源自于村规民约,村规民约是村民在长期的实践生活中所积累的关于为人处世的道德界限。在现代市场经济为背景的社会中,以德治为依托,积极引导传统优秀乡村文化的发展,提高村民的道德水平,并以乡村文化为基础打造乡村社会文化的产业链,为乡村社会的经济发展注入新的生机。
推动乡村文化积极健康的发展,发挥基层党组织的先锋作用。第一,对乡村社会中存在的黑恶势力、宗教势力、“村霸”等一系列影响乡村社会风气的不法势力进行严厉的打击与取缔,防止不法势力进入村级领导阶级,给乡村社会带来致命的打击。第二,对传统文化的筛选,将优秀的传统文化保留下来,剔除传统农村社会中陋习文化,移风易俗,剔除传统社会对于“礼”的约束,解放思想。第三,塑造乡村社会的感动人物与红色历史人物,加强道德思想的宣传,潜移默化带动乡村社会,走向正确的发展道路。第四,坚持社会主义核心价值观,坚持党的领导,坚持走符合社会主义道路的路线。乡村社会的德治建设,是解决传统乡村社会人际关系的基础,继承“熟人社会”遗留下来的优势,加速推动乡村社会的一体化发展,提高人际关系的紧密度。
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文章来源:唐金武.基层党组织引领乡村治理的路径研究——基于自治、法治、德治的思考[J].延边党校学报,2021,37(04):49-54.
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