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藏区水电移民与扶贫搬迁研究背景

2021-08-28 134 上传者：管理员

摘要：藏区水电移民安置和扶贫工作区域交叉重叠,相互构成影响。二者政策体系、工作深度等存在差异性,若能够统筹兼顾,可满足移民和扶贫工作要求,维护社会稳定,促进地方经济发展。文章梳理了水电移民和扶贫搬迁政策和工作体系的异同点,研究分析两项工作结合的方向及可行性,提出结合路径及配套措施建议。

关键词：
扶贫搬迁
措施建议
水电移民
统筹结合
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1、研究背景

“三区三州”中的西藏自治区和四川藏区是国家重点扶贫攻坚工作区域，该区域自然条件差、经济基础薄弱、贫困程度深，是脱贫攻坚中的硬骨头；与此同时，该区域也是国家重点水电能源建设基地，水电项目众多，蕴藏巨大发展机遇。部分水电工程建设征地移民安置区域和扶贫工作区域相互重叠，移民安置工作和扶贫搬迁工作相互交叉、同步开展。

鉴于水电移民安置和扶贫搬迁工作各自执行相互独立的政策和管理体系，在范围对象的精准识别、安置标准拟定、安置方案制定及实施、项目建设进度、费用项目及资金来源、实施管理要求等方面均存在较大差异。因此，在水电移民安置工作和扶贫搬迁工作重叠区域，在实施过程中难免出现双重身份、安置标准差异、群众相互攀比、实施进度不匹配、部分资金重复浪费等问题，甚至出现“群众要求先发放移民费用再扶贫搬迁，政府执行先扶贫搬迁再发放移民费用”等死循环问题，给项目实施和地方维稳工作造成一定影响。鉴于此，需要理清水电移民和扶贫搬迁两套政策体系关系，寻求有效的统筹衔接方向和路径，妥善解决项目实施过程中关键制约因素，保障相关工作顺利推动，减轻当地政府工作压力，维护社会稳定和发展。

2、藏区水电移民和扶贫搬迁工作体系异同点分析

水电移民和扶贫搬迁工作的异同点主要体现在规划目标、政策体系、工作主体、工作机制、验收要求等方面。总体分析，两套体系政策相对独立完善，范围及对象识别精准，工作主体基本相同，资金来源及实施管理模式相近，在直接相关方、范围及对象界定、具体工作方法及要求、标准和方案制定、验收机制和要求等方面虽有一定差异，但具备统筹结合的基础和条件。

2.1相同点

(1)规划目标相同，都是贯彻以人民为中心发展思想的具体体现。

水电移民遵循“搬的出、稳得住、逐步能致富”“水电建设与当地利益共享”等基本原则，与扶贫搬迁中“两不愁三保证”“一道实现小康社会目标”的基本宗旨和规划目标基本吻合。

(2)政策体系完善，范围及对象识别精准。

从中央到地方，从规划前期到项目实施均实现政策全覆盖。水电移民以国家《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和各省(自治区)移民相关政策为导向，以水电工程移民规范为技术控制，严格实行了建设征地范围红线控制和移民安置身份界定，实现了移民身份锁定到人，补偿指标及费用锁定到户。扶贫搬迁工作以《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》等一系列国家政策文件和省(自治区)移民相关政策办法为纲领，各地细项办法为依托，以区域和收入红线为标准，6个精准为方法，实现了工作范围和对象的精准识别。

(3)工作主体高度一致，扶贫工作要求更高。

在水电移民工作中，地方政府是工作主体、实施主体与责任主体。在扶贫搬迁工作中，地方政府是组织者、决策者与实施者。

(4)资金筹措来源基本一致，管理模式相近。

从资金来源分析，无论水电站建设还是扶贫搬迁工作，总体上来看其资金筹措主要为国有资金；从管理模式看，均有严格的前期规划设计要求、项目资金和进度计划管理规定、验收要求和监督机制等。

2.2不同点

(1)政策体系相对完善独立，主导性区别较大。

水电移民和扶贫搬迁政策体系均比较完善和独立，从主导性分析，水电移民政策主要表现为行业主导型，而扶贫政策表现出强烈的政治主导型特征。

(2)范围及对象界定方法不同，直接相关方区别较大。

水电建设征地范围一般为平面或线形，通常采取技术审查、行政审批的方式确定范围，涉及各级政府、业主、群众和设监评相关单位，处理对象为范围内所有实物指标；扶贫搬迁一般以行政区域界定和收入红线评判，由政府行政指令方式确定处理范围，直接相关方主要为政府和群众，处理对象为范围内贫困人口。

(3)安置方案倾向不同，安置标准区别限制。

水电移民通常以后备环境承载力为基础考虑由后靠逐级扩大安置范围，达到或超过原有水平；扶贫搬迁通常是整体集中异地搬迁，涉及跨县、跨市，宗教信仰影响较大，安置标准达到或超过安置区域经济发展水平。

(4)项目资金及来源方式有区别，验收方式差异较大。

水电移民涉及项目和资金由建设征地范围、指标和方案决定，技术审查行政审批后由项目业主全额承担，电站竣工验收前由省级移民主管部门组织移民专项验收；扶贫搬迁项目由政府确定，大部分资金由国家拨付，少量资金由地方政府配套，达到脱贫标准后实行退出摘帽机制，由政府负责组织验收。

3、统筹结合方向及可行性分析

从水电移民和扶贫搬迁异同点来看，二者统筹结合分析方向主要有政策法规、范围对象、安置标准、安置方案、费用项目及资金、实施计划、实施管理等方面。总体上水电移民安置规划设计及实施工作需服从于扶贫搬迁安置总体规划，满足扶贫搬迁工作进度及要求。

(1)在政策法规方面，两套体系均很完善且相互独立，不具备统筹结合的可行性。

(2)在范围对象方面，界定方法和原则各不相同，但均有严格的程序，范围对象识别比较精准，重叠部分群众具备移民和扶贫双重身份。

(3)在安置标准方面，水电移民较为细致，对生产生活均有细化要求；而扶贫搬迁除个别标准有严格控制外，其他标准均执行区域标准和行业标准，存在范围值，二者具备结合可行性。

(4)在安置方案方面，水电移民通常以后靠周边条件为基础逐渐扩大安置范围，宗教信仰是移民安置方案的重要考虑因素；而扶贫搬迁一般是整体搬离危险或贫困区域，另行择址集中异地安置，宗教信仰影响也较大。二者工作原则虽有所差异，但具备结合的可行性。

(5)在费用项目及资金方面，水电移民以调查实物量及项目为基础计算，补偿补助项目落实到户，专业工程项目落实到权属单位；扶贫搬迁以人均指标或户均指标控制，按照行业标准配套相关项目及设施，但部分补助性费用项目和工程建设项目可以按照使用方予以结合，如搬迁补助、复建专业项目等，两者具备结合的可行性。

(6)在实施计划方面，水电移民一般按照工程建设用地时序逐步搬迁建设；扶贫搬迁一般周期较短、时间紧张，因此水电移民需服从扶贫搬迁工作计划要求，具备结合的可行性。

(7)在实施管理方面，两套体系均较为成熟，但验收组织及要求差异较大。水电移民采取工程阶段性验收前开展移民安置专项验收，满足工程截流、蓄水、竣工等阶段性建设要求；扶贫搬迁采取退出机制，政府组织验收，达到条件的退出贫困户序列，予以摘帽，因此基本不具备结合的可行性。

4、统筹结合路径及建议

根据水电移民和扶贫搬迁统筹结合方向及可行性分析，两套体系在范围对象、安置标准、安置方案、费用项目及资金、实施进度计划和验收组织等方面具备统筹结合的条件。

(1)在范围对象方面，水电工程建设征地通常为平面或线形，而扶贫搬迁通常为某行政区域，涵盖水电工程建设范围，因此水电工程范围服从于扶贫范围；同时处理对象是统筹结合的重难点之一，主要在于对象多重身份及对应的享受政策方面。目前主要有3种方案：①水电移民享受双重身份，即是移民对象，又是扶贫对象，全额享受双重政策，群众乐意接受，但容易引发攀比；②水电移民和扶贫对象只享受单边保底政策，便于行业管理，但群众普遍不接受，操作困难，容易引发不稳定因素；③享受双重身份政策，个人财产全额补偿，但在其他费用项目和资金方面根据实施主体予以统筹和资金拼盘使用。从部分项目实施情况来看，第3种方案最优，既保障了移民户个人财产，也对费用项目和资金进行了统筹和拼盘使用，避免国有资金的重复使用和浪费。

(2)在安置标准方面，水电移民安置标准主要针对生产生活，一般包括人均配地、人均住房面积、人均基础设施指标、人均收入，后期扶持等，原则上达到或超过原有标准；扶贫搬迁主要对住房、人均收入有较为细化、明确的要求，其他标准均执行区域标准和行业标准，存在范围值。因此在标准结合中可考虑采用“叠加”和“就高”原则，即对于一个体系内无另一个体系内有的项目予以新增，类似的标准采用高值但不重复享受，多余资金由政府统筹使用。

(3)在安置方案方面，由于藏区浓厚的宗教信仰氛围、稀缺的后备资源和陡峭的地形地貌，水电移民安置工作难度极大，一般遵循本村组后靠(环境容量足够)、本乡镇内集中或分散(本村组容量不足)、本县内集中或分散(乡镇组容量不足)的原则，在充分征求移民群众意愿和当地政府意见的基础上拟订安置方案。藏区扶贫重点针对“一方水土养不活一方人”的重点贫困区域，采取整体异地搬迁的模式进行，例如金上YBT水电站涉及的西藏侧昌都市贡觉县移民，全部规划整体搬迁至拉萨市、山南市、日喀则市集中安置，跨越了县市级层面，因此对前期水电审定的后靠移民安置方案构成重大影响，不得不开展重大变更设计工作。由此可看出，移民安置方案在拟订时必须衔接梳理范围内有无扶贫任务和对象，且服从于扶贫安置方案安排。

(4)在费用项目及资金方面，是两套政策结合的核心和重点。一般来说移民安置费用一般可分为个人财产补偿(房屋、附属设施，林木等)、个人补助(搬迁、建房、误工，基础设施等)、移民工程项目建设费用和其他费用(集体补偿等)。扶贫搬迁则是由国家或政府配套资金，按照一户/人包干的费用标准，由政府组织实施，基本不需要群众出资。从现行移民和扶贫法律法规分析，二者在费用和项目上有所交叉，如政府统一组织搬迁，统一打造基础设施和风景风貌。但二者从根本上来说都是使用国有资金(水电开发业主一般为大型央企或国企)。为了避免国有资金的重复使用浪费，提升资金使用效率同时满足相关政策法规要求，经对已实施水电移民和扶贫搬迁项目进行研究，并充分征求当地政府意见后，个人认为可分为几个层面来处理：①针对移民个人财产部分，受物权法保护，遵循损毁(影响)就应该补偿的原则，应予以全额赔付；②对于个人补助部分，若是有当地或接收地政府统一组织搬迁、实施、打造、购置，不需要移民群众花费的项目，应将资金交由政府统筹使用，个人实施的交由个人；③对于受电站淹没影响涉及的移民工程项目，不能简单的采用实施与不实施一刀切的做法，而应与当地行政区域是否保留、远期发展规划、护林防火需求、林下资源利用等方面充分衔接后，再考虑按照原规模或适当缩减规模修建，对于确实不再需要的项目予以扣减，剩余资金由政府统筹使用于提升移民生产生活水平；④对于集体财产补偿等根据村民自治法和当地相关政策执行。

(5)在实施进度计划方面，水电工程建设周期较长，一般在5年以上；扶贫搬迁一般实施时间较短，扶贫搬迁工作通常早于移民安置完成，移民安置进度计划总体服从于扶贫搬迁。但在实际实施中，群众一般要求完成移民补偿费用后才接受扶贫搬迁工作，因此需当地政府优先做好宣传解释工作。受诸多因素影响，移民工程项目建设进度一般较晚，不制约扶贫搬迁工作。

5、结语

扶贫搬迁是国家重大战略，关系到国家长治久安，在2020年扶贫验收后转向乡村振兴发展，仍保留部分帮扶政策；同时水电移民工作是一项极其敏感和复杂的工作，也关系到工程顺利建设和社会稳定。二者经常相互交叉、重叠和影响，如何同时做好两项工作，使二者相互促进、相互结合、避免国有资金浪费、避免不同政策相互制约、实现群众的安居乐业极为重要。本文主要从二者工作体系的异同点、可能的结合路径方向两方面做出思考并提出初步建议，后续可在项目实施过程中进一步总结经验和教训，更好地服务相关工作。

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文章来源：郑萍伟,曾燕.藏区水电移民安置与扶贫搬迁工作统筹结合初探[J].水利规划与设计,2021(09):16-18+131.