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基于公共危机演进的审计治理探究

2020-09-09 174 上传者：管理员

摘要：审计是因社会治理而生的一种手段,促进国家良治是审计机关重要的任务和目标,在公共危机演进的各阶段国家审计应发挥积极作用。本文基于公共危机演进的审计治理,对国家审计与公共危机治理的关系进行分析,对公共危机审计治理的作用机理进行分析,并从推进公共危机审计全覆盖、建立审计的应急管理机制、完善公共危机绩效审计机制、完善审计信息公开制度等维度提出公共危机审计治理的途径。

关键词：
作用机制
公共危机
危机治理
国家审计
审计信息公开制
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随着社会的发展,科技的日益复杂,人类面临频发的灾难性事件的风险骤升,突发的危机事件正改变和影响着我们的生产生活的方方面面。当灾难袭来,能否降低人为因素的影响,有效地应对危机,对有效应对危机提出了挑战。研究公共危机的审计治理问题,将有助于充分发挥审计治理功能,寻求有效应对公共危机的治理之道。笔者基于公共危机演进的审计治理,对国家审计在公共危机演进的不同阶段发挥的作用进行分析。

1、公共危机演进的审计治理

关于危机的定义,最具权威性的是由美国学者罗森塔尔(Rosenthal)提出的,以整个社会系统为研究对象,指出危机是对一种基本结构的社会制度,或基本价值与制度范式受到严重挑战,迫于紧急状态带来的压力与社会各种状态的高度不确定性,这种威胁迫切要求人们必须迅速做出关键性决策。危机的演化进程,被分为潜伏期、爆发期、蔓延期和恢复期四个阶段,各阶段表现出迥异的特征。审计是因社会治理而生的一种手段,促进国家良治是审计机关重要的任务和目标,在公共危机演进的各阶段国家审计应发挥积极作用。

1.1危机潜伏期的审计治理

表面看来,公共危机是一个动态过程,极具偶然性,看似无法预见灾难性的后果。当步入危机潜伏期,公共危机极具具有动态性和非线性的特征,隐藏性强,不易察觉。而一旦错失准确研判的最佳时机,势必增加处理的难度和成本。国家审计的法定审计范围,使国家审计能够在公共危机事态处于潜伏期时,能够发现危机的苗头成为可能。在尚未启动专门的“公共危机审计”程序时,基于问题导向意识,审计人员能够通过适当延伸“财务审计”或“绩效审计”中的某些审计程序,实现对公共危机治理的审计。审计人员可以通过审计的调查对表现出的某些迹象的识别,来准确捕捉公共危机的特征,找到可能爆发公共危机的线索,发现隐含的深层次社会问题,根据法定审计程序将公共危机预警和应对方案提交政府相关管理部门。

1.2危机爆发期的审计治理

在危机爆发期,随着不确定因素的递增,短期内会造成社会心理和相关群体的较大冲击。由于危机的突然爆发,可能导致失控。此时,审计机关应对可能涉及的审计问题进行分析和评估,根据公共危机发生的实际情况,决定审计介入的程度:审计机关根据公共危机事件发展状态,审计信息的公开程度,来决定是提供数据信息,还是通过协调各方关系,来直接参与公共危机事件的处理,抑或是为了控制事态的进一步蔓延,审计机关直接投入公共危机的治理行动中。

1.3危机蔓延期的审计治理

当公共危机步入危机蔓延期,危机会向背道而驰的两方面发展:若向积极发展,危机会有效遏制,事态逐步平息。国家审计能够为维护社会秩序保驾护航,在公共危机的控制上,发挥积极作用。国家审计能够监控诸如赈灾捐款的适用情况的经济信息、重大公共工程项目的财务状况、政府财政赤字的债务情况等,由国家审计机关发挥其经济监督的作用,通过审查来揭示真相。公共危机爆发时急剧偶然性,管理机构此时表现出非常态管理特征,且制度的不完善,使公共危机治理过程中呈现出诸多问题,国家审计的监督功能,成为有效地发挥公共危机审计治理的治理手段,从而提升公共危机治理效能。

1.4危机恢复期的审计治理

当步入危机恢复期,公共危机治理的核心任务,则是应尽可能迅速地恢复社会秩序。公共危机是国家治理的重中之重,是政府维稳的关键,一旦危机复发或事态失控,势必酿成社会秩序的混乱,此时国家审计机关更应积极投入公共危机治理。国家审计对公共危机恢复期的有关事项的监控范围应该扩大,审计机关仍需持续地收集信息,对危机是否复发予以分析和监测。

2、公共危机审计治理的机理分析

公共危机审计治理贯穿于公共危机治理的全过程,且在危机演进的不同阶段,审计关注的核心内容不同。国家审计作为国家治理的重要制度安排,在参与公共危机治理过程中,能够充分发挥监督作用,来提升公共危机的治理效能。对公共危机审计治理的内在机理进行分析,探寻公共危机审计治理的有效途径有着重要的现实意义。

2.1公共危机审计治理的内在机理

作为国家治理工具之一的国家审计,属国家政治监督体系的范畴,其与生俱来的预防监督职能,能够在公共危机治理中发挥出重要的作用。国家审计能够依法通过审计权力制约行政权力,监督公共危机治理的执行机制,成为政府自身实施外部治理的重要手段,同时作为政府实施内部有效治理、促进政府及其部门不断优化自身的重要手段,能有效地提升政府的公共危机管理能力。国家与人民间依据契约理论确立了契约关系,审计也因国家与人民间的委托代理关系而产生,担负起了公共危机治理中的监督职能,推动公共受托责任的履行。一方面国家审计能够在公共危机治理过程中,进行危机的甄别,对危机进行评估,为政府有关部门决策提供应对危机的建议;另一方面国家审计能够捕捉到危机演进的信息,满足公众对公共危机信息的需求,从而保证信息公开透明和社会的稳定。

国家审计治理的监督职能,贯穿于公共危机演进各阶段的全过程。事前审计中,充分发挥国家审计的社会性公共危机预警职能,对政府在危机潜伏期工作能力进行评价,促使各个部门做好防范工作;事中审计通过对公共危机治理的跟踪审计,保障公共危机应急管理过程中救灾款物得以合规使用;危机蔓延期的审计治理则是通过对恢复期的重建项目的效益性监督,来维持社会秩序的稳定;危机恢复期审计治理的目标在于推动落实审计建议、评价危机管理的效果。在危机演进的不同阶段,审计人员根据审计环境的阶段性特征,识别审计风险,确定审计目标、内容,积极开展审计活动,从而进一步实现公共危机治理的公开、透明、廉洁与高效。

2.2“问责”在公危机治理中的职能

国家审计的“问责”功能,已然成为服务于公共危机治理的重要职能,是适应于国家治理需求应运而生的功能。通过绩效审计、政策审计和项目评估等,运用法律赋予审计机关的经济处罚权、信息公开权对审计客体实施以整改结果危机导向的“问责”。绩效审计是国家审计“问责”职能的重要形式,于20世纪末在许多国家的法律层面上予以确认。在公共危机治理中,进一步加大信息公开的力度,通过大量的审计报告发布,产生社会威慑力。

2.3公共危机审计治理效能

通过国家审计来促进公共危机治理过程中信息的公开透明,促进治理工作廉洁高效,从而提升政府公信力,成为保持经济社会稳定的稳定器。国家审计在公共危机治理中,发挥其预警功能。首先,国家审计具有预防功能,在危机潜伏期,审计机关通过捕捉公共危机的特征,找到可能爆发公共危机的线索,有效识别潜在危机。其次,国家审计能够有效地保障公共危机治理的廉洁高效。公共危机事件的爆发,使整个社会处于无序状态,此时各项管理工作处于非常态的应急状态,公共危机事件爆发所具有的突发性,决定了危机治理过程中的可控性超越了公共部门日常管理的范畴,各项管理活动处于非常态的应急状态下,资源的有效配置直接影响着公共危机处置效果。国家审计通过对公共危机治理活动中的资源分配工作予以监督,确保提升公共危机治理的效能。第三,国家审计具有反馈功能,国家审计机关能够通过对公共危机演进的各阶段国家审计产生的后果进行反馈评价,同时能够及时对审计程序予以调整,从而控制公共危机审计治理的效果,杜绝危机的再次发生。

3、公共危机审计治理的途径

3.1推进公共危机审计全覆盖

审计治理在公共危机治理中扮演的重要的角色,贯穿于危机演进的四个阶段。在危机潜伏期、危机爆发期、危机蔓延期和危机恢复期开展基于不同审计治理主题的危机审计工作,制定公共危机审计的实施细则。各级审计机关积极开展危机预防、危机处理及危机恢复的审计工作等,严肃问责,充分发挥审计治理的抵御功能。

3.2建立有效审计的应急管理机制

公共危机是突发性的事件,需要决策者依据事件发展情况,进行动态的研判,抓住时机,迅速作出抉择。为保障公共资源在公共危机治理中的有效使用,审计机关应建立多层次的联动监督机制,充分发挥公众和媒体的监督作用,协同纪检、监察等部门一起发挥监督作用,逐步完善审计应急管理机制。

3.3完善公共危机绩效审计机制

充分发挥国家审计的揭示功能,积极开展公共危机审计全过程的绩效审计,从而提高政府财政资金的使用效益。构建起适合我国现阶段发展需求的公共危机管理绩效审计体系,全面拓展公共危机绩效审计的范围和审计内容,充分发挥国家审计与公共危机治理双向互动作用,依法履行审计监督的职责,在公共危机审计治理中推行全过程审计。注重公共危机治理过程中,资源配置的绩效审计;注重资金预算、物资采购等绩效审计;在危机恢复期,着重对重建工程、招投标等进行绩效审计。完善公共危机绩效审计的问责机制,防止在公共危机治理过程中,出现资源配置混乱、权力异化等现象,理顺审计问责主体、内容以及联动机制等,坚持同体问责与异体问责相结合的原则。

3.4完善审计信息公开制度

伴随着大数据时代的到来,国家审计被提升至国家治理层面,公共危机审计治理工作逐步走向数字化、信息化。审计结果不仅用来为公共部门危机治理提供决策参考,还可以提升政府职能部门对公共危机事件的应对能力,同时对公众生命财产安全的予以保障,还能够借助审计信息对社会公众舆论起导向作用。因此,完善审计公开制度,通过审计信息资源共享,打造人类合作的新平台,从而推动开放治理和绩效的优化。

参考文献：

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基金:陕西省教育厅哲学社会科学重点研究基地项目(18JZ0011)