生产建设项目水土保持方案从其诞生、拓展、完善，到深化改革，走过了30年的历程。无论审批制还是承诺制，水土保持方案的终极目标都是切实可行、确有实效，否则将失去其存在的意义和必要。

1、水土保持方案的定位和作用

生产建设项目水土保持方案不是一个普通的设计文件，而是一个依法编制、报批的文本，具有了特定的法律地位和作用。第一，依照法律规定的生产建设单位防治水土流失的责任及任务、国家标准规定的技术标准，编报并经行政部门审批的水土保持方案，是一件具有法律效力的文本，在工程建设、验收中都要依法予以落实，达到国家规定的标准和要求才能通过验收，工程项目方可投入运行。第二，依法审批或承诺的水土保持方案，对项目后续设计、施工、管理等工作有很强的指导意义和约束作用，如防治责任范围、防治目标、防治措施体系、措施等级与标准、弃渣场数量与位置等重要事项，建设单位、设计单位、施工单位等不得随意变更或降低，如有重大变化需依法再次报批[1]。

具有如此强大法律约束力的技术报告，一般很少听到和见过，足以看出水土保持方案的法定地位。第三，申报的水土保持方案是生产建设单位向国家做出的郑重承诺，一诺千金，一方面是方案中确定的防治责任区、防治目标、防治措施及投资、方案实施保障措施等的申报与承诺，另一方面是水土保持组织管理、后续设计、工程监理、水土保持监测、水土保持评估与验收等的承诺与安排。当今和未来，我国要建立诚信守约的文明社会，以往对水土保持方案的承诺意义大家还没有多少直观感受，今后越来越多的项目实行承诺制，水土保持方案在后续实施中的承诺、履约作用变得十分明显，特别是不诚信、未守约者将面临“一处失信，处处受限，多方惩戒”的严重后果。

2、水土保持方案的核心要义是防治措施体系

几十年水土保持方案编报、实施、验收的实践说明，只有构建并落实完整有效的防治措施体系，才能真正发挥防控水土流失、保护生态环境、促进工程安全运行的作用。为此，水利部关于水土保持方案通过技术评审的条件中，明确提出了“水土保持措施体系完整有效，措施等级、标准明确”。2018年颁布的《生产建设项目水土保持技术标准》(GB50433—2018)对防治措施总体布局做出了应结合工程实际和项目区水土流失特点，因地制宜，因害设防，提出总体防治思路，构建综合防治措施体系的要求。由此可见，无论是整个生产建设项目的防治措施，还是各分区的防治措施，都必须是综合的、完整的体系，而不是单一的措施。否则，水土保持方案不应通过技术评审，更不应获得批准。

(1) 防治措施体系，首先是预防措施，优化和修正不合理的工程布局，而不是依附于主体工程布局的弥补式方案。法律规定的是水土流失预防和治理义务，国家标准规定是防治措施体系，但一些从业者特别是新入职人员，编制的水土保持方案只有事后治理措施，是一个被动的补救治理方案，没有落实“预防为主，保护优先”的水土保持方针，也就起不到有效预防和治理水土流失的效果。有的从业者认为，预防措施就是多做些宣传、提示，对工程建设没有刚性的约束规定，这样的认识是错误的。

如何优化工程布局和设计，从源头上预防和减轻可能造成的水土流失及其影响，2018年颁布的《生产建设项目水土保持技术标准》(GB50433—2018)强化了对项目水土保持评价的规定，要求从项目选址选线、工程布局、建设方案、施工组织等多方面，进行全面水土保持评价，修正不合理、不科学的布局与建设方案。

(2) 工程选线选址、布局的水土保持限制性规定。优化规定1:主体工程选址选线的限制性规定。水土保持法明确规定应避让各级人民政府依法划定的水土流失重点预防区和重点治理区，国家标准中又增加了避让河流两岸、湖泊和水库周边依法划定的植物保护带，全国水土保持监测网络中的水土保持监测站点、重点试验区及国家确定的水土保持长期定位观测站。目的就是最大限度减少对水土保持敏感区的影响，应避尽避，这样就可以大大减少水土流失及其危害，不走先破坏后治理的老路。优化规定2:修正大挖大填的工程布局。国标要求公路、铁路工程在高填深挖路段，应釆用加大桥隧比例的方案，减少大填大挖，并量化规定了当填高大于20m、挖深大于30m时，应进行桥隧替代方案论证。

优化规定3:公路、铁路等工程的填方路堤、挖方路堑在保证边坡稳定的基础上，优先采用植物防护，或工程与植物防护相结合的设计方案，不搞全坡面硬化，尽可能恢复水土保持生态功能。优化规定4:对输变电工程布局进行优化。山丘区输电工程塔基规定要釆用不等高基础，也就是不能搞大平台基础，避免大面积开挖造成的破坏；经过林区时应釆用加高塔架的跨越方式，而不是将林木砍伐建输电通道，以保护植被和生态环境。优化规定5:我国的城镇化还要持续，国标规定城镇区的建设项目应提高植被建设标准，注重景观效果，配套建设灌溉、排水和雨水利用设施，改善人居环境，服务于人民对美好生活的新需求[2]。

(3) 工程进入水土保持敏感区，优化工程建设方案的规定。水土保持法明确规定生产建设项目选址、选线无法避让水土流失重点预防区和重点治理区时，应当同时达到四项条件方可建设，即提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。优化规定1:优化建设方案，减少工程占地和土石方量。扰动地表、破坏植被，造成水土流失的建设活动，主要表现就是占地面积大，随意占地和扰动地表，以及土石方的大量开挖、回填、运移，因此减少占地和扰动，减少土石方量，就能大大减轻水土流失，减少对植被和生态的影响。主体工程设计人员、方案编制人员都应想方设法，优化调整工程建设方案，从前期设计入手控制可能产生的水土流失影响。

目前，有的公司在国家项目的审查中，对工程占地、土石方量也都加强了审查，对工程布局、竖向布置提出了修改要求。优化规定2:公路、铁路等项目填高大于8m时宜釆用桥梁方案。由于高填路段、站场需要大量挖方，对周边植被和环境会造成严重影响，应研究采用桥梁替代方案，以最大限度减少扰动和破坏。优化规定3:管道工程穿越宜采用隧道、定向钻、顶管等方式。我国输油、输气管道工程数量大、线路长，穿越山地、丘陵、河流多，以往大多是以大开挖方式施工，大面积扰动，穿山跨河的土石方开挖，水土流失直接进入河流、水库等敏感区。如今，我国管道工程建设技术已经很先进，完全有条件、有能力优化建设方案，将大开挖方式修正为隧道、定向钻、顶管穿越，这样就会避免对国家水土保持功能和生态的严重影响。

优化规定4:山丘区工业场地宜优先釆取阶梯式布置。我国以往的工程布局习惯于同一个平面基础，“三通一平”“五通一平”等是我国建设者的惯性思维，项目建设前期首先将原地貌、地表平整为一个平面，如果是山区的项目，要平出一个大的建设场地，就要大量开挖山体，土石方量极大，造成严重水土流失和生态影响。为此，国标规定，工业场地(如各类站场、生产厂区、生活设施区等)的竖向布置应优化为阶梯式，将一个大平面调整为两个、三个平台，这样就可以大大减少山体开挖的土石方量，避免造成严重水土流失及其危害。优化规定5:提高防护工程的等级与标准。

对于无法避让依法划定的水土流失重点防治区的项目，为了减轻对国家水土保持功能的影响，落实法律规定，国标对提高哪些标准、提高几级做出了明确的量化规定，即截排水工程、拦挡工程的工程等级和防洪标准应提高一级。如四等、五等工程分别提高为三等、四等工程，防洪标准从10年一遇暴雨提高到20年一遇暴雨，以高标准的工程建设和防护标准，减轻造成的影响和危害。优化规定6:拦蓄雨水、拦截泥沙。为了减轻对水土流失重点防治区的影响，国标规定对雨洪要进行拦蓄、调控，涵养雨水资源，防止洪水造成冲刷等危害，同时对施工过程中产生的泥浆进行拦截、处置，防止对下游江河、水库等产生危害。优化规定7:由于工程位于水土保持敏感区，为保护和恢复生态，国标规定应提高植物措施标准，林草覆盖率应提高1～2个百分点。因此，应从植物措施配置、树草种选择、管理维护等多方面提高标准，恢复和增强水土保持生态功能，并量化规定了林草覆盖率指标在常规标准之上提高多少。

国家做出的这些限制性规定和要求，主体工程设计单位、方案编制人员应具体落实，方案评审专家要按国家标准审查技术报告，没有依法、依规优化工程建设方案的不应通过审查，主体工程设计也不应通过。

3、构建完整的防治措施体系是对工程设计人员智慧和能力的检验

《生产建设项目水土保持技术标准》(GB50433—2018)在措施总体布局方面规定，应结合工程实际和项目区水土流失特点，因地制宜，因害设防，提出总体防治思路，工程措施、植物措施及临时措施有机结合，确定综合防治措施体系，并提出了“因地制宜，分区防治；统筹兼顾，注重生态；技术可行，经济合理；与主体工程相衔接，与周边环境相协调”的水土保持方案编制原则。作为一名没有积累多少实践经验的新手，可从以下五个方面思考和谋划整体措施体系。

3.1 做到占地范围防治措施全覆盖

每块占地、每寸扰动都会有水土流失影响，因此无论是永久占地还是临时占地均应布设防治措施，即使是建筑物已经占用的土地，也要调查、分析存在的水土流失问题，采取相应的措施。在项目总图上布设水土保持措施，避免出现盲区。

3.2 做到前、中、后的全过程防治

工程建设造成水土流失是有过程的，防治水土流失就要全过程防控。许多新手编制的水土保持方案只有项目完工后如何治理，这样的事后弥补方案实际是水土流失放任自流的方案，产生、加剧水土流失的时段主要是施工前期、施工过程中，如工程正式开工前的“三通一平”阶段扰动范围和土石方挖填量都很大，因此整个工程项目区、每个分区都必须落实全过程的措施，施工前剥离表土、集中堆放，并采取保护措施，可能产生水土流失的地段事先布设拦挡、围挡、排导等设施，防止一旦开工，可能造成的严重水土流失问题。施工过程中采取临时拦挡、临时排水、临时苫盖、临时沉沙、临时绿化等措施，防止暴雨、大风产生水土流失及其影响。施工结束后进行土地整治，恢复林草植被，最大限度地恢复土地的水土保持生态功能。

3.3 做到三大措施全面配置

实践证明，防治水土流失必须采用综合措施，因此国家标准明确规定工程措施，植物措施，临时措施有机结合、综合配套。如弃渣场的防护，一些设计人员只布设了挡渣墙，认为将渣土挡住就完成任务了，由于渣体顶面不平整，雨水带着泥浆四处横流，渣体边坡没有削坡整治等防护措施，受雨水冲刷严重，甚至出现坍塌、滑坡情况，虽然该渣场设置了挡渣墙，但水土流失依然十分严重，甚至存在很大隐患。因此，无论是整个工程项目区，还是每个施工区，都必须三种措施结合，以有效防治水土流失。

3.4 做到各项措施符合当地自然环境条件

构建防治措施体系时，还要充分考虑其适宜性。我国南北方、不同区域的气候、地理、土壤、水资源等自然条件不同，林草植物措施的品种、种植方式、管理维护等差异很大，不能把南方的马尾松种植到北方，同样也不能把柠条、沙棘等灌木布设到南方的项目上，有的从业者没有学过植物学、树木学、造林学、水土保持生态工程学等专业知识，或是为了省事便捷，找来一个所谓的方案范本，直接套用到自己的项目里，就造成了“不服水土”的措施布局。法规、标准、教科书里经常出现的，平时大家常说的“因地制宜”“因害设防”的原则，在这里就要得到具体体现和落实。

3.5 做到各项措施符合项目的建设及施工特点

每类生产建设项目其工程布局、建设特点、施工方法与施工组织等均不同，不能简单套用或照搬。如公路、铁路、输变电、输油输气管道等工程虽都呈线性布局，但穿越山地、丘陵、平原、河网等多种地貌，扰动范围、建设工期等也有不同；水利水电枢纽、电厂、煤矿、机场、房地产等工程虽都呈点式布局，占地和扰动范围集中，但施工方法等也不相同。因此，方案编制人员首先要了解项目布局、施工方法及施工组织，掌握可能产生水土流失的环节、时段、重点地段，有针对性布设防治措施。从业的新人对不同项目的特点不了解、不掌握，建议学习、查阅水利部组织开展的两个专题研究成果[3](《开发建设项目准入条件研究》《生产建设项目分类管理研究》两本专著),以及相关论文，以提高认知，补短板。

4、水土保持方案的批文应突出防治措施体系、工程等级与标准

作为依法审批的水土保持方案，批复同意的重点是水土流失防治责任范围、防治目标、防治措施、估算投资等。责任范围涉及生产建设单位承担法律责任的占地范围，必须明确；防治目标是根据国家标准规定，结合项目区自然环境条件及项目特点，确定的具体防治目标，是监督检查、验收的依据；防治措施是根据法律、国标，结合项目实际确定的各项防治措施，是防控水土流失及其危害的保障；投资估算测算的是总体投资，需要建设单位落实。

防治措施的批复重点应是完整有效的措施体系，主要防治工程的工程等级及标准。2018年颁布的《生产建设项目水土保持技术标准》(GB50433—2018)、2014年颁布的《水土保持工程设计规范》(GB51018—2014),对水土保持措施总体布局、水土保持工程等级与标准做出了明确规定，增加了分区措施布设图等新的规定和要求。专家评审要重点围绕措施体系进行研究讨论，批文中应分区明确建设前、中、后的防护措施，即工程、植物、临时防护措施，对方案确定的水土保持工程等级、标准予以批复。水土保持方案是指导后续设计的文件，初步设计、施工图设计时不得拆解批复的防治措施体系，不得降低工程等级和标准，验收时也应根据批复方案及后续设计，进行检查与复核。至于各项措施的断面尺寸、单体工程量等不是批复的重点，后续设计中国家允许进一步优化，当然也需要建设单位有合规的设计变更手续。

5、结论

有关生产建设项目水土保持工作，有的从业者说以后的项目越来越少了，没有什么业务可干了。建议大家认真学习中国“十四五”发展规划纲要，“生态优先、绿色发展”是今后全国各地、各行业发展的核心理念，工业化、城镇化、农业现代化、信息化(简称“新四化”)仍然是重点发展方向，同时我国经济以国内大循环为主体的新发展格局、高质量发展项目的全面布局、经济转型发展对项目的低碳生态环保要求更多更严。因此，防治水土流失、保护水土资源和生态环境，是落实新发展理念的重要内容，是时代发展的重要主题。无论行政审批制度如何改变，水土保持方案编制无论是实行审批制还是承诺制，设计切实有效的防治措施永远是方案的核心要义，也是生产建设单位始终要依靠的根本，是方案编制单位、设计人员的看家本领、立身之道。

参考文献:

[1]姜德文.水土保持方案的编审重点及对工程建设的约束作用[J].中国水土保持,2017(1):19-23.

[2]姜德文.城市水土保持的新机遇新对策新措施[J].中国水土保持,2014(2):1-3.

[3]生产建设项目水土保持分类管理名录研究课题组.生产建设项目水土保持分类管理研究[M].北京:中国水利水电出版社,2016:1-145.

文章来源：姜德文,蒋学玮,周正立.水土保持方案的核心是防治措施体系[J].中国水土保持,2021(08):10-13.