摘要:当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾。这就要求财政在优化资源配置、提供公共服务、调节收入分配、保护生态环境等方面发挥高效职能,在促进社会高质量、可持续的发展当中发挥更重要的作用。现阶段,基层财政预算管理工作仍存在一些问题,基于此,从加强县级预算管理和建设的重要性入手,分析县级财政预算管理存在的问题,提出了强化预算约束、提高中长期预算科学性、可行性、落实绩效评价机制等加强县级预算管理的对策。
十九大报告对财政工作提出了具体的工作要求,要求加快建立现代财政制度,明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。新的《中华人民共和国预算法》和与之相配套的《中华人民共和国预算法实施条例》的正式颁布,规范了预算管理工作,夯实了预算改革的基础,以期实现建立现代财政制度的目标。
一、加强县级预算管理和建设的重要性
(一)建立现代财政制度的要求
县级财政作为财政体系的组成部分,要把握时代的脉搏,抓住工作的重心,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。[1]
(二)充分发挥财政资金导向性功能
财政资金和社会资本的关注点不同,社会资本主要是追求的是经济效应、追求的是利润最大化;而财政资金追求的首先是社会效益,其次才是经济效应,预算要在整个经济运行环境中关注人民群众最关切的公共服务事项。把握关键点,在民生项目、社会保障项目、优化营商环境等上下功夫,创造追求经济效益的空间,激发社会资本投资活力,合理引导社会资本进入。
(三)财政平稳运行的保障
财政在国家治理中起到基础和支柱作用,财政的平稳运行关系到社会稳定、人民幸福,预算工作在财政工作中起到关键性作用。在当前宏观经济整体下行,财政收支紧张的情况下,要牢固树立“过紧日子的财政方针”。对于县级财政而言,预算工作的重心也必须转向“保工资”“保运转”“保基本民生”的方向,必须进一步加强地方政府债务管理,防范化解地方政府隐性债务风险。只有坚决执行党中央的大政方针,切实做好三保工作、化解重大债务风险,才能从根本上保障人民群众的切身利益,才能顺利推动地方政府履行政府职能和确保各项惠民政策的顺利实施。[2]
二、县级财政预算管理存在的问题
(一)预算意识薄弱、基础差
1.预算编制随意性大、预算执行效果不理想
在实际工作中,很多部门预算单位对预算工作认识不够,在预算编制过程中重点考虑单位的人员经费和运转经费的充足,对单位项目性支出没有进行充分的分析和论证,部门预算“两上”“两下”的编制流程流于形式。随着工作开展,一些需要财政资金保障的项目资金未能按工作实际需要纳入预算管理,又有一些临时性的工作需要资金,只能临时要求财政进行预算追加。
2.财政收支紧张、运行压力大
由于国家各项惠民减税降负政策的落地实施,少数资源匮乏形的贫困县财政增收渠道狭窄,压力加大。县级财力仅能基本满足“保工资”“保运转”“保基本民生”,但一些刚性支出不断增加。为满足人民群众日益增长的美好生活的需要,财政在对改善民生、加大社会保障力度、加快推进重点项目建设、继续支持打好“三大攻坚战”上不断加大财政投入,造成收支矛盾突出、财政运行压力加大,给预算收支的合理安排添加了很大的难度。[3]
3.财务工作人员素质不能满足工作需要
财务工作具有专业性,由于基层财务工作人员相对较少,从事财务工作的人员长期从事财务工作,随着年龄的老化,在职务晋升方面缺乏优势,长此以往容易引发工作懈怠,产生应付工作的心理。加上自从对会计从业资格改革以来,对财务工作人员的从业资格没有了强制性的要求,仅要求具备专业胜任能力,而专业胜任能力的认定对于实际工作操作具有一定的难度。此外,政府管理及用人制度的规定,再加上大部分单位对财务工作的重视度不高,在招考新进工作人员时没有充分考虑财务工作的专业性。这些都使大量不具备财务专业知识,对财务工作、预算工作理解不深刻的管理人员和财务人员在从事相关工作,这导致在预算管理过程中出现大量的问题。
(二)重当期预算,轻中长期预算
1.财力不足,发展受限
县级财政受限于自身发展水平,自身财力仅能基本保障“三保”支出,对上级转移支付的依赖度高。县级财政预算工作的重心在于维持财政年度预算平衡,对于项目支出处于尽量压缩的境地,在年度预算中安排的项目主要依靠上级专项转移支付资金来保障,县级财力无力支撑大型项目的建设。
2.部门缺乏沟通协调
地方发改委按照上级部门的要求,按照国家五年发展规划同步开展地方发展规划编制工作,但在实际工作中,在一些项目的申报上,地方为满足上级规划的要求,没有充分考虑本地的实际情况,突出地方特色不足,存在为申报计划而申报计划的状况。且在项目申报中,各行业部门各自为战,部门之间缺乏沟通协调,项目之间缺乏有效配合,各部门为本部门的利益需要,尽力加大本部门的项目申报规模,项目实际实施效果大部分未呈现1加1大于2的效果,不能充分发挥财政资金的放大效应。[4]
3.财政参与度不足
地方发改委编制的地方发展规划存在和财政预算脱节的问题,在编制地方发展规划时财政未能深度参与,提出合理资金安排意见。年度预算中安排的项目不能与地方发展规划高度融合,预算安排项目建设呈现短期状况,且上级安排的建设项目大多需要地方财政配套资金,等项目落地实施时,配套资金拨付进度慢,一些项目进展艰难。基于上述情况,县级财政仅能重点关注当年度财政预算,地方无力开展中长期财政预算的研究和编制工作。
(三)预算绩效评价机制未落到实处
1.缺乏信息支撑,绩效评价质量不高
绩效评价不应是简单的事后评价,也不应是对评价目标进行简单的事实描述,绩效评价应包括事前、事中、事后评价。应合理利用相关的信息对评价目标进行综合评价,但当前绩效评价可利用的信息严重不足,缺乏横向、纵向比对的信息支撑,对评价目标的可研、控制、调整等情况信息掌握不清,导致无法形成高质量的绩效评价报告。
2.对绩效工作的重要性认识不足
长期以来,财政在资金管理方面的关注点在资金的投入和分配上,对财政资金投入后的管理、效果从观念上不够重视。绩效评价工作在县级开展后,这一观念仍未从根本上扭转,对绩效评价要求不严,导致编制的报告内容简单,质量差。
三、加强县级预算管理的对策
(一)加强预算建设,强化预算约束
1.加强预算队伍建设
任何工作都离不开相关的工作人员,人员素质的高低制约着工作质量的好坏。而素质的提高需要自身的追求、良好的工作氛围、责任心和知识的积累,在加强预算队伍建设方面,我们首先要考虑给工作人员创造一个好的工作环境,想他们之所想,支持帮助他们正常的开展工作,考虑他们的职务晋升空间等关系他们切身利益的事情。其次,要在业务知识培训上下功夫,重点要针对工作中暴露的问题,针对具体工作环节中不了解、不重视的问题进行加强,加强工作人员在预算分析、预算编制、预算执行、预算监督、预算评价及相关法律法规知识的积累,通过这些措施让他们想做事、能做事、做好事。[5]
2.加强预算的编制和执行工作
当前对于预算编制工作的要求在不断提升,预算编制的完整性、科学性、精细化程度影响预算执行的顺利进行,在预算编制过程中必须加强财政与部门之间的沟通协调,争取政府部门的支持理解。在做好预算分析的前提下,根据年度工作的重心环节,加强信息沟通,组织编制部门预算,要对以往年度安排的项目资金进行梳理,将不再需要安排的项目资金及时清理,将确需安排的项目资金在充分论证的前提下合理列入预算,要使部门预算“两上”“两下”的编制工作流程落在实处,为整个预算工作打好基础。在预算执行中要把保工资、保运转、保基本民生放在第一保障次序。要全面贯彻执行中央“八项规定”,降低行政运行成本,开源节支保运转,严禁无预算安排支出和超预算拨款。要对部门用款申请,特别是大额重点项目支付申请要加强跟踪管理,要按照国务院存量资金管理规定,对实施零基预算收回的存量资金建立台账,统筹兼顾,消化赤字,确保财政资金用到实处,发挥效益。
3.加强预算约束力
财政和部门之间要坚决树立过紧日子的思想,强化预算意识,大力压减一般性支出;要树立依法行政、依法理财意识,严格执行《中华人民共和国预算法》的相关规定,杜绝预算管理中的随意性,强化预算执行的严肃性;预算安排要量力而行,要将财政可承受能力评估作为重大政策出台和重大项目决策的必要前置条件,超出财政承受能力一律不出台,没有落实资金来源的项目,一律不立项;除应急救灾等支出外,一般不追加预算,也不出台增加当年支出的政策,切实做到无预算不支出,全面提高预算的约束力。
(二)提高中长期预算的科学性、可行性
1.着眼未来,积极探索
2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》和中共中央办公厅印发的《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发[2018]44号文)指出,要坚持规划定方向、财政做保障、金融为支撑,其他政策相协调,构建发展规划,财政、金融等政策协调和工作协同机制,完善年度计划落实发展规划的机制,保障国家发展规划的顺利实施。以上文件高屋建瓴地为我们指明了工作的方向。县级财政要主动适应改革发展需要,积极探索适应地方的中长期财政预算编制之路,积极开展相关的政策理论研究。只有主动作为,才能增强财政履职尽职的能力,才能适应社会发展需要。
2.齐心聚力、打破部门障碍
在工作探索中,我们首先要关注地方发展规划与国家、省总体规划的衔接性,要关注规划是否因地制宜、符合地方实际、突出地方特色;其次,要关注地方发展规划和地方财政中长期预算的可融合性。在编制规划和预算时同时考虑地方经济发展需要、国家发展指引方向和地方财政可承受能力,编制具备可促进地方经济发展的发展规划和具备可行性的中长期财政预算。
3.突出重点、保障执行
规划和预算的关键在于可行,不具备可行性的规划和预算起不到应有的作用。年度预算计划要对中长期财政预算进行有效的衔接,中长期着眼的是未来、是发展,年度预算要全力保障中长期计划的实施,在设置年度工作计划时要统筹兼顾、要做好年度间的平衡工作、要根据实际条件确定工作重点,将基础条件好、前期准备充足、功能互补、具备协同效益的项目整合实施。构建一个适应地方经济发展需要和符合地方财政可承受能力、可行的规划和预算体系,这对于地方具有现实意义,是我们今后工作的重点。
(三)全面落实绩效评价机制
1.建立预算一体化信息系统
当前工作对信息质量的要求越来越高,如何更好地利用信息是我们思考的方向。当前财政在建设推广的预算一体化系统是一个很好的尝试,它将财政工作中的预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的内容整合在一个信息平台内体现,方便对数据的掌握和应用。步子再大一点,可以尝试从目标的初始信息开始,直至目标的审计监督结果所有的信息都接入同一个信息平台,工作人员可根据自身的权限来利用信息,如此可大量节约工作成本和时间,提高绩效评价工作质量,对财政其他工作也有很大助益。
2.重视并合理利用绩效结果
绩效评价工作的目的就是要运用其结果,把结果与项目安排、部门预算、业绩考核等结合,起到优化财政资源配置、调整支出结构、使财政资金的使用更合理、有效。我们要提高对绩效工作的认识,深入研究当前绩效工作不足和问题,建立科学的评价制度、指标体系和评价标准,拓宽评价工作的深度与广度,使绩效工作步上正轨,进一步提高财政管理水平。
四、结语
综上所述,预算管理工作是财政工作的重点,它决定了财政管理水平的高低,关系到财政的履职尽职能力。因此,要重视在实际工作中发现的问题,采取措施及时改进,要不断加强改革探索,全面提高财政预算管理水平,加快建设现代财政管理制度。
参考文献:
[1]申现杰.健全国家发展规划对财政政策的战略引导作用:逻辑演进、主要问题与完美策略[J]宏观经济研究,2021(2).
[2]漆蕾.浅谈县级财政预算管理存在的问题及改进建议[J].纳税,2018(20).
[3]王中飞.县级财政预算绩效管理中存在的问题及对策[J].中国国际财经,2017(20).
[4]欧阳丁.县级财政预算管理存在的问题及对策[J].财会学习,2018(31).
[5]李志民.如何提高县级财政预算管理绩效[J].中国管理信息化,2016(19).
文章来源:徐冰.加强县级财政预算管理的问题与对策[J].纳税,2021,15(36):80-82.
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