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脱贫人口基本药物全额保障的实践与经验

2021-11-05 90 上传者：管理员

摘要：当前，我国已实现了全面脱贫，但因病返贫率仍较高，对此要建立适用于脱贫人口的基本药物全额保障制度。基于定量定性相结合的方法，梳理总结我国免费向贫困人口提供基本药物的政策，分析因病返贫的情况，并采用双重差分法评估基本药物全额保障政策试点对贫困发生率的影响，借鉴其他国家的经验，提出对策建议：建立独立的基本药物筹资体系，保障基本药物及时配送，加强基层医疗机构服务能力建设，构建横向公平、可持续的药物保障政策。

关键词：
因病返贫
基本药物
脱贫人口
药物供应
药物保障政策
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2021年我国在脱贫攻坚战上获得了决定性胜利，实现了全面脱贫。然而，对不少处于国家扶贫标准线附近的边缘人群或刚刚脱贫的地区来说，大多数家庭收入水平低且不稳定，一旦家庭成员罹患慢性病或突发重大疾病，极易导致因病返贫。据统计，“因病返贫”是最严重的返贫原因，因病返贫率达36.1%[1]。受传统观念及家庭收入影响，“小病挨，大病扛，小病拖成大病”的现象在脱贫地区中普遍存在，最终导致更大的疾病经济负担。因此，决胜脱贫攻坚战不仅要消除当前的贫困人口，而且要防止已脱贫人口返贫。目前，我国在贫困人口用药保障政策方面的研究较少，本研究分析我国基本药物全额保障政策试点以及对贫困生产的影响，借鉴国外实施药物全额保障的经验，提出建立脱贫人口基本药物全额保障制度的建议，期望脱贫人口充分获得基本药物。

1、我国基本药物全额保障的实践探索

我国从2009年开始实施基本药物全额保障政策试点，当前，试点范围逐步扩大，主要覆盖糖尿病、高血压及重性精神病3种慢性疾病，但尚无省市实现大范围的免费供应基本药物。

1.1 基本药物全额保障政策的受益人群

基本药物全额保障政策的受益者主要有三类：一是某些特定人群，如江苏开东市对基层医院住院的低保户、五保户和70岁以上老年人提供免费基本药品；二是特定疾病患者，如安徽天昌市免费为高血压和2型糖尿病患者提供8种基本药物；三是特定疾病特殊人群，如内蒙古乌海市向目前享受扶贫政策的65岁以上老年人中的高血压、糖尿病、严重精神障碍和中风患者提供免费基本药物，山东五莲县对慢性疾病（高血压、糖尿病）贫困患者免费发放口服必需药品。

1.2 基本药物全额保障的供应机构

大多数地区的基本药品全额保障机构仅限于社区卫生服务中心、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构。如扬州邗江区基层医疗卫生机构向低收入高血压患者免费提供基本药品；江西上栗县对高血压、2型糖尿病、脑卒中贫困患者所需的基本药物，由基层医疗卫生机构免费提供。

1.3 基本药物全额保障的药品范围

多数省份在国家基本药物目录中选择一部分作为全额保障药品，部分省市增加了省级增补目录及基层医疗卫生机构基本目录范围中的药品作为全额保障药品，各地根据临床常用、安全、有效、负担得起、中西医结合的原则，结合当地实际情况确定基本药物全额保障的药品范围。如山东新泰市根据国家基本药物目录及本地实际情况，为高血压及糖尿病患者提供6种免费药品；青海西宁市选取了国家基本药物目录中的高血压、糖尿病等13种慢性病的多种药品，对当地贫困县患者免费提供，同时对农村常见病、多发病精准扶贫患者免费发放藿香正气水等10种常用药品。

1.4 基本药物全额保障的筹资渠道

一是财政兜底，如青海西宁市通过政府筹集资金，对贫困群众的部分常用药物以及慢性病基本药物进行采购；二是医保报销，如山东泰安市对高血压、糖尿病患者使用的药物由基本医保进行全额保障；三是财政兜底与医保报销相结合，如山东青岛市从医保基金及财政资金中分别拨款，免费为高血压、糖尿病等患者提供部分基本药物。

2、基本药物全额保障政策的试点效果

2.1 方法及变量选取

近年来，上海、江苏、广东等13个省份24个市县陆续实施基本药物全额保障政策，本研究将其作为一项“准自然试验”，创新性地采用政策评估法———双重差分，评估该政策对我国贫困发生率的“净效应”。以各地区农村贫困发生率11为被解释变量，该指标衡量各地区贫困发生情况以及贫困脆弱性；选取65岁以上人口占总人口比率（pop）、城镇登记失率业（rate）、人口密度（density）等控制变量，构建了如下模型：模型1。其中，povertyit为省份i在第t年的贫困发生率；ingroupi·inyeart为试点政策变量，实施省份取值为1，否则为0;Z为控制变量；εit为随机误差项，考虑了地区之间个体的差异。β2是最需关注的系数，代表该政策对贫困发生率的影响，若显著为负，则说明政策实施能够缓解贫困情况。

2.2 实证结果

如表1所示，在OLS估计不加入控制变量下，ingroupi·inyeart的系数β2为-0.0810，且通过了1%的显著性水平检验；加入控制变量后，β2为-0.0299，且通过了10%的显著性水平检验。在FE估计下，其系数与OLS估计几乎没有差异，但加入控制变量后，β2变得更加显著。在各控制变量中，“65岁以上人口占总人口比例”和“人口密度”对贫困发生率产生显著正面影响，有助于缓解贫困，可能的原因是65岁以上人口占比越高、人口密度越大的地区，经济发展水平越高，因此贫困发生率较低；而“失业率”则对贫困发生率产生显著负面影响，加剧贫困发生。总地来说，基本药物全额保障政策试点不仅保障了特殊人群的基本药物，在一定程度上还缓解了疾病引发的贫困，实为“一举两得”的政策。这些结论为基本药物全额保障政策的推广提供了支撑。

2.3 平行趋势检验

运用双重差分法的前提是需要满足平行趋势假设，从图1可见，实施基本药物全额保障政策之前，试点地区与非试点地区的贫困发生率增长趋势大致相同，验证了双重差分法的前提假设是成立的，上述回归结果准确。

3、其他国家实施贫困人口免费用药的政策经验

世界卫生组织（WHO）于1997年提出基本药物的概念，对基本药物进行全额保障旨在改善各个国家尤其是发展中国家基本药物的可及性，保障贫困人口等弱势群体的用药需求。当前，已有不少国家制定并实施了基本药物保障政策，并得到了明显的效果。本研究选择部分发展中国家的贫困人口药品保障政策进行分析，以期对完善我国脱贫人口基本药物全额保障政策有所借鉴。

3.1 印度

印度自2005年起推行“全民农村健康计划”，所有印度人民均享有医疗保健的权利，特别保障贫困地区的穷人、妇女以及儿童能得到高质高效的医疗卫生保健[2,3]。政府在农村建立了三级医疗保健网，向贫困人口提供免费医疗服务，仅收取少量的药品费用。2012年，印度推出“全民免费拿药计划”，基层公立医院的患者能免费获得基本药物。中央政府承担该计划75%的资金，地方各级政府承担余下的25%[4]。印度政府负责集中采购药物，并制定了基本药物的价格上限，保障供应。

3.2 巴西

巴西推行全民统一医疗体系，将政府主导和市场优势相结合，州级和市级政府卫生支出占财政支出的比重分别不低于12%和15%[5]。1998年开始实行国家药物政策，制定并使用国家基本药物目录。截至2017年，巴西确定了189种基本药物，包括糖尿病和高血压等常见病所需药品，免费向公民提供[6]。针对农村偏远地区及贫困人口，巴西政府推出了内地化计划，由联邦政府对前往偏远地区提供服务的医生给予补助。

3.3 南非

1996年南非建立了基本药物目录，并实施相关的药物政策。2006年，南非实行面向全民的初级医疗免费制度，老、孤、残以及穷人可免费用药，资金主要来自政府税收。另外，南非实行医药分离制度，医院对患者进行诊断治疗，患者凭处方到药店购买药物，在一定程度上保障了国民以较低的价格享受优质的医疗服务。

3.4 泰国

泰国于1981年编制了国家基本药物目录[7]。2001年启动“30铢医疗计划”[8]，参保者到指定医疗机构就诊，每次只需30铢的挂号费就可享受基本医疗服务，基本药物目录内的所有药品在门诊均免费提供；而特定群体如贫困人口及残疾人等，连30铢的挂号费也不需缴纳。该计划资金由政府、雇主和员工三方提供，金额为员工工资的1.5%[9]。目前享受该计划的居民中，76%来自农村地区[10]。

4、启示与建议

我国基本药物全额保障政策试点取得了一定的成效，但在基本药物的筹资标准、采购价格、遴选标准等方面仍存在问题。上述国家通过推行相关的医药政策对贫困人口或其他弱势群体给予保障，保障资金大多来自财政拨款，与我国免费药品的筹资渠道有一定的重合度，因此能够为我国完善基本药物全额保障制度提供一些思路。

4.1 建立独立的基本药物筹资体系

筹资体系是药物政策的核心，当前我国基本药物的主要筹资来源为财政拨款及医保报销，且用于基本药物全额保障的资金有限，全额保障的基本药物较少，受益人群范围较窄，加上不同地区的医保筹资及支付水平各不相同，引发了基本药物使用的公平性与可及性问题。因此，应建立基本药物独立、稳定的筹资体系，由医保部门统一筹资、单独运行，优先落实弱势群体的基本药物全额保障，弥补医保制度在基本药物公平可及方面的差异。

4.2 保障基本药物及时配送

我国贫困地区尤其是人口较少的偏远地区的基层医疗卫生机构，药品需求量较小，配送企业的利益驱动不足，容易出现药品短缺及配送不到位的问题。从其他国家的经验看，政府集中采购能够保证基本药物及时配送到医院，避免采购及配送环节可能出现的腐败。我国可通过建立科学严格的审核标准，评估配送企业的技术、管理、服务等能力，尤其是物流能力，确保配送企业将基本药物及时配送到偏远地区。同时，可通过第三方物流进行药品配送，减少中间环节，加快药品配送速度。

4.3 加强基层医疗机构服务能力建设

当前我国农村地区基层医疗卫生机构的服务能力有待提升。可借鉴巴西的做法，对前往偏远地区工作的医务人员给予工资保障和补贴；也可参考印度的做法，定期对基层医务人员进行培训教育，改善基层医疗卫生机构的服务能力。另外，针对医务人员的主动性不强等问题，可健全医务人员的考核指标并提供患者反馈渠道，对医务人员进行一定的激励。

4.4 整体规划，构建横向公平、可持续的药物保障政策

当前，我国仍是发展中国家，社会经济发展不平衡、不充分，因此在基本药物全额保障制度建设中，应根据受保者的健康需求进行分级[11]，将有限的公共资源重点向低收入人群和健康支出型贫困家庭倾斜，整体规划和综合构建一套横向公平、可持续的药物保障政策。

参考文献:

[1]姚东亮,吴昊石,张倩,等.人工智能视域下因病返贫研究[J].国际公关,2020,(9):188-189.

[5]石光,雷海潮,高卫中.巴西和智利卫生改革考察报告[J].卫生经济研究,2008,(6):13-18.

[9]付江珊,冯小溪,王磊.泰国医疗保障制度对我国新型农村合作医疗制度的启示[J].辽宁行政学院学报,2020(4):93-96.

[10]陈昕,杨凤英,刘馨元.泰国"30铢医疗计划"对完善中国社会医疗保障体系的启示[J].中国-东盟研究,2017(4):88-100.

文章来源：韦韡,王思滢,王春晓,蔡运坤.脱贫人口基本药物全额保障的实践探索与经验启示[J].卫生经济研究,2021,38(11):33-35+39.