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国土空间详细规划单元划分的关键问题与对策分析

2024-11-21 87 上传者：管理员

摘要：详细规划单元是国土空间总体规划向详细规划传导的关键环节，也是深化实施详细规划的基础，起到承上启下的作用。文章通过研究先行省市详细规划单元划分经验，并结合项目实践分析总结出详细规划单元划分的关键技术要点，提出边界协调优化、单元规模确定、刚弹性指标管控的技术方法，为详细规划单元划定工作提供借鉴。

关键词：
单元划分
国土空间总体规划
规划传导
详细规划单元
资源利用
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1、引言

随着各级国土空间总体规划审查报批工作逐步开展并陆续获得批复，国土空间详细规划将是现阶段的工作重点。《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》明确应全面开展详细规划的编制，并统筹划定详细规划编制单元，将上位总体规划战略目标、底线管控、功能布局、空间结构、资源利用等方面的要求分解落实到各规划单元，加强单元之间的系统协同，作为深化实施层面详细规划的基础[1]。保障国土空间总体规划成果与详细规划间的有效传导与衔接，提高自然资源现代化治理水平，促进城乡高质量发展。近期不少省市也先行启动详细规划编制单元划定工作，在单元分类、单元划定、单元编码、指标传导等方面制定了具体的技术路径。本文以先行省市详细规划单元划分经验为基础，结合江苏、云南、福建等地的详细规划编制与单元划定实践，分析研究详细规划单元划分面临的关键问题与解决对策，为详细规划单元划分提供经验和借鉴。

2、部分省市详细规划单元划分方法分析

在国土空间“五级三类”体系下，部分省市结合实际管理需求先行研究制定了详细规划单元划分方法[2]，以便明确详细规划编制范围，同时将总体规划传导内容与详细规划单元衔接，实现上下传导。本文从划分范围、划分依据、单元规模、管控内容等方面对先行省市的技术要点进行分析，如表1所示。

基于先行省市详细规划单元划分技术要点的分析，可以发现本轮详细规划单元划分有以下三点共性：一是单元划分全域覆盖，分类明确不同单元类型，保障国土空间规划体系传导的完整性，各地单元类型名称虽有所区别，但总体上可归纳为城镇单元、乡村单元、特殊单元三类；二是单元划分更加注重管理边界，特别是城镇开发边界和行政（社区）边界，这种方式有利于将各类管控内容相对完整地传导至相应的管理区域，便于土地用途管控与行政事权划分；三是明确刚弹性管控内容，将上位规划确定的主导功能、目标指标、城市控制线等内容传导至管控单元。

3、详细规划单元划分的关键问题

表1 部分先行省市详规单元划分要点

综合研究先行省市发布的详细规划单元划分技术要点以及国土空间详细规划编制要求，详细规划单元划定技术难点主要包括三点，即“如何划”“划多大”“管什么”。“如何划”是指城镇开发边界、行政边界、地理边界等各类边界如何协调优化；“划多大”是指单元的适宜规模是多少；“管什么”是指单元范围需要传导上位规划哪些内容。

3.1如何划：单元边界的协调优化

从先行省市发布的详细规划单元划分技术要点来看，乡村单元主要基于行政区划来确定，风景名胜单元、生态单元等特殊单元也是参照管理范围来确定，最为复杂的是城镇开发边界交接处的城镇单元范围确定。由于新增建设指标的限制以及规则约束，大部分城镇开发边界表现出天窗、零散、参差不齐的形态，给详细规划单元划定带来较大挑战[3]。因此，详细规划单元划分需结合城镇开发边界的空间特征以及管控要求，明确各类交错区域详细规划单元划分原则与方法。

3.2划多大：单元规模的合理确定

单元规模应综合考虑城镇、乡村、生态空间的不同特征，因地制宜确定详细单元的合理规模[4]。一般而言，乡村单元和特殊单元的规模不作限制，城镇单元应以管理效率和服务设施覆盖范围为出发点，综合确定单元规模大小。从管理角度，单元范围应尽量与街道、社区行政边界相结合，便于规划指标的传导与管理事权划分；从服务设施覆盖范围角度，单元范围应结合社区生活圈进行确定，将各类基本公共服务设施传导到各单元，实现均衡配置。

3.3管什么：单元管控的重点内容

《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》提出“将上位总体规划战略目标、底线管控、功能布局、空间结构、资源利用等方面的要求分解落实到各规划单元，加强单元之间的系统协同，作为深化实施层面详细规划的基础”。因此，详细规划单元划分工作需关注上下传导要求、理清单元管控的重点内容，确保上位规划意图的有效落实[5]，同时为详细规划编制提供引导。

4、详细规划单元划分关键问题的对策

针对详细规划单元划定的关键问题，本文结合详细规划编制与详细规划单元划定实践，提出解决问题的方法与思路。

4.1明确城镇单元协调优化方法

按照与城镇开发边界的关系，总结出城镇开发边界内、城市开发边界交接处、零星城镇开发边界三种情形的协调优化方法。

4.1.1城镇开发边界交接处协调优化

城镇开发边界“开天窗”的非建设用地区域以及零星城镇开发边界宜划入邻近的详细规划单元，确保单元范围的完整性，便于全域全要素管控，如图1(a）所示。

城镇开发边界外、与城镇开发边界紧密联系的村庄应结合实际发展需求，逐一判断详细规划单元范围。具体是将村庄行政边界扣除城镇开发边界后，剩余区域为村庄主要居民点所在地，未来有明确建设需求，则单元范围按照城镇开发边界进行划定，城镇开发边界内为城镇单元，城镇开发边界外为乡村单元，如图1(b）所示；剩余区域若为农林用地且无规划农村居民点，则将整个行政村范围纳入城镇单元，如图1(c）所示。

图1 城镇开发边界交接处协调优化模式图

4.1.2城镇开发边界内协调优化

城镇开发边界内主要按照街镇边界、社区边界进行划定，根据现状建设情况分两类进行处理。其中，街镇或社区边界内已基本建成，管理范围相对稳定，单元范围按照街镇或社区边界进行划分，如图2(a）所示；街镇或社区边界内尚未完全开发，而且街镇或社区边界不规则，单元范围可按照规划道路、河流等明确的边界进行划分，如图2(b）所示。对于街道范围较大的区域宜结合已编控规范围、15分钟社区生活圈对单元进一步细分。

图2 城镇开发边界内协调优化模式图

4.1.3零星城镇开发边界协调优化

对于零星城镇开发边界而言，建议将其纳入周边紧邻的详细规划单元进行整体控制引导，如图1(a）所示，其对应地块可直接编制地块层面的详细规划，明确用地出让条件。

表2 详细规划单元指标管控体系

4.2多维度综合确定城镇单元规模

按照城镇开发边界所处位置综合确定单元适宜规模，其中城市区域的单元规模宜1～3km2，城镇区域的单元规模宜1～5km2，城乡结合区域的单元规模宜3～10km2。单元规模仅作为参考，在单元划定过程中应更多地结合行政边界、道路、自然山水等要素，按照单元协调优化方法进行划定。

城市区域：该类区域人口密度较大、城市建设较为集中，宜按照15分钟社区生活圈确定单元的适宜规模。根据《城市居住区规划设计标准》（GB 50180-2018),15分钟社区生活圈规模为1～2km2。综合考虑单元范围的完整性以及边缘地区与街镇范围的协调，因此该类区域的单元规模宜为1～3km2。

城镇区域：该类区域人口密度适中，单元规模可适当增加，尽可能与街道、社区范围相结合，单元规模宜为1～5km2。

城乡结合区域：该类区域人口密度较低，兼顾城市功能和乡村功能，根据城镇单元协调优化方法，若纳入城镇单元进行管理，则该区域的规模可适当增加，宜为3～10km2。

4.3构建刚弹结合的指标管控体系

单元管控传导方面，一方面要落实上位规划确定的刚性传导内容，另一方面要为下一层级的详细规划编制留有弹性。基于先行省市详细规划单元技术要点和江苏省详细规划编制实践，构建功能定位、规模控制、“三线”管控、空间布局、控制要素5大类型的管控指标体系，按照刚性和弹性方式对各类要素进行管控，保障总体规划内容有效传导至详细规划，如表2所示。

5、结语

详细规划单元是开展详细规划编制和实施规划管理的重要基本单元，本文基于先行省市详细规划单元划分技术要点以及部分地区单元划定实践，分析详细规划单元划定中“如何划”“划多大”“管什么”三个关键问题，并提出边界协调优化、单元适宜规模、刚弹性指标管控的解决对策，以期为详细规划单元的划分以及规划管控传导提供借鉴。

参考文献:

[1]黄薇.自然资源部发文加强国土空间详细规划工作[N].中国自然资源报,2024-03-27(001).

[2]周旭东.面向全域全要素的国土空间详细规划单元划定探析:以福建省为例[J].福建建筑,2023(11):1-4,8.

[3]秦莉.县级国土空间规划中详规单元划分研究:以安徽北部某县为例[J].城市建筑,2024,21(13):43-47.

[4]王楚涵.县级单位详细规划单元划定与管控内容研究:以河北省内丘县为例[J].住宅产业,2023(12):27-29.

[5]范晓东,种威,叶芳芳.国土空间规划传导机制构建及湛江实践[J].规划师,2024,40(03):86-94.

文章来源:许琛.国土空间详细规划单元划分的关键问题与对策分析[J].安徽建筑,2024,31(11):44-45+62.