美国农业环境的保护在全球范围内具有典范作用，但是其政策制度的发展与演化历经了复杂的变迁过程。从20世纪30年代到90年代，美国的农业环境所承受的来自人类活动的压力逐年加大，特别是农药化肥的无节制使用，使得农业土地资源、水资源等方面的环境问题愈加严重，由此引发的环境污染对人体健康的危害和资源衰竭的威胁愈演愈烈。过去对于美国农业环境保护的研究多是从历史学视角进行的分析，侧重历史资料的归纳和总结，缺少经济学理论的建构和支撑。本文尝试运用制度经济学中的利益集团理论，解析美国农业资源保护制度演进的变迁背景、作为推进动力与阻力的利益集团的博弈和竞争以及制度成功演进与利益集团之间的交汇关系。

一、利益集团与制度变迁

20世纪七八十年代，西方经济学界迅速崛起的新制度经济学派，将利益集团研究纳入制度变迁过程的研究中，分析了制度的演进与利益集团博弈的互动关系。“如果说制度是游戏规则，利益集团就是游戏的参加选手。”^[1]诺斯从利益集团角度给予制度变迁以解释：作为制度变迁的行动主体（包括制度的供给主体和制度的需求主体），利益集团间的博弈、冲突和竞争的结果，势必投射到制度变迁的过程之中^[2]，即制度创新和变迁的方向往往由社会中各利益集团之间的竞争和博弈的过程及结果所导引。诺斯指出，制度的创新和变迁并非都朝着社会最优效率的方向发展的，相反，制度（至少是正式规则）大多数的时候是为了服务于那些具有创造新规则能力的某些利益集团而专门创造的^[3]。经济政策、政治规定等制度（包括制度设计）的形成是一个动态博弈的过程，这一过程表现为外在条件的不确定性和非稳定性，形成制度过程的参与者即各个利益集团，在制度的制定中都想竭力控制博弈和竞争的优势和结果，以期获得有利于自身利益的最优结果。美国农业环境的保护，通过农民、消费者和农药厂商三大主要利益集团间利益的竞争和协调，不断保持着向前推进和完善的变迁发展态势。

二、美国农业环境政策中的利益博弈

美国农业环境保护政策制定和实施的进程中，农民既是农业资源的破坏者、环境的排污者，同时又是农业污染损害的受害者，另外还是农业污染防控措施的具体执行者；消费者与农业化学企业分歧巨大，难以达成一致利益。在各方力量博弈下，农业环境的保护制度得到了不断创新和演进。

（一）农民利益集团

美国在传统意义上讲是一个农业国家，土地资源十分富饶，大批移民进入美国后，很快便成为拥有众多种植园的农民。因此，农民成为美国社会早期颇具影响的利益集团^[4]。农民组织除经济合作功能外，更侧重政治功能，目标在于对政府当局的政策和颁布的制度法条施加影响，组织活动非常活跃，大大小小的农民政治组织几乎无处不在。农民在保护农业资源和环境保护方面发挥着关键作用，农业种植方式的选择，杀虫剂、除草剂等化学农药的使用等，都与农业资源和环境息息相关，因此，农民在美国农业资源保护方面的作用是巨大的。在农业环境保护的问题上，农民身份是多角色的复合体，既是农业资源的破坏者、环境的排污者，同时又是农业污染损害的受害者，另外还是农业污染防控措施的具体执行者。虽然对某些政策的制定并非出于环保因素的考虑，但仍在一定意义上使美国农业资源和环保政策保持着不断向前发展的态势。

（二）消费者利益集团

农业环境对农产品安全具有重要影响，因此，作为与农产品有着重要关联的消费者利益集团对农业环境的治理和保护在农业保护后期与资源与环境保护利益集团交汇，在美国农业资源治理中起到了重要的作用。因此，本文中的消费者利益集团指除农业生产者以外的一切与农业立法有关的促进农业资源保护的利益集团，包括资源与环境主义者和消费者等。由于高额的农业补贴促使消费者生活成本大幅提高，由此引发消费者利益集团的不满。但是，随着农药等化学产品导致的食品安全和污染问题不断涌现，对于化学合成杀虫剂对人体及动物健康副作用的关注愈发广泛。对于消费者而言，许多化学品会渗入食品中，如果这些东西剂量太大，或者小剂量但是长期接触，都将会对人体造成伤害。因此，消费者利益集团对于农业资源和环境的保护持积极支持的态度。

（三）农药化学利益集团

美国是农药尤其杀虫剂的研发与应用大国。全球著名的十大农药公司中，美国占据了一半的席位。本文中的农药农化集团除包括化学农药制剂的生产企业，还包括跟农药、化肥密切打交道的行业。农药化学利益集团是农业环境政策制定的重要影响者。农业生产中的化肥农药等的无节制使用，使得农业环境问题愈加严重。农化产业为了追逐商业利润往往对农药、杀虫剂等有害农化产品的滥用采取漠视甚至是鼓励的态度。但是随着农药对农业环境产生有害影响的认知的逐渐扩大，公众对食品中农药残留和农药对环境危害的日益关注，促进了农业环境立法的不断加强。农药化学利益集团在此过程中不断通过各种途径，或争取有利于农化集团利益的草案被通过，或挫败与农化集团利益有冲突的议案的通过，争取为农化项目的拨款通过，获取国会的法定权力以及其非正式影响力所赋予的其他好处^[5]。因此，农药化学利益集团对农业资源环境的保护往往持消极态度。

三、利益博弈下美国农业环境保护政策的演化

纵观美国农业环境污染治理的历史，主要包括两种政策思路：一是激励补偿；二是强制干预。从20世纪30年代到90年代中期，历届美国政府都采用对农民进行补贴和对农用化学品监管这两种双管齐下的方式来进行农业环境保护和农业污染治理。

（一）农业环境保护的萌芽阶段（1933—1941年）：“绝望”危机时代的被动应对

30年代的大萧条导致的经济崩溃以及沙尘暴等生态灾难的出现都使公众对未来文明的总体前景感到悲观和担忧，但与此同时也为美国农业环境保护制度的创建造成了有力的外部冲击。罗斯福新政时期对土地的管理比以往任何时代都更加科学，在土地的使用上强调公共福利高于私人利益和国家干预的手段，虽呈现出一定的应急应对的被动色彩，但是通过生态补偿和政府干预的形式最终促使农业资源和环境保护走出了“绝望”。

在应对大萧条冲击下农业危机的与摆脱沙尘暴生态灾难的“绝望”的大背景下，美国农业资源的保护主要以土壤的保护为主要突破口，以《1933年农业调整法》拉开了序幕。尽管法案的初始目标是控制农业生产和改善农民收入，但是法案中为维持价格而限制产量从而缩减耕地的做法，促进了地力的恢复和土壤的保护，客观上完成了农业资源保护的初始使命，并使得美国农业土地资源的长期收益持续增加，形成了农业资源保护的雏形。1936年通过的《土壤保持与作物调配法》完善了农业调整法中接受补贴的受益农民范围，进一步促使更大范围的农民加强对于土壤的保护。在农民利益集团的积极努力下，政府通过对农民利益团体的经济补贴，有效激励了农民利益集团对农业资源和环境的合理利用和积极保护。

这一时期美国的农业资源保护政策中，价格补贴与农药监管都同消费者利益息息相关。首先，通过提高农产品价格和限制生产的政府干预虽实现了农民利益集团对于农业资源的保护激励，但农产品价格的随之提高，使消费者每年的消费税大幅增加，消费成本水涨船高。针对《1933年农业调整法》的出台，来自城市地区的消费者利益集团的代表对于农业调整法发出了反对的声音，理由是这会“增加生活成本”；另外，农副产品安全对消费者而言关乎自身健康利益，农药残留超标引发的食品安全事故的频发，让消费者利益集团成为了敦促政府加速制定农药监管政策的直接动因。

农化产品既是农民增产的有效良药，同时也是农业资源保护中最严重的障碍。农业资源中的土壤侵蚀、水资源污染等都与化学农药和合成化肥的无节制使用密切关联。20世纪30年代，农药残留引发的农业和食品安全事故频发，使得对农药相关法律的修订成为了罗斯福政府的重要内容。1938年，基于保护消费者免受农药残留或受农药污染食品危害而制定的旨在维护食品纯净度的《联邦食品、药品和化妆品法》顺势出台。但法案并未成为控制农药残留的有效工具，这与农业利益集团在这一阶段强大的优势息息相关，与农化企业在食品和药品管理局以及农业部的相关立法中的游说和施压有着重要关联。尽管大量安全事故的报道得到了消费者利益团体的揭露，但是农民利益集团联合政府当局一直试图采取对消费者隐瞒的态度。

1940年，在农民利益集团的持续“努力”下，最终取得了有利于农民利益集团利益的农药残留限量的“满意”结果^[6]。这一结果对农户特别是果农来讲是极为有利的，但对于消费者利益集团而言无疑预示着更大的健康损失。因此，20世纪30年代农业资源保护政策主要以为农民提供经济激励的土壤保护政策为主，消费者利益集团就补贴制度引发的食品价格上涨的抵制和农产品农药残留过量标准合理限定的诉求并未得到充分满足。在农民利益集团与消费者和化工利益集团利益交叠中，政府出于政治、经济利益以及农业经济增长的考虑，即使在化学农药已经得到会产生严重的健康和资源威胁相关印证的情况下，最终选择无视法案中提高农药监管的要求，这为下一阶段农药黄金时代的到来和农药化肥的滥用埋下了隐患。

农药化学利益集团为追逐自身利益最大化对农药残留限量等农化产品的监管往往采取抵制和阻挠的态度。因此，这一阶段美国的农业资源保护主要是通过提高农民的收入水平激励其对农业资源特别是土壤资源的保护动力。1933年到二战前美国农业资源保护进程中，农民利益集团既是最大的受益方，同时也成为政策变迁的最大推动方。这一阶段的农业资源保护政策，虽然是基于对沙尘暴灾害和大萧条危机带来的“绝望”的摆脱，政府角色颇显被动，但以保护土壤为主的资源保护政策成功开启了美国农业资源保护的大幕。

（二）农业环境保护的凝滞阶段（1941—1962年）：农药黄金时代下的临时修正

美国农业资源保护的凝滞阶段始于二战的爆发，终止于1962年《寂静的春天》一书出版。这一时期的农业资源保护与30年代的不同之处在于，一方面，政府对于农业资源的保护从农药管理着眼，以更积极主动的姿态对农业资源的破坏展开防御；另一方面，三大利益集团的势力对比在这期间发生了一定的变化，促使了这期间的农业资源保护制度更多倾向于势力较大的利益集团一方。从制度变迁的效果分析，这一阶段的农业资源保护主要是政府作为政策制定者对前一阶段法律法规的临时性修正，政策的出台多有利于处于强势阶段的利益方，农业资源保护效果主要体现于农药残留标准的制定以及土壤资源的保护，但是这两方面成效均差强人意，因此，使得这一阶段的农业资源保护陷入凝滞阶段。

二战后，美国农业进入了合成化学品的新时代，随着人们对农药特别效能认识的提高，农药的使用得到了更为普遍的推广，农化厂商由此获得了巨额利益。通过在各大媒体、报纸和各种期刊的广告宣传等手段，农化集团不断扩大其产品销售规模，并成立了国家农业化学品协会等相关行业组织，以更好地维护其自身利益。化肥农药企业作为既得利益集团在某种程度上形成了农业资源和环境政策实施的障碍，在这一阶段主要体现在对农药相关立法的干预。《1947年联邦杀虫剂，杀菌剂和灭鼠剂法案》主要是针对农药效用而非农药使用进行了规定，立法中并未涉及任何关于保护农民或消费者免受长期接触农药的规定，显然这对农药化学厂商而言是极为有利的。到20世纪50年代，有明显的证据表明，有些化学农药会造成鱼类、蛙类以及鸟类等的大批死亡，而且也有越来越多的证据显示化学农药等添加剂残留可能对人类的健康造成危害。在这一背景下，1954年，规制农药的立法《1954年米勒修正案》出台，几年后，以加工食品中的农药残留为规制对象，对农药和食品安全共同进行规制的德莱尼条款《1958年食品添加剂修正案》出台。

农民和消费者由于看到了二战后新开发的众多新农药产品对于农产品生产和价格的巨大好处，因此，对于农化制造商生产的众多全新农药的功效而非农药的安全性更加关注；市场已有的农化企业对于新进入市场的化学企业更加关注，担心新企业的进入抢占其原有市场份额。因此，这一阶段，农药化肥的使用大幅激增，引发了水资源、土壤资源等农业资源环境的巨大破坏，使美国农业资源的保护陷入凝滞的泥潭。总体而言，二战后到60年代美国的农业资源保护，农药相关政策虽有出台但存在诸多漏洞而形同虚设；农业保护以单一土壤保护为主的“土壤银行”计划虽有出台，但是效果甚微。因此，这一阶段美国的农业资源环境保护政策已经无法应对农业环境问题的严重恶化，更完善的综合性治理迫在眉睫。

（三）农业环境保护的成熟阶段（1962—1996年）：环保思潮下的综合规划

美国农业资源环境保护的成熟阶段是从1962年《寂静的春天》的出版到1996年《联邦农业发展与改革法》的出台，完成了环保思潮下的综合性规划。从20世纪30年代基于对沙尘暴灾害和大萧条危机带来的“绝望”摆脱的被动性政府干预，到二战后至60年代对前一阶段法律法规差强人意的临时性修正，这一阶段的农业资源环境保护在声势浩大的环保思潮的推动下，日趋完善。相比于30年代在农业立法过程中的强大势力与二战后对农药等化学产品的极度依赖，这一阶段各利益集团对于以往农业资源的严重破坏和农药产品无节制的滥用行为都发生了悄然的改变。

《寂静的春天》的问世引发了环保思潮的高涨，人们开始意识到现代农业无节制使用杀虫剂和化学物品对环境乃至人类本身造成的伤害。这期间声势浩大的环保运动使得农业生产的传统观念发生了改变，新型环保型农业的观念得到了普及；与此同时，农药引发的农场工人安全事故的频发，也促使农民希望政府管制杀虫剂的使用，以保证空气质量和自身的工作环境。农民利益集团农业生产和资源环境保护思想的转变对这一时期农业资源保护的完善起到了重要作用。

第二次世界大战后，高度专业化、高度资本集约化和高度化学集约化的现代农业，在越来越高地提高产量的同时，对自然资源、环境质量、人类健康和食物的品质与安全造成了极大的危害。在环保运动的影响下，许多农学家和农场主认识到，必须探索出一条不同于化学农业的新的生产模式，来改变当时农业中存在的种种弊端。随之出现的有机农业、生态农业、生物农业等模式即体现了这种思想。这些观念的变革与新的环保型农业生产模式的产生，为农业环境问题的治理奠定了坚实的思想基础和社会基础。

农药作为20世纪60年代美国现代环保运动发起的原因，在促进美国农业环境治理效果提升的过程中起到了推动性作用。随着60年代以后环保运动影响下民众环保思想的提高，以及80年代有机农业概念的普及，在20世纪的最后一个季度，众多的化学公司看到了一个问题———随着世界越来越关注环境，他们的化学农药市场不可避免地会萎缩。因此，他们想在种子公司中寻找新的利润来源。尽管这期间农化集团也进行了大量的游说与宣传已为其利益的获取做出最后的努力，但是，随着消费者利益集团以及大众环保思想的提高，农药的使用在这一时期愈发科学，农业资源环境的保护也更加具有规划性。

农业政策法案不仅扮演着为农民利益服务的传统角色，而且有机会“全面解决农业和食品问题”^[7]。1962年启动的《1962年食品和农业法》中的资源保护和发展计划，旨在保护农业资源环境，改善地区生活水平。资源保护和发展计划主要包含四方面内容：土地保护、社区发展、水管理、土地管理。《1985年食品安全保障法》的修订具有里程碑意义，美国农业法案首次在法案题目中采用“资源保护”的概念，突出强调了土壤保护的重要性方面，法案新增了多项计划：土地保护、湿地保护、保护合规和土壤保护储备计划。目的是在农业资源保护与政府补贴两项计划中找到最佳平衡点，兼顾农户利益与政府财政预算。

四、结语

20世纪30年代开始的美国农业资源环境保护，在大萧条冲击下、农业危机与沙尘暴灾难下、人们普遍的“绝望”情绪下，以土地资源的保护为主要突破口，开启了美国农业资源环境保护的序幕，也促使美国人认识到农业资源与社会文化的相互依赖性，民众展开保护农业资源的意愿日益高涨。二战后，化学农化产品滥用引发的食品安全问题的频发及农业资源环境的破坏（这期间美国大面积农作物所需用水的蓄水层已经损耗到必须加以控制和限制的程度），使得消费者利益群体、农化厂商利益群体以及与农民群体之间的利益纠葛进一步加深。农业环境保护制度以生态补偿与政府干预为主，逐步向完善阶段发展和渗透：一方面，延续30年代开始的农业补贴形式，激发农民利益集团对农业资源的保护动力；另一方面，通过农化产品监管策略的规范，提高农业资源的保护范围和程度。60年代环保运动的高涨，促进了由消费者利益集团分化来的环保主义势力的增强；这一阶段化肥农药技术的进步引发了农民利益集团与消费者利益集团就农化产品引发的食品安全问题矛盾的进一步激化，同时也引发了农化厂商的分化和瓦解。利益关系的重构促使政府在对农业资源的保护方面展开了全面的规划，美国农业资源环境保护日臻成熟。公众对于农业环境污染及资源衰竭等的认识不断提高，也促使美国农业资源保护的变迁进程得以层层推进。

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