我国有草原近4亿hm2,草原不仅是我国最大的陆地生态系统,也是重要的畜牧业生产基地和广大农牧民赖以生存的场所,在维护边疆稳定和民族团结方面起到了重要作用。自20世纪80年代以来实施的草原承包制度稳定了牧区人地关系,调动了牧民保护和建设草原的积极性[1]。推进草原承包工作是草原保护与建设的基础[2],也是基本草原划定、禁牧和草畜平衡等草原保护与利用制度的重要保障[3]。2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出要稳定和完善草原承包经营制度[4]。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全自然资源资产产权制度和用途管理制度,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记[5]。之后,《生态文明体制改革总体方案》《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》《农业部关于开展草原确权承包登记试点的通知》等多个文件均对草原承包工作做出了明确要求[6,7,8,9,10]。然而,受地理、历史等因素的影响,我国草原确权承包工作滞后于农村土地[11]。但自2011年草原生态保护补助奖励政策(以下简称为“补奖政策”)实施以来,由于政策规定只有承包了的草原才予以核算补奖资金,草原承包工作有了明显的推进[12]。

当前,随着乡村振兴战略在牧区的逐步推进,草原流转、牲畜托管、劳动力转移等需求增加[13],给草原确权承包提出了新的时代要求[14,15,16,17,18,19,20,21],进一步完善和推进草原确权承包,应用现代信息化技术构建草原确权承包管理系统,实时掌握草场“三权分置”情况[22],对国家生态文明建设已显得尤为重要[23]。

1、草原承包现状

补奖政策实施以来,各地加快推进草原承包工作,截止2017年全国草原承包面积达到2.82亿hm2[24],较2010年提高了20.4%[25],其中承包到户2.11亿hm2、承包到联户0.66亿hm2,分别较2010年提高了19.5%、30.8%。在6大牧区中,西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃的草原承包面积分别为6852.93万、6804.73万、4481.92万、3990.73万、1730.72万、1596.71万hm2[24](图1)。在全国268个牧区半牧区县中,草原承包面积1.67亿hm2,其中牧区县1.27亿hm2、半牧区县3917.84万hm2[24]。草原承包以承包到户为主,占总承包草原面积的75%,其次为承包到联户的形式,占总承包草原面积的23%。各省区承包类型如图1所示,当前实施补奖政策的各牧区省,除河北外,均以承包到户为主,河北省承包到联户的比例(36%)高于承包到户比例(8%)。此外,新疆、河北、宁夏、吉林、辽宁、黑龙江6省区还存在少量草原以竞价承包等其他形式承包[26,27]。

图12017年13个牧区省区草原承包情况

数据来自中国草业统计2017[24]。

2、草原确权承包基础工作

2.1草原承包基础信息采集

推进草原承包,要明确草地资源数量[28],填写草原基础情况信息采集表[29]。需要采集的信息包括:1)行政区划信息,即地块所属县、乡、村的名称。2)牧户信息,包括牧户编号和户主身份证号。3)承包信息,包括承包证号、承包面积及草原承包证照片。4)草原管理规定,包括禁牧面积、草畜平衡面积、划定基本草原面积、核定载畜量等。5)草场使用情况,包括饲草料地面积,冬春场、夏场、秋场面积等。6)草场流转信息,包括流转时间、流转人、流转期限、流转合同等。

2.2完善草原承包合同

根据调查摸底结果,制定完善统一的草原承包合同。对没有承包的草原,要根据利用现状落实承包关系,公示无异议后签订承包合同,做到应包尽包;对已承包但合同丢失、残缺、不完善的,进行补签、完善。以承包农牧户为基本单位,按照一户一簿或者一村一册的原则,建立健全草原承包登记簿[23]。

2.3颁发草原权属证书

制定核发统一的草原所有权、草原使用权、草原承包权和草原经营权证书。涉及换发证件的,原权属证书要收回销毁、宣布作废。未确定给农牧民集体使用的国有草原,由县级人民政府登记造册[23]。

2.4加强技术培训和技术服务

加强对各级草原主管部门、技术支撑部门管理、技术人员的培训,并且定期组织人员到基层对开展草原承包教育和普法宣传,在牧区营造草原依法承包经营、合理利用的氛围,让草原的承包者和经营者明确自己的责权利。

2.5加强信息化管理

草原确权承包信息涉及空间地理和属性两类信息,需将3S技术(遥感、地理信息系统和GPS)、数据库技术和计算机技术进行集成,建立草原确权承包数据库,对农牧民承包草场信息进行数字化管理,建立草原承包电子档案,建立草场流转交易平台,动态掌握草场经营流转情况,为打造数字草原奠定基础。

3、草原承包管理信息平台构架

3.1承包信息到户管理系统

以户为单位收集上报信息,涵盖人口信息、承包面积、承包证号、承包证图片、流转情况、地块拐点GPS坐标等,按照省、地、县、乡、村5级管理,逐级审核上报,构建一套完善的系统框架。

3.2大数据快速检索功能

科学制定牧户编号和填报年度等信息数据位数,确定数据库最佳检索方案,实现省、地、县、乡、村逐级信息管理机制,并对牧户信息进行快速查询与检索。

3.3Excel模板导入与导出

制作规范的数据导入模板,用Excel实现承包系统空间和属性数据集成接口,规范系统数据,提高准确性,减少服务器并发访问压力,提高基层管理部门工作效率,也便于技术人员理解和上机操作。

3.4基本流程

首先是基层用户根据采集指标,对农牧户草场承包信息到实地进行准确、规范采集并数字化;然后导入Excel模板数据,上传牧户草场承包证照片,逐级审核已导入信息(图2)。

3.5系统框架

从面向分层设计的视角,可以将系统设计分为如下层次:用户交互分层、交互控制层、业务服务层、公共服务层、业务流程管理、数据访问层和数据存储层[30,31]。

3.5.1用户交互层

应用Web2.0技术,构建用户与系统的人机交互界面,为用户提供本地计算机的计算能力[32]。

图2草原承包信息化技术路线

3.5.2交互控制层

主要为系统操作界面和行业业务服务之间进行数据交换,同时对系统的业务进行整体控制,将前台与后台业务隔离开,使后台业务服务实现标准化操作,操作界面友好。

3.5.3业务服务层

主要包括各类封装的实现逻辑业务和服务组件业务,调用数据访问层的数据,但本身不直接访问系统业务数据库。

3.5.4公共服务层

为系统用户提供统一的、通用的业务需求服务。包括:日志、事物、校验、异常等,其中日志按日期生成包括网络服务器运行、业务操作等文件;校验主要包括前台开发的脚本校验框架和后台JAVA开发数据校验框架;异常包括对业务操作异常和持久化异常进行了封装。

3.5.5业务流程管理

主要为系统业务用户提供对流程和管理以及处理等操作,如信息录入、审核流程,单位与用户注册、审批、授权等流程。

3.5.6数据访问层

主要负责进行数据库访问及系统模块间交互操作,同时进行数据的存取操作。

4、下一步工作的思考

当前,虽然草原承包工作有了一定进展[33],但在很多地区还存在产权不清的情况,各省区草原的承包进度也不一样,存在的问题各不相同[34,35,36],需要继续稳定和完善草原承包经营制度,探索信息化、规范化的草原承包管理模式和草原“三权分置”制度[37],进一步激发草原活力。2016年,《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》[38]明确提出探索农村土地集体所有制的有效实现形式,草原“三权分置”制度强调稳定草原承包权。稳定承包权有利于发挥草原的社会保障功能,促进牧民转产,降低对草原的依赖性[1]。但草原异质性很强,在确权承包过程中,应结合当地特点,充分考虑农牧民的意愿,组织发动群众积极参与[39]。

实施“三权分置”的重点是放活经营权,从法律上明确经营权的权能和边界[40]。“三权分置”为完善草原产权制度提供了方向,但草原不同于耕地,除了是农牧民生产生活资料外,还具有涵养水源、净化空气、碳汇储备、防风固沙等重要生态功能,以及维护边疆稳定和国家安全的政治功能[1]。在市场经济环境下,流转方式不合理,会导致非牧民涌入草原地区与牧民争夺资源[1],因此,对草原实行“三权分置”时要慎重,防止企业、合作社等新型经营主体对草原大面积流转后,过度放牧利用,导致草原退化,生产、生态功能下降,甚至不能恢复。

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基金:中国农业科学院农业科技创新工程(CAAS-ASTIP-2020-IGR-10);内蒙古自治区关键技术攻关项目“内蒙古生态资产核算､生态补偿技术研究与应用示范”(2019GG012)资助.