一、引言

中国共产党第二十次全国代表大会报告指出，中国在推进国家安全体系和能力现代化、维护国家安全层面须确保能源资源和重要产业链供应链安全。(1)受限于资源禀赋，中国当前在化石等传统能源领域进口依赖性较大，而传统能源运输所依赖的海上通道存在显著安全风险，特别是处于美国“U型包围圈”内的马六甲海峡以及局势日益复杂的南海地区。新能源产业的发展本有望助力中国破解传统能源安全难题，逐渐减轻甚至摆脱能源利用对海洋路径的依赖，从而巩固中国的能源安全。但是，中国的新能源产业发展在镍等关键矿产领域又遇到新的难题和挑战。以美国为首的西方国家意图以镍产业链为抓手，将中国排挤在新能源发展前沿领域外，使中国面临新的能源安全风险。

在国家政策扶持和企业开拓创新之下，中国新能源汽车产业发展迅猛，电动汽车市场占有率在2024年上半年已达35.2%,(2)燃油市场波动对中国汽车产业的影响得以减轻。目前中国新能源汽车市场以电动汽车为主，其中动力电池是直接影响电动汽车性能与成本的关键。而动力电池市场两大主流的技术路线分别是磷酸铁锂电池和三元锂电池，其中三元锂电池以高能量见长，一度受到乘用车车企的青睐。镍(Ni)元素在三元锂电池的生产过程中不可或缺，起着提高电池能量密度和延长续航里程的作用，且由于镍相对另一生产元素钴(Co)而言成本较低，三元锂电池企业倾向于选择电池高镍化的技术路线。据统计，2017年至2022年，全球能源行业带动镍需求增长40%,预计至2030年镍在电动汽车行业的需求量将达110万吨，在整个新能源行业需求量将达280万吨。(3)因此，镍在“镍—镍中间产品—三元锂电池—电动汽车—新能源产业”的链条首端影响着新能源产业的发展。

中国是镍消费大国，但由于镍资源储备有限，供不应求，因而镍资源的对外依赖日益加强。从地理范围上看，中国对外依赖主要集中于泛南海区域的镍资源圈，这一地理范围内地缘政治变动也直接影响着中国的新能源产业。本文以“泛南海区域”和“泛南海镍资源圈”为主要研究范围。

学界对泛南海区域有一定的讨论，认为泛南海区域包括南海周边、太平洋西部以及印度洋东部地区，泛南海国家和地区则包括中国、越南、老挝、柬埔寨、菲律宾、印度尼西亚(以下简称“印尼”)、新加坡、马来西亚、文莱、泰国、缅甸、巴布亚新几内亚(以下简称“巴新”)、东帝汶、澳大利亚、新喀里多尼亚(以下简称“新喀”)、孟加拉国、印度以及斯里兰卡等。(4)这是本文讨论的地理对象。“泛南海镍资源圈”则指，在泛南海区域内镍资源禀赋高的国家所形成的地理范围，主要包括印尼、菲律宾、新喀、巴新、澳大利亚等。而基于当地镍资源禀赋及地缘政治关系，中国在泛南海镍资源圈内的镍产业主要合作对象是印尼、菲律宾、巴新和新喀，合作方式包括从当地进口镍产品、与当地国合作开发镍矿、中国企业在当地投资设厂或合作设厂等。当前学界关于中国能源安全的研究包括政治、外交、法律等多重维度，也有相关的跨学科研究成果。

现有研究较多关注化石能源等传统能源安全，并在气候变化、美国“重返亚太”、俄乌冲突等时代背景下探讨中国的能源转型与能源安全。其中，中国新能源发展相关话题与气候变化、“碳中和”紧密联系，能源安全的理论内涵也在此背景下突破了传统的化石能源和早期可再生能源范畴，得到进一步丰富。在新能源安全领域，产业链安全风险是学界关注的重点，部分学者对中国在新能源发展背景下，在关键矿产资源(包括锂、镍、钴、铜和稀土等)、技术和专利等层面所面临的制约和风险做了综合性分析，梳理中国面临由经济民族主义和大国博弈所带来的资源供应风险。(5)相关研究为观察中国新能源的安全风险提供了全方位视角，但也限于研究篇幅，其论述未能对具体的关键矿产所带来风险的路径和影响做进一步探讨。

地缘政治是能源安全研究的重要考量。目前地缘政治与传统能源安全研究结合得较为紧密，在泛南海区域，有学者关注到东南亚国家面对美国、日本、中国等大国的能源战略所采取不同形式的“对冲和反抗”策略(hedging and resistance strategies)。(6)而新能源的发展同样与地缘政治相联系，张娜等人关注到能源转型和新能源产业快速发展对地缘政治的影响，但其分析重点倾向于新能源发展对中东、俄罗斯等传统能源大国的消极影响，对泛南海地区镍资源国为代表的地缘政治新变化的研究关注度较少；(7)杨宇等从宏观层面探讨了能源转型重塑地缘政治的逻辑，关注到关键矿产资源争夺和可再生能源技术博弈的重要作用，但未能做具体深入的案例分析。(8)

本文在现有研究基础上，以新能源产业中的关键性矿产资源镍为着力点，分析在泛南海镍资源圈内地缘政治变动给中国新能源发展带来的能源安全风险与挑战，并在此基础上提出应对之策。

二、泛南海镍资源圈在中国新能源战略中的关键地位

中国是全球镍消费第一大国，但镍资源高度依赖进口，镍资源对外依存度长期超过80%。(9)在新能源汽车电池发展带动镍的新消费增长之前，中国的镍消费主要集中在不锈钢领域。在新能源领域，与电动汽车直接相关的硫酸镍由中国主导生产，而生产原材料高度依赖海外，形成了“海外资源+中国加工”的全球硫酸镍生产模式。而资源对外高度依赖的风险是显而易见的，2019年之前中国曾是镍主要产品——镍铁的世界生产中心，在印尼出台镍矿出口禁令后，全球镍铁生产中心随之转移至印尼，中国在镍产业链上的地位被直接弱化。硫酸镍原材料(10)约占硫酸镍生产成本的九成，印尼、澳大利亚等镍产国若对相关材料设立新壁垒，将对中国在新能源产业链上的地位产生新的消极影响。

(一)资源禀赋导向高度集中式对外依赖

中国的镍资源进口高度集中于泛南海镍资源圈，在资源禀赋、地缘政治等因素影响下，印尼、菲律宾、巴新和新喀等国家和地区成为中国镍初级产品和中间品的主要来源地。镍作为矿产资源，分布带有天然的地理特征，目前已探明的全球镍矿储量集中在东南亚和大洋洲。根据美国地质调查局(United States Geological Survey, USGS)数据，2023年全球镍矿储量逾1.3亿吨，其中印尼镍储量位列全球第一，其镍储藏量约占全球的四成，其次分别是澳大利亚、巴西、俄罗斯、新喀、菲律宾和中国等国家(见表1)。(11)

根据中国海关总署数据(12),目前中国镍初级产品的进口高度依赖菲律宾，其次是新喀。镍中间品方面的进口则高度依赖印尼，其次是巴新和新喀等国和地区(见表2)。受印尼镍矿政策的影响，菲律宾成为中国镍矿砂最大进口来源国。印尼于2014年和2020年先后两次颁布禁止镍原矿出口的禁令，所有品位镍矿须在当地冶炼或加工后方可出口，因而中国加大了从菲律宾进口镍初级产品的力度，菲镍初级产品进口占比逐渐攀升至第一。而在印尼镍产业“下游化”政策的影响下，印尼的镍铁、镍锍等中间品在中国进口中的重要性上升。其中，镍铁原本是不锈钢产业的重要原材料，并不能进一步加工成为电池原材料，但中国青山集团在印尼项目中攻破了相关技术，打通了镍铁转化为高冰镍的技术路线，镍铁得以与三元锂电池生产链相连接。因此，镍铁未来或将进入动力电池生产链。硫酸镍与生产三元锂电池材料直接相关，在直接用于生产硫酸镍(13)的镍湿法冶炼中间产品进口中，印尼镍产品占据半壁江山。而印尼能够成为中国乃至世界的镍中间品供应大国一定程度上得益于中国企业在当地的投资设厂。

表1 2023年全球主要镍资源国镍矿储量(约值)

表2 2022—2023年中国镍初级产品和镍中间品主要进口数据(约值)

对镍资源进口的高度依赖及进口对象的高度集中使得中国在新能源时代面临新的能源安全风险，而中国企业在镍产业策略上的个体理性选择也客观上在集体层面强化了依赖风险。

(二)个体理性导向集体镍资源困境

海外投资设厂是大型用镍企业保障供应链稳定的重要战略，印尼是中国企业海外镍资源竞赛重要角逐场。在中国“一带一路”倡议和印尼“海洋强国战略”的共同推动下，镍产业相关建设和投资成为中国和印尼经济合作的重点工程。2013年至2022年中国企业向印尼镍产业投资超过142亿美元。(14)截至2023年，约40%的印尼镍矿由中国企业经营，(15)以青山控股、福建宁德时代、甘肃金川集团、浙江华友钴业等为代表的中资企业不断加大在印尼的投资力度。基准矿业情报机构(Benchmark Mineral Intelligence)预计，2024年，印尼约80%—82%的电池级镍产量将产自中资控股企业。青山控股是最早在印尼布局矿业的中国企业之一，(16)目前在印尼主导经营三大园区——印尼莫罗瓦利工业园区、纬达贝工业园区和克罗美尼工业园区。其中，莫罗瓦利工业园区在2013年得到“一带一路”倡议的政策支持后获得进一步发展，除持最大股份的青山控股集团外，深圳格林美、宁德时代新能源科技、洛阳钼业等企业也参与到该工业园项目中。莫罗瓦利工业园区目前是印尼最大的镍基工业区，占地2000公顷，园区拥有11家冶炼厂，(17)共40条生产线，配备专用机场、海港以及电信网络，规模庞大。而纬达贝工业园区项目由青山控股集团(持股40%)、浙江华友钴业公司(持股30%)和浙江振石控股(30%)主导，是“世界首个从红土镍矿到镍中间品，再到不锈钢和新能源电池材料等产品的垂直式综合利用产业园区”,带动北马古鲁省经济增长率提升至27%,得到了时任总统佐科的高度肯定。(18)青山控股集团董事局主席项光达认为印尼丰富的镍矿资源可以让企业摆脱被动的国际镍价波动局面，从而掌握成本控制的自主权。项的看法也在一定程度上反映了其他企业前往印尼投资设厂的心态。对镍矿资源的投资布局也使青山集团顺利度过“新冠疫情”影响下2021年年初全球原材料价格波动、2022年俄乌冲突及其升级对全球镍市场带来的震动，此效果也对其他企业赴印尼产生了吸引力。

在新能源时代，除传统矿产企业外，新能源电池生产商和电动汽车制造商为加强供应保障也加入海外镍资源的角逐行列。在镍供应紧张和价格波动的环境下，增强上游自给自足的能力有助于电池企业和车企控制成本。宁德时代、深圳欣旺达和惠州亿纬锂能等中国电池制造企业先后与印尼的镍开采企业和冶炼企业组建合资公司，深圳比亚迪作为新能源汽车制造商也同印度政府协商在当地建立电池工厂。在对镍矿产品需求的带动下，镍产业链上游企业为进一步加强镍供应稳定性，发展境外镍资源开发和加工基地，而原本处于镍产业链下游的电池生产商和新能源汽车制造商也不断重视向上游布局、深化与国外原料供应商的合作。

中资企业的投资生产对印尼镍产业带动效应显著。新能源汽车快速发展之前，镍主要用于不锈钢生产，根据国际镍协数据，2019年世界镍消费结构中不锈钢占70%,印尼的红土镍矿在不锈钢领域相对于俄罗斯、加拿大等国家的富硫化镍矿处于劣势地位。而随着中国青山集团在印尼深耕成本高、制造难、回本慢的高温高压酸浸法(HPAL),红土镍矿的冶炼短板得以克服，青山集团革命性地钻研出“镍铁—高冰镍”转化工艺，印尼红土镍矿在世界镍产业以及新能源汽车生产中的地位得到扭转。中资企业在印尼镍矿的主要生产、经营地是苏拉威西岛和哈马黑拉岛，其建造有精炼厂、冶炼厂，开设有冶金学校以及镍博物馆等。此外，中资镍厂集中的苏拉威西岛工业园区为当地提供了大量就业岗位，而且印尼工人得到了系统培训和学习。印尼在发展成为全球最大的镍生产国过程中离不开中资企业在该国镍产业的引领作用，2020年至2023年印尼镍矿产量全球占比由34%增长至52%,精炼镍产量的占比由23%增长至37%。(19)

相应地，中国作为镍生产大国地位相对地走向衰落，中国新能源产业发展面临不断升级的安全风险。中国镍企在印尼投资设厂呈现集群形态，企业个体理性选择在集群效应下产生了集体风险。一些中资企业前期在印尼镍矿领域的成功投资，带动了国内更多相关企业跟进。大量中国镍相关企业集中在印尼经营，且由于中国企业群体在印尼表现强劲，助力印尼提升了全球镍产业链乃至新能源产业链的地位，而印尼全球产业链地位的提升在客观上意味着中国在新能源产业链话语权的降低，因为将生产经营过于集中于海外一国而非分布多国也增加了中国本土的新能源产业链风险，最终企业自身也面临受当地国政策掣肘的风险。

三、泛南海镍资源圈地缘政治变动引发中国新能源安全风险

地缘政治是影响中国在泛南海镍资源圈区域内开展合作的重要因素，而地缘政治相关变动则从供应链、产业链和价值链等层面引发中国新能源安全风险。首先，以美国、日本和法国为代表的域外大国出于新能源关键矿产的争夺与控制和对中国新能源产业快速发展的警惕，将镍资源划入其遏制中国的战略计划之中。其次，泛南海镍资源圈内镍资源国当地的政治局势波动也对中国镍产业稳定性产生影响。最后，在世界经济形势变化之际，镍资源国经济民族主义抬头，其经济民族主义相关政策将对中国新能源产业链和价值链产生负面影响。

(一)主要西方国家在镍产业链上的竞争与遏制

从上游的镍矿开采到中游的镍加工，再到下游镍产品经营，主要西方国家在镍产业链上对中国进行全方位的遏制，泛南海镍资源国成为西方国家镍产业链遏制中国的重要争取对象。在镍产业链上游，中国在矿产资源层面临遏制是新的安全风险信号。在21世纪新一轮科技革命中，美国作为经济强国联合其他发达国家在半导体、人工智能、机器人技术、量子计算等高精尖科技领域不断对中国设置壁垒。而在新能源发展趋势下，镍矿作为初级产品也被美国列入对华遏制清单，印尼、菲律宾等发展中国家成为美国经济制约合作伙伴，法国在镍资源问题上也一反对华友好姿态，而这个势头反映了产业安全与能源安全新的风险特征。目前世界各国已普遍认识到镍在新能源发展中的重要作用。中国《全国矿产资源规划(2016—2020年)》首次将镍列为战略性矿产资源，国际能源署(International Energy Agency, IEA)在2021年将镍列为重点矿物之一(20),镍加工强国日本、加拿大、澳大利亚等国家以及欧盟地区也将镍列为关键矿产资源。(21)2022年，美国将镍列入关键矿产清单，(22)从国家战略层面确认镍的重要地位，并将中国视为全球镍矿的主要“掠夺者”和美国镍产业链的主要威胁。

与此同时，对华友好的西方国家在新能源领域改变以往的“原则中立”,选择“有限选边站队”的政策。(23)在泛南海镍资源圈，法国主要通过影响其海外属地以在镍资源领域对华遏制。新喀里多尼亚镍矿资源丰富，目前是法国海外属地，其财政资金除每年接受法国提供的15亿美元资金外，其余资金大部分来自向中国出口镍矿的收入，中国也是该地区最大的贸易伙伴之一。而关于“独立”议题的斗争始终贯穿新喀的政治、经济和社会生活。法国则通过新喀的独立议题在国际舆论场域宣传“中国威胁论”,声称中国将通过镍资源的主导和控制“操控”南太平洋地区。法国的态度使当地反独立派及反独立省份在与中国企业的投资合作中产生顾虑。法国不仅在舆论场上造势，还直接采取行动以阻止中国企业在新喀的深耕。2023年新喀面临镍矿外资企业撤资危机，法国政府宣布直接救市，并推动新喀镍出口转向欧洲动力电池行业，其目的在于阻挡中国企业在此次危机中进一步进入新喀，降低新喀与中国在镍基础上的相互依赖，从而削弱中国在泛南海地区的影响力。

在镍资源加工制造环节，西方国家对中国的遏制集中体现在对印尼的“胡萝卜加大棒”策略。如上文所述，中国企业在印尼的镍矿开采与镍中间品加工环节发挥重要作用，且由于印尼的镍矿石出口禁令，中国新能源企业进一步加强在印尼当地的镍加工产业布局。印尼无论在镍相关的立法和制度建设层面还是在中下游行业布局上，均未表现出“亲华”或“亲美”倾向，而是反复强调“同中国和美国都成为好朋友”。(24)在此背景下，美国对印尼的镍产业实施一定的打压。2022年8月，美国通过《通货膨胀削减法案》(IRA)为电动汽车消费者提供税收减免，但该税收优惠将电池含有来自印尼组件的电动汽车排除在外，理由是印尼尚未与美国签订自由贸易协定，而实际上中资企业主导印尼镍产业的事实或是美国排除含印尼组件电动汽车的实质原因。此外，由于美国将中国列为“受关注外国实体”(FEOC)(25),即使印尼与美国达成自由贸易协定，也可能面临组件生产商(即中资企业)属于“受关注外国实体”而被排除在外的境况。2023年，美国出现印尼镍矿开采不符合“环境、社会和治理标准”(ESG)的声音，美方也以此为理由之一延缓与印尼的镍产业合作。另一方面，美国也试图在镍产业上拉拢印尼，从而削弱中国在印尼乃至泛南海区域新能源产业上的影响。2023年11月，印尼总统佐科·维多多(Joko Widodo)访美，宣布两国关系升级为“全面战略伙伴关系”,双方发表的联合声明强调“印尼在镍、钴和其他关键矿产价值链中的全球领导地位，认识到美国拥有重要的关键矿产资源”,“承诺共同努力，减少供应链的依赖性和脆弱性，提高供应链的透明度，扩大获得安全和可持续的关键矿产资源的途径”。(26)2024年7月，美国负责经济增长、能源和环境事务的副国务卿何塞·费尔南德斯(Jose W. Fernandez)访问雅加达，拉拢印尼加入“矿产安全伙伴关系”(Mineral Security Partnership)。印尼也表达与美国加强在关键矿产贸易方面的合作的意愿，希望印尼镍产品的出口可以纳入《通货膨胀削减法案》,从而提升印尼在新能源行业的地位。

在与新能源相关的镍产业链下游，锂电池是中国新能源产业的重要产品，西方国家则力图打压中国动力电池的市场优势。中国是全球最大的锂电池生产国和出口国，美国是中国锂电池最大的出口市场。中国海关总署数据显示，2023年中国出口至美国的锂电池金额达到135.49亿美元(约合979亿元人民币),占中国锂电池出口总额的20.8%,且美国已连续四年成为中国锂电池出口的第一大目的地，而与之相对的是美国对中国新能源产业长期采取的限制措施，(27)其根源在于美国视中国为地缘政治对手。从国防部、国土安全部的采购到本土市场消费，美国对中国的新能源产品进行全方位抵制和打压，推动与中国在新能源供应链的全方位“脱钩”。美国的举动也带动了加拿大、欧盟等国家和地区对中国新能源产品升级壁垒。

除了在新能源产业链上中下游遏制中国外，以美国为首的西方国家还致力于打造集团性的新能源产业链，从而打击中国新能源产业链和价值链，威胁中国新能源安全。传统盟友以及泛南海镍资源国是美国等西方国家建构排华性新能源产业链的重要合作伙伴，2022年6月，美国宣布与澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟建立“矿产安全伙伴关系”(Minerals Security Partnership, MSP),参与国家和地区包括矿产资源生产国家和矿产加工消费大国，实质上形成了一个排除中国的战略性矿产供应链合作组织。2024年3月，“矿产安全伙伴关系论坛”(MSP Forum)成立并发表联合声明，确认伙伴国共同开展30个矿产安全合作项目，包括16个涉及上游采矿和矿物提取的项目，7个中游加工，7个再循环和回收项目。这些项目涉及钴、铜、镓、锗、石墨、锂、锰、镍和稀土元素。(28)

而在泛南海镍资源圈，美国以传统盟友菲律宾为重点合作伙伴，拉拢印尼、新喀等泛南海镍资源国。2019年新能源汽车呈发展态势之际，特朗普政府发起“能源资源治理倡议”(ERGI),菲律宾作为战略性矿产国参与其中，强化了菲在新能源发展层面于美西方阵营中的地位。通过该倡议，美国既可在关键矿产供应上降低对中国的依赖程度，又能影响中国关键矿产海外供应(尤其是影响菲律宾镍矿)的稳定性。2024年4月，美国、日本和菲律宾发表联合声明强调了三国对关键矿产和电动汽车产业链、供应链的共同合作意向，且为确保新能源供应链安全，美、日支持菲律宾进一步成为“矿产安全伙伴关系论坛”的创始成员国。(29)此外，菲律宾和美国正在推进三边合作，防止中国主导菲律宾的镍加工业，即菲方提供镍原材料、美国提供融资、日韩或澳大利亚提供冶炼、精炼技术。菲律宾、日本和美国分别作为镍矿资源大国、镍加工以及动力电池加工强国和新能源产品消费大国，三者在最小范围内形成了产业链合作。由此可见，美国在关键矿产对中国的全方位遏制不仅组建多国家和地区的大集团(如MSP),还致力于建立小团体，而小团体则更有利于美国在关键矿产利用以及新能源行业话语权的最大化。

综上所述，西方国家在泛南海区域的政治经济活动是该地区地缘政治重要一环，其在新能源产业层面与中国相竞争、致力于削弱中国在新能源产业链上的地位，是中国在泛南海区域新能源安全面临的首要风险。

(二)镍资源国政治波动加剧中国新能源安全风险

在中国对镍资源进口的高度依赖与高度集中的背景下，镍资源国政权更迭、政局动荡也会增加中国的新能源安全风险。在政权更迭过程中，政治领导人对镍产业政策的影响主要体现在其产业策略和对华态度等方面。印尼历任领导人的镍产业政策相对稳定，2009年至今，尤其是在新能源汽车高速发展之后，印尼历届政府基本致力于推进本国镍产业纵深化发展(见表3)。与此同时，政治继任者的对华态度也将影响该国与中国的国家间关系以及产业政策，正如菲律宾在近13年历经了贝尼格诺·阿基诺三世的“联美制华”策略、罗德里戈·杜特尔特“亲中疏美”型对冲战略以及费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯(又称“小马科斯”)再倒向美国的外交政策，都对中菲产业合作造成实质性的影响，进而影响中国的能源安全。

表3 2009年以来印尼关于镍产业相关政策、法规

2024年印尼总统大选是观察泛南海区域镍资源国政治周期交替影响的重要窗口。印尼的资源民族主义与选举周期相联系，与大众政治相结合。在本次总统竞选当中，三名候选人包括时任国防部长普拉博沃·苏比安托(Prabowo Subianto)、前雅加达首长阿尼斯·巴斯威丹(Anies Baswedan)和时任中爪哇省省长甘查尔·普拉诺沃(Ganjar Pranowo),三人在竞选中均表现出带保守色彩和民粹主义的竞选策略，其产业发展理念则带民族主义色彩。总体来看，3名候选人所表现的保守主义和经济民族主义可以视作印尼产业发展策略的历史延续，也是对民众发展理念的迎合。从独立运动至今，经济民族主义思想长期存在于印尼的政治经济生活中，(30)并发展为印尼政坛的共识，政客、政党在竞选期间以此为竞争点之一争夺选票，2014年佐科与普拉博沃在总统竞选中的民族主义政纲都表明了这一点。佐科在任期结束时仍拥有超过80%的支持率，表明其所推行产业政策及其效果在印尼认可度较高，其镍产业政策也将大概率得以继续推行。此外，在镍产业政策上看似“激进”的佐科在印尼被视为温和改革派，与之相对的是持更加强硬民族主义立场的新任总统普拉博沃。竞选期间，普拉博沃即在印尼发行量最大的日报《罗盘报》(Kompas)上发表署名文章，表示将继续执行前任总统佐科的矿业下游化、能源转型等政策和项目。在成功当选后，普拉博沃也表示将跟进落实“禁止精炼镍出口”的计划，继续推行前任的镍产业“下游化”政策，并考虑将有关政策推向铝土矿、铜、锡等产业。(31)与此同时，印尼已着手探讨环境、社会和治理标准在镍产业上的实施，这可视为印尼争取进入美国等西方市场的重要准备。总的来说，镍资源国政治周期交替时期，产业政策是候选人竞选的重要竞争点，而在保护主义、资源民族主义抬头与新能源产业发展的时代背景下，镍资源国进一步强化镍产业相关的资源民族主义政策将是未来重要趋势，政治周期的轮替或将对此趋势产生强化作用。

镍资源国政局动荡将直接影响中国的镍资源安全。新喀里多尼亚的政局动荡围绕“独立”话题展开，原住民卡纳克人群体主张独立，而欧美后裔群体则大部分希望留在法国，独立派和反独立派斗争不断。作为当地重要产业，镍矿问题曾导致2021年新喀联合政府解体，并对当年国际镍价产生影响。尽管新喀的独立公投已暂告段落，但新喀的政局要保持长期稳定则面临较大挑战，独立派和反独立派的斗争仍不时冲击当地镍业。巴布亚新几内亚的政局不安则根植于其高度复杂的社会文化环境。种族和文化的遗留问题经常在选举期间爆发，并成为当地日常生产生活的安全隐患。巴新议会每5年进行一次选举，在议会中获得多数议席的政党或政党联盟领导人出任新一届政府总理。由于利益、文化等分歧，巴新议会选举期间往往伴随大量暴力流血事件。而选举过后，地方社区、部落也经常发生冲突和骚乱。巴新的瑞木镍钻矿项目是中国在南太平洋地区大型投资项目，设计服务年限20年，远景储量有望支持40年，一定程度上可为中国新能源发展的长期支持，但巴新当地的社会和政治环境在客观层面形成了镍资源的供应风险。

(三)资源民族主义的新表现与新风险

镍资源大国的资源民族主义政策会对中国新能源产业链、价值链和供应链产生一定冲击。根据王永中等人的研究，当代国家的资源民族主义政策主要体现在采取提高矿产特许权使用费率和税率、停止或重新谈判现有采矿合同、国有化、禁止出口、探讨建立产销联盟等方面，从而实现不对等条件下对本国经济的保护。(32)而在能源转型的新形势下，中国在泛南海区域的镍资源合作及本国新能源产业发展上面临新型资源民族主义的挑战。

在镍资源大国印尼，资源民族主义长期影响着该国的产业政策。印尼曾通过国有化、强制购买股权等方式保护本国的铜矿、铝土矿和天然气等资源，而在新能源发展背景下，印尼资源民族主义有新的表现形态。与以往通过国有化、终止合同等形式以提升本国经济利益相区别，在能源转型背景下，印尼不仅希望通过镍的“下游化”政策实现更大的经济效益，还希望以镍为着力点实现成为全球电动汽车生产中心的目标，并以此为基础提升印尼在世界新能源产业链中的地位。印尼深谙当前镍资源在新能源产业中的重要性，其凭借自身强大的资源禀赋，通过镍矿出口禁令等方式引导企业在印尼投资设厂加工，一定意义上可视为以初级产品倒逼具有更高技术的外国企业将部分新能源产业链留在本土，从而推动印尼本土新能源产业链的完善、提升其产业链地位。另一方面，印尼镍产业政策的下游化战略强化了外国企业的被动处境，如对于印尼镍矿出口禁令的提前施行、准备组建镍的国际卡特尔组织等动作，外国企业如未及时跟随其政策调整经营策略则或将面临镍断供的风险。如上文所述，中国新能源企业集群式前往印尼投资生产，客观上产生了中国新能源产业链的一部分从中国本土拆开、转移至印尼的效果。对中国来说，印尼镍政策波动在客观上形成了供应链风险，其资源民族主义政策也削弱了中国新能源产业链的完整性和价值。

印尼资源民族主义策略在镍产业和新能源产业上收效显著，对菲律宾等其他镍资源国起到示范效应。当前，印尼在全球镍产业链中的地位已大幅提升，奠定了印尼进一步推进本国镍产业链深化、进军新能源前沿领域的基础。尽管印尼禁止镍矿石出口的相关举措被欧盟申诉至世界贸易组织(WTO)并被裁定违反关税贸易总协定，但印尼并未调整本国镍产业政策，且表示将继续上诉。菲律宾受印尼启发，表示将研究对镍矿石出口采取征税或禁止出口等措施以推动本国镍产业纵深化发展，马来西亚也已开始考虑禁止稀土和金属矿石的出口。(33)当前资源民族主义已在多国兴起，新的风险在于资源大国意图借助镍等矿石资源在新能源发展中的重要性，通过操控矿产资源迫使他国转移部分新能源产业链，从而提升本国在新能源产业链的重要度。

此外，泛南海镍资源国也在加强自身关于镍的国际话语权，这本质上也是对新能源话语权的争夺。2022年11月，在二十国集团领导人巴厘岛峰会期间，印尼方面提出与加拿大等镍资源丰富国家组建类似石油输出国组织“欧佩克”的“镍生产国组织”,以协调和统一镍相关的生产和输出政策、主导镍矿的国际市场价格。在保护主义抬头的国际背景下，此类意图影响议价权、构建资源联盟等举措或将更加频繁，“锂业欧佩克”计划即是先例。玻利维亚、阿根廷、智利集中了全球最大的锂资源储量，三国的锂资源总和占全球的65%(2023年)。(34)2022年，拉美三国在社会组织层面的锂资源联盟基础上推动建立“锂业欧佩克”,谋求在锂价值波动的情况下达成“价格协议”,并为产业的可持续发展和相关技术制定准则。尽管“锂业欧佩克”设想仍未落地，但阿根廷、玻利维亚和智利三国正致力于在此设想基础上推动对话、签署产业政策协议，并邀请墨西哥加入其中。在新能源发展趋势下，战略性矿产资源国已意识到资源话语权的重要性，中国作为镍等关键矿产消费大国应关注并适时争取本国在国际新能源产业中的话语权。

四、中国应对新能源安全风险的对策思考

在2016年前后，中国的镍矿进口曾巧合性地化解了一次供求危机。2014年印尼限制镍矿出口后，菲律宾成为中国镍矿进口主要来源国，而2016年前后菲律宾政府对镍矿生产企业进行环保整顿，这直接造成中国镍资源的供应波动。这一时期恰逢澳洲昆士兰镍业停产，其对新喀里多尼亚进口的镍原料需求减少，对新喀镍出口造成较大打击，因此新喀改变了以往拒绝直接向中国出口镍矿石的政策，开始向中国出口镍矿石，于是同一时期菲律宾镍业整顿对中国镍矿进口造成的不利影响得以巧妙平衡。然而，这种戏剧性机遇可遇不可求，防范新能源安全风险需要从新能源汽车动力电池产业、国外镍资源利用以及国际地缘政治等各方面部署一套整体性的安全战略。

(一)泛南海镍资源圈统筹布局

资源禀赋目前难以逆转，新能源发展亦是大势所趋，发展新能源产业是中国降低传统能源安全风险的重要方略，不能受到外部镍矿等矿产资源的掣肘。中国作为全球镍消费大国，也是泛南海地区镍资源国至关重要的贸易伙伴，镍资源国以资源禀赋为优势，通过资源民族主义政策引发中国新能源安全风险，基于此，中国可考虑将自身作为镍消费大国、镍产业投资大国以及镍加工技术强国的地位化为比较优势，强化自身在新能源领域的抗风险能力，具体可体现为“泛南海镍资源圈统筹布局”。如上所述，中国目前的镍资源高度依赖进口且进口来源集中于泛南海地区，在泛南海镍资源圈范围内做好战略布局或将有利于化解新能源安全风险。具体而言，视印度尼西亚、菲律宾、巴布亚新几内亚和新喀里多尼亚等镍资源国为泛南海镍资源圈合作群体，首先，根据不同国家的对华态度和产业政策进行战略布局，如A国某一阶段其领导集团持反华态度或产业政策旨在打压中国新能源产业，届时中国则考虑通过政策引导企业减少镍产业投资建设，并将镍矿进口的重点放在其他镍资源国，以对华镍产业友好国家为组合压制A(其他国家同理，AB两国组合则以CD组合牵制)。

其次，对泛南海镍资源圈内镍产业大国的发展持审慎态度，中国镍相关企业在其中可起重要作用。镍冶炼技术是中国企业的重要筹码，中国企业目前对高温高压酸浸法技艺掌握度较高，与菲律宾、新喀等国镍产业技术的发展追求相吻合，尽管菲总统小马科斯亲美倾向明显，但中国企业的镍技术对其也有着较大的吸引力。2023年1月，小马科斯访华期间，与中国企业家举行商业圆桌会议，邀请多家中国镍矿加工、电池/电动车行业和制造行业的企业参加会议，积极探讨与中国的新能源车行业企业合作，并表示将出台更多的财政和非财政的优惠政策吸引外国相关投资。通过政策引导中国企业以合资等方式前往不同镍资源国家或地区开展镍生产合作，防止扎堆式投资建设，此举本身有助于企业自身和东道国发展，同时有利于泛南海镍资源圈内镍资源国发展的平衡，有益于降低中国镍产业受泛南海镍资源强国掣肘的风险。

(二)构筑泛南海域外镍资源战略后方

泛南海镍资源圈因资源禀赋、地理优势和地缘政治等因素在中国镍资源进口中占据优势，向泛南海区域外寻求镍资源战略合作伙伴有助于降低风险。在全球主要镍资源国家中，澳大利亚、加拿大等国与中国虽有镍资源的经贸往来，但基于国际地缘政治因素的考量难以成为中国可靠的镍资源合作伙伴。结合镍资源储备和国际关系等因素，俄罗斯和巴西或可成为中国泛南海区域外镍资源储备的合作伙伴。根据美国地质调查局2023年数据，俄罗斯和巴西两国的镍储量之和约达全球总储量的五分之一，且两国的镍矿企业实力强，其中，俄罗斯诺镍公司(Nornickel, 旧称“诺里尔斯克镍公司”)有着强劲的镍矿生产能力，尽管受俄乌冲突影响，其仍保持全球十大镍矿企业之一的领先地位；巴西淡水河谷公司(Companhia Vale do Rio Doce)亦在镍矿产业占据一席之地，其海外业务覆盖30个国家和地区，(35)包括与新能源领先车企特斯拉(Tesla)合作的镍供应业务(36)。与成熟的企业进一步谈判合作有助于加固中俄、中巴的镍产业联系。此外，俄罗斯长期以来是中国进口镍板(镍中间品的一种)的主要来源国，俄罗斯、巴西与中国前期的镍贸易基础也将成为深化合作的助力。

而在国际关系层面，中国与俄罗斯已提升至中俄新时代全面战略协作伙伴关系，与巴西则建立了全面战略伙伴关系，且三国同属“金砖国家”机制(BRICS),在国际政治经济层面有着较为一致的共同利益。因此，两国可视为中国相对可靠的镍战略后方合作伙伴。从能源安全层面，鼓励推动企业在俄罗斯、巴西两国建构一定规模的镍产业，中国在泛南海资源圈内面临的压力或将得以减轻。

(三)加速发展替代性动力电池

推动替代性动力电池加速开发有助于减轻对镍等战略性矿产依赖的能源安全风险。目前动力电池市场两大主流产品是三元锂电池和磷酸铁锂电池(LEP电池)。磷酸铁锂生产过程中无需使用镍，且磷酸铁锂电池的生产技术在中国企业比亚迪的研发下得到了突破，在未来有望实现对三元锂电池的替代。因此，大力推动磷酸铁锂等替代性电池的发展有助于推动中国突破镍资源瓶颈。

磷酸铁锂电池是一种使用磷酸铁锂(LiFePO4)作为正极材料，碳作为负极材料的锂离子电池，无需采用镍、钴等稀有金属，生产成本相对较低，且由于磷酸铁锂晶体的稳固性，磷酸铁锂电池拥有相对良好的安全性。但在早期生产过程中，磷酸铁锂电池由于能量密度较小、续航里程较短、与国家新能源补贴采用能量标准不符等原因，市场地位低于三元锂电池。2020年比亚迪推出结构创新的磷酸铁锂“刀片电池”,提升了磷酸铁锂电池的比容量，使其兼具成本和安全性能优势，为磷酸铁锂电池2021年后市场占有率大幅上升奠定了基础。

早期中国国家新能源补贴标准一定程度上助推了中国新能源汽车对镍资源的依赖，新能源补贴的退场可视为对早期政策的调整，而新一轮的对磷酸铁锂等动力电池的鼓励措施应紧随其后。磷酸铁锂电池发展前景广阔，在新能源乘用车领域，比亚迪、小鹏、广汽等新能源车企均大规模使用磷酸铁锂电池。2021年7月，磷酸铁锂电池在中国的市场份额超越三元锂电池，扭转了此前的市场比例，此后便长期保持领先地位；在国际车企应用层面，特斯拉、福特等早期主推三元锂电池的车企也对磷酸铁锂电池开展研发和应用，大众汽车、现代汽车、宝马、雷诺、戴姆勒等多家国际主流车企均明确在入门级车型中导入磷酸铁锂电池。尽管磷酸铁锂电池性能仍有待进一步突破，但相对于镍资源，磷和锂等矿产资源风险相对较低，且中国在磷矿储备上有一定的资源优势。(37)所以，加大对磷酸铁锂电池的扶持力度将有助于中国降低由镍资源衍生的新能源安全风险。

此外，对其他替代方案进行鼓励也有助于对冲战略性矿产对中国新能源产业带来的风险。2022年，宁德时代研制新款磷酸锰铁锂电池(M3P电池),与此同时，中科海纳、宁德时代等企业纷纷开展钠离子电池研发。企业、科研团队多方位合作解决新能源动力难题，是中国新能源未来夯实能源安全的重要方向。

五、结语

能源安全是国家安全的基石。本文基于“镍”探讨了当前中国在泛南海区域面临的新能源安全问题，分析了中国在镍资源基础上发展新能源战略面临的三大风险：其一，西方主要国家在镍资源上对中国表现出竞争与遏制姿态，并意图通过闭环性国家集团合作将中国排挤在全球性新能源产业链外；其二，镍资源国政治波动对中国在泛南海镍资源圈内的镍产业合作产生风险，包括政治周期交替对经济民族主义趋势的强化、镍资源国内政局动荡等；其三，资源民族主义的新表现形态与新目标对中国新能源产业链、价值链带来新挑战。结合资源禀赋、地缘政治与国际关系等因素，文章提出应对新能源安全风险的三点对策思考，即在泛南海镍资源圈内统筹布局、构筑泛南海域外镍资源战略后方以及加速发展替代性方案以达到对镍的“釜底抽薪”。新能源是中国破解传统能源安全难题的重要希望，应充分认识并积极防范新能源发展过程中的相关风险，助力中国构筑能源安全的长城。

文章来源:祝一鸣,覃天才.泛南海镍资源圈地缘政治变动与中国新能源安全风险[J].南洋问题研究,2024,(03):49-62.