近年来,中央高度重视营商环境建设和优化。2016年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称“规划纲要”)提出,要“完善法治化、国际化、便利化的营商环境”。2017年,习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调指出,要改善投资和市场环境,降低市场运行成本,营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。2018年我国政府工作报告提出:要不断优化营商环境,进一步激发市场主体的活力,提升经济发展的质量。《规划纲要》把营造优良营商环境的内涵,概括为四个方面:营造高效廉洁的政务环境、公平竞争的市场环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境。法制环境是构成营商环境的重要内容之一,也是政务环境、市场环境、人文环境的有力支撑,公开、公平、公正的法制是营造优良营商环境的最根本、最稳定、最长久的制度保障。[1]因此,法制建设是营造优良营商环境的基础性工作。

商品林是我国发展现代林业,保障国土生态安全和维护木材供给安全,建设生态文明的重要载体,同时也是满足经济社会发展对木材刚需的物质基础。20世纪80年代以来,我国各级政府采取了一系列有力措施强化商品林木采伐监管,形成了一套较为严格的商品林采伐管理体系,在保护我国森林资源中发挥了重要作用。但随着我国市场经济体制的不断完善,集体林权制度改革后的林业生产关系发生了重大变化,广大林农拥有了林地承包经营权、林木的所有权及处置权。然而,林木采伐管理与落实林农处置权的要求,以及与森林经营的矛盾却日益突出,特别是林木采伐证办理程序复杂、林木权属证明材料获取渠道不畅,林木采伐指标分配不合理,打击了林农和林业企业对森林经营的热情。因此,完善商品林采伐法律制度,对保障我国生态安全和维护木材供给安全,释放林业生产力,实现生态受保护、林农得实惠,促进林业可持续发展等方面具有重要意义。

广西具有得天独厚的光、热、水、土等自然优势,商品林培育有较大的发展空间。经过多年的发展,广西已成为中国面积最大、资源最多、质量最优的木材战略核心储备基地,也是全国速丰林、人工林面积最大和商品材产量最大的省区。2017年,广西全区活立木蓄积量达到7.75亿m3,木材产量约占全国木材产量的1/3。广西“十三五”期间人工商品林采伐年限额为4109.9万m3,约占全国人工商品林采伐限额总量的28.65%,年商品林采伐限额居全国第一。因此,优化广西商品林采伐制度对保障我国木材供应具有重要的意义。为进一步完善广西商品林采伐公平竞争的市场环境,降低商品林采伐成本,提高商品林采伐运行效率,提升广西林业竞争力,迫切需要对广西商品林采伐法制营商环境进行优化。笔者对广西南宁市、百色市、贵港市等10个有代表性的地级市林业局,横县、田林县、上思县等10个林业大县的林业局以及广西乐林林业开发有限公司、广西横县威林木材市场投资有限公司等10家具有代表性的林业企业进行调研,发现广西商品林采伐法制营商环境存在的主要问题,进一步分析并提出了优化建议。

1、国家及广西商品林采伐涉及到的相关法律制度

国家层面的商品林木采伐法律制度主要包括:《中华人民共和国森林法》(主席令6届第17号)、《中华人民共和国森林法实施条例》(令第278号)、《森林采伐更新管理办法》、《国家林业局关于开展森林采伐管理改革试点的通知》(林资发[2008]263号)、《国家林业局关于进一步深化森林采伐管理改革试点工作的通知》(林资发〔2010〕251号)、《国家林业局关于印发《商品林采伐限额结转管理办法》的通知》(林资发〔2011〕267号)、《国家林业局关于贯彻落实<国务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见>》(国发〔2011〕3号)、《国务院关于全国“十三五”期间年森林采伐限额的批复》(国函〔2016〕32号)等相关文件。广西壮族自治区级层面的商品林木采伐法律制度主要包括:《广西壮族自治区森林管理办法》、《广西壮族自治区林木采伐管理办法》(〔2013〕16号)、《广西壮族自治区林业厅关于规范“十三五”期省级备用年森林采伐限额追加工作的通知》(桂林政发〔2018〕5号)等。

2、广西商品林采伐法制营商环境存在的主要问题

2.1 现行林木采伐制度加剧了广西集体及个人商品林木材采伐指标供需不均衡

《中华人民共和国森林法》(以下简称“森林法”)和《中华人民共和国森林法实施条例》(以下简称“森林法实施条例”)对集体及个人商品林采伐指标制定了原则,并对指标供应实行严格的审批制度。《森林法》第二十九条规定:国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量;《森林法实施条例》第二十八条规定:个人所有的林木、集体所有的森林和林木,以县为单位制定年森林采伐限额,并由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门汇总、平衡,经本级人民政府审核后,报国务院批准。可见,我国集体及个人商品林采伐指标,首先由林木生长量来限定,且实行了严格的审批制度。2016年以前,我国商品林采伐限额政策可以结转。国家层面,2011年国务院印发的《国务院批转国家林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》第二条第三款规定:商品林采伐限额年度有结余的,可以在“十二五”期间向以后各年度结转使用;2011年国家林业局印发的《商品林采伐限额结转管理办法》第三条规定:商品林采伐限额结转限于限额执行期内;当年有结余需结转的编限单位应在次年3月底前提出申请,逾期未提出申请的视为放弃。广西壮族自治区级层面,2014年修订的《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》中第三十一条规定:商品林采伐限额实行五年总控的管理方式;编制年森林采伐限额的单位剩余的年度一般人工用材林采伐限额,经自治区人民政府林业主管部门核实,可以结转下一年度使用;工业原料林实行采伐限额单列;在一个采伐限额执行期内,各森林经营单位当年剩余的采伐限额,经自治区人民政府林业主管部门核实,可以结转使用。2013年《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第八条规定:商品林采伐限额年度有节余的,在编限期内可以结转使用。

然而,2016年《国务院关于全国“十三五”期间年森林采伐限额的批复》规定:林木采伐限额要分解落实到限额编制单位,省、市级均不得截留;且不同单位间的采伐限额不得挪用,同一单位各分项限额不得串换使用;即林木采伐指标不能在不同单位之间调剂,也不能在同一单位上下年度内结转。2017年广西桉树种植面积达188万hm2,占全国桉树种植面积的41%;年采伐蓄积2705万m3,占广西人工商品林年采伐限额的65.8%,占全国人工商品林年采伐限额的18.86%。由于广西桉树种植面积大,轮伐周期短,一旦桉木价格上涨,将有大量的林农及林业企业希望在短期内采伐出售,桉树种植大县的采伐指标需求量将急剧增加,导致林木采伐指标短缺;相反,一旦桉木价格下跌,大量的农户及企事业单位希望桉树继续生长,桉树种植大县的采伐指标需求量迅速减少,导致林木采伐指标又大量剩余。因此,当桉木价格波动较大时,若林木采伐指标不能结转,林木采伐指标的需求量与采伐指标的供给量难以达到平衡。调研中,这类现象在广西横县(2018年商品林林地面积为14万hm2,其中桉树林地面积约为8.9万hm2;商品林活立木总蓄积量约760万m3,而商品林采伐指标仅为87.6万m3)和田林县(2018年商品林林地面积为23.3hm2,其中桉树林地面积约为3.8hm2;商品林活立木总蓄积量约890万m3,而商品林采伐指标仅为64.7万m3)比较突出。由于2018年桉木价格较好,两县均在2018年5月就用完了全年的林木采伐指标,若上级不追加林木采伐指标,林农及林业企业的林木采伐只能等到翌年,大大增加了翌年林木采伐指标的供给压力,也给林农及林业企业造成了经济损失。广西田林县为了保证林农及林业企业的林木采伐指标供给公平,采用抽签的方式分配林木采伐指标,而这种方式也只有少部分林农和林业企业能获得采伐指标。现行采伐监管制度加剧了采伐指标供需的不平衡,也会给林农及林业企业造成巨大损失,极大地打击了林农及林业企业发展桉树速丰林的积极性。

2.2 现林木采伐制度对采伐限额进行面积和蓄积双重限制,对种植水平较高的农户不利

《森林法》第三十四条规定:国有林业企事业单位申请林木采伐许可证时,须提出伐区调查设计文件;其他单位申请林木采伐许可证时,须提出有关林木采伐的林种、林况、目的、地点、蓄积、面积、方式和更新措施等内容的文件。《森林法实施条例》第三十条规定:申请林木采伐许可证,除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外,其他单位还应当提交包括采伐林木的林种、林况、目的、地点、积量、面积、蓄方式和更新措施等内容的文件;个人还应当提交包括采伐林木的地点、树种、株数、蓄积量、面积、更新时间等内容的文件。上述法律制度对林木采伐量的规定,在广西壮族自治区实际执行过程中同时使用了采伐面积和林木蓄积2个指标来控制林木采伐量,导致在林木采伐指标供给不足的背景下,对于经营水平较高的农户(比如同一个轮伐期内,单位面积木材出材量远高于平均水平)或者趋向于种植大径材的农户和林业企业(在采伐时需占用的林木蓄积量指标更多)获得林木采伐指标竞争更加激烈。

2.3 商品林采伐需同时办理采伐许可证和运输证双重审批,略显冗余

国家和广西壮族自治区对林木采伐后的运输制定了严格的审批制定。《森林法》第三十七条规定:从林区运出木材,必须持有林业主管部门发给的运输证件,国家统一调拨的木材除外;依法取得采伐许可证后,按照许可证的规定采伐的木材,从林区运出时,林业主管部门应当发给运输证件。《森林法实施条例》第三十五条规定:从林区运出非国家统一调拨的木材,必须持有县级以上人民政府林业主管部门核发的木材运输证;木材运输证自木材起运点到终点全程有效,必须随货同行;没有木材运输证的,承运单位和个人不得承运;第三十六条进一步规定:申请木材运输证,应当提交林木采伐许可证或者其他合法来源证明,以及检疫证明。《广西壮族自治区森林管理办法》第四十条以及《广西壮族自治区实施<中华人民共和国森林法>办法》第三十六条规定:运输原木、锯材、竹材、木片和自治区人民政府规定的其他木材,必须依法办理运输证件,对无运输证件的,公路、铁路、航运等交通运输部门不得承运。而《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第二十三条第三款规定:林木采伐许可证发放实行一小班一张证,不得多地一证。即一张林木采伐许可证最多只能审批一个小班的林木采伐,而一个小班的林木采伐往往需要开几十份运输证。因此,林木从采伐到运输、出售,不仅需要办理采伐许可证,还需要办理多张与之匹配的木材运输证。由于木材运输是林木采伐后的必经程序(特殊情况除外),而且林木采伐后较少运出省,大多运到就近的木材厂进行加工,现行政策需要同时办理林木采伐许可证和木材运输证,增加了林农和林业企业的行政成本,同时也增加了林木运输监管部门的审批工作量。

2.4 租地造林的林木采伐许可证办理困难

各级规范性文件规定对权属不清或有争议的林木,不得发放林木采伐许可证。《森林法》第十七条第三款规定:在林木、林地权属争议解决以前,任何一方不得砍伐有争议的林木。《广西壮族自治区森林管理办法》第九条第三款规定:在森林、林木、林地权属争议未解决前,争议各方应当维持现状,任何一方不得砍伐有争议的林木,林业主管部门不得发给林木采伐许可证。《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第二十四条第一款规定:林木权属不清或有争议不得发放林木采伐许可证。而《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第二十一条第二款规定:申请林木采伐许可证,林木所有者应当提交林木权属证明;采伐集体林地上的林木,应提交全国统一式样的林权证书,没有林权证书的,应提交县级人民政府规定的可以林木权属证明的有效材料。由于广西林权证发放率较低,对于在承包的没有获得林权证的林地上造林,林木采伐时,需要经过在林地所在地的村屯进行公示、村长签字、乡镇林业站再公示等环节作为林木权属证明的有效材料,才能办理采伐证。而这一环节有时会遇到村民、村长及乡镇林业站站长利用这种机会获取各种吃、拿、卡、要等回扣。这一额外的支出,会致使林业大户或林业企业在租用没有林权证的林地上造林、采伐许可证办理方面困难,增加了采伐成本。调研中,某村村民们要求某国有林场租地造林(没有林权证)时每亩租金需从原合同金额20元/年涨到60元/年,才帮忙签字办理林木采伐许可证,增加了租地造林的采伐生产成本。

3、优化广西商品林采伐法制营商环境的政策建议

为进一步完善广西商品林采伐公平竞争的市场环境,降低采伐成本,提高林木采伐效率,提升广西林业竞争力,建议对广西商品林采伐法制营商环境进行优化。

3.1 开展取消桉树采伐限额制度试点,尽快推广桉树采伐智能核准制度

①广西作为我国桉树的主产区,桉树采伐指标需求量大,采伐指标占据广西年采伐指标的大部分。因此,取消桉树采伐指标限额,将对保障我国木材供应产生积极影响。

②桉树轮伐周期短,采伐时间对林农及林业企业的收益影响较大。因此,取消桉树采伐指标限额,有利于林农及林业企业更好地应对市场风险,减少价格波动造成的损失。

③桉木不是木材检疫对象,实践中也较少有执法人员对大量的桉木实地检疫。为进一步完善广西商品林采伐限额管理制度,深化集体林权制度配套改革,促进森林科学经营和合理利用,建议对取消桉树采伐限额制度进行试点,尽快推广桉树采伐智能核准制度。即桉树种植林农和林业企业通过网上上传相应的材料,如林木采伐申请表、伐区调查设计材料、林地和林木权属证明材料等,由县级以上林业行政管理部门网上审核后,即发放采伐证,但不纳入采伐限额管理;而对广西其他商品林和公益林的采伐,应严格控制限额,以维护国家生态安全。

3.2 将采伐面积作为广西林木采伐指标的限额

①从国家宏观调控的角度看,采伐面积作为林木采伐限额比木材蓄积量限额更容易掌控。

②为鼓励培育大径材和提高单位面积木材产量,同时延长轮伐周期,减少采伐次数,防止因多次采伐造成水土流失隐患,将采伐面积作为林木采伐指标限额比蓄积量指标限额更有利于商品林经营和生态保护。

③仅将面积作为林木采伐指标的限额,可减少林农和林业企业办理采伐证需要提供的材料,同时减少审批单位的审核内容,提高审核效率。因此,建议广西区内除桉树以外的林木采伐,采用林地面积指标作为林木采伐限额。

3.3 建议取消木材省内运输许可制度

林木采伐后一般要通过运输到指定位置,因而林木采伐及木材运输具有一定时效性。为简化林农和林业企业办证的手续,建议向国家林业行政主管部门提议,在广西试点,对于仅在广西区内运输的木材,取消木材运输许可制度;对于跨省或出口运输的木材,按照现行政策执行,应同时办理植物检疫证和木材运输证。

3.4 完善租地造林采伐证办理制度,推广租地造林

统一合同文本由于租地造林的单位或个人仅具有林木所有权,为能更加简便地提供申请办理林木采伐许可证所需的权属证明材料,同时防止错采、盗伐、权力寻租等行为,建议在全区推广统一规范的租地造林合同,并在县级林业行政主管部门登记备案,在申请林木采伐时,将该租地造林合同作为林地使用权权属证明,以解决未取得林权证的租地造林林木权属证明问题,消除因村民、村长及乡镇林业站存在吃、拿、卡、要造成的额外费用支出,降低林木采伐成本。

参考文献:

[1]李洪雷.营商环境优化的行政法治保障[J].重庆社会科学,2019(2):17-25.

[2]王群.林木采权伐权的法律问题探讨[J].林业科学,2009,45(5):132-136.

[3]冯宗科.商品林木采伐管理制度对森林经营的影响[J].现代园艺,2015(6):227-229.

蒋凡,罗掌华,伍贤旭,等.广西商品林采伐法律制度营商环境优化研究[J].林业调查规划,2019,44(6):135-139. 

基金项目:国家林业局林业软科学研究课题“林业发展与生态文明建设视角下的林业人才队伍建设对策研究”(2017-R16).