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浅谈利用林业碳汇补偿交易机制和林业生态建设融资路径拓宽方法

2020-06-15 807 上传者：管理员

摘要：以地处内蒙古科尔沁沙地南缘、国家一级生态敏感地带的辽宁省康平县为例，思考如何利用林业碳汇交易补偿机制，拓宽经济相对落后且生态作用重要的县域林业建设融资路径问题。首先介绍在全国绿化造林大背景下，辽宁省康平县林业发展现状和存在的问题，突出林业生态建设和投入资金之间的矛盾。通过借鉴国内现行林业碳汇补偿交易机制和成功案例，并进行政策前景展望，结合辽宁省康平县实际，提出可借鉴可推广的，未来化解林业生态建设资金矛盾的路径措施和意见建议。

关键词：
发展现状
存在问题
林业建设
生态补偿
碳汇交易
绿化造林
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习近平总书记对林业改革发展高度重视，提出了一系列重大战略思想，赋予了林业在建设生态文明、推动绿色发展和应对气候变化中新的历史使命，为林业改革发展和应对气候变化指明了方向、提供了根本遵循。各级党委政府也高度重视林业发展，都将林业发展作为生态文明建设重要内容，列入经济和社会发展规划。

康平县位于辽宁省最北部，地处内蒙古科尔沁沙地南缘，是国家一级生态敏感地带，也是沈阳经济区北部的重要生态屏障。《康平县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》提出，以防沙治沙和经济林开发为重点，构筑以辽蒙边界阻沙带工程、三北防护林工程、卧龙湖环湖林绿化工程、高速公路生态廊道工程和经济林工程五大工程为主体的森林生态防护体系，“十三五”期间，森林覆盖率年均增长3.2%的发展目标。经过多年努力，截至目前，康平县有林地面积达到78.5万亩，森林覆盖率达24.1%。其中，国家公益林28.7万亩、省级公益林34.2万亩；生态林66.1万亩、经济林12.4万亩；退耕还林保存面积23.6万亩。

1、存在的突出问题和主要矛盾

多年来，康平县绿化造林事业得到了长足发展，林业的生态涵养和保护作用日益明显，县域整体生态环境切实改善，但是从造林、林木管护工作实际来看，仍然存在着突出的问题和矛盾。一是造林护林投资比例偏低，投资渠道和主体单一。造林护林投入资金的主要来源为各级政府的专项资金。自2002年开始出台农村造林补助政策，补助标准虽然逐年提高，从30元/亩增长至500元/亩，但只是购买苗木的补贴，缺乏勘察设计、整地浇水、抚育、工程管理等方面的投入，这就造成了造林质量不高，成活率、成林率低。二是农民造林护林积极性不高，毁林复耕现象时有发生。一方面，造林完成后，林木日常抚育工作由农户自行承担，再无财政专项资金支持，一般林地郁闭成林后，对于林下种养殖要求严格，林下经济发展缓慢，同时，采伐指标有限、审批严格，客观上造成林地承包者几乎没有近期收益；另一方面，林地与耕地收益差距较大，以退耕还林地为例，每年仅可得到300元/亩的补偿补助，与大田种植作物每亩产生的纯收益差距较大（以近三年平均收益水平计算，玉米在600元/亩、花生在1000元/亩）。此外，林业规划和土地利用规划尚未完全实现“多规合一”，在林业规划中很多林斑地块已经确权为农户“两田”，压缩了很大一部分绿化空间，如果想继续通过退耕还林政策解决，则同样面临收益缺口较大问题，很难操作执行。三是土地沙化问题未彻底解决，造林护林工作任重道远。康平县是全国重风沙危害地区之一，绿化造林、防风固沙需要久久为功，并且随着林木退化、伐而不补、非法侵占林地等现象频发，进一步巩固和扩大绿化成果压力巨大。综上所述，归纳梳理出的三点主要问题，可以集中合并为一个主要矛盾，就是林业生态建设的必要性、紧迫性和资金投入不能满足林地承包者利益诉求、不能有效调动其积极性之间的矛盾。

2、利用林业碳汇补偿交易机制化解林业生态建设资金矛盾的可行性分析

由于受地方政府财政收支不平衡、专项资金投入压力大、资金管理成本高且使用效率低等客观因素制约，简单地通过增加财政专项资金投入的方式，解决林业生态建设和投入资金之间的矛盾不是完全可行的。真正解决问题和矛盾的核心在于，如何促进林业生态建设投资主体的多元化以及如何搭建林地承包者保有林木和所得收益之间的利益连接通道。从政策导向和先进试点地区的成功案例可以看出，林业碳汇补偿交易机制是最优化的选择。

（1）1林业碳汇补偿交易机制的形成。联合国环境发展大会各缔约方国家，本着为了应对全球气候变暖的减排目标，在1992年和1997年，先后签署了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，本着缔约国共同但有区别的原则，要求工业化国家（即附件1国家）控制并减少CO等6种温室气体排放，规定了这些国家减排的限额，并建立了排放权贸易（ET）、联合履约（JI）、清洁发展机制（CDM）三种履约机制。其中清洁发展机制是唯一与发展中国家相关的机制，主要内容是工业化国家向发展中国家提供资金和技术，合作开展减少温室气体排放源和增加碳汇的项目。在《京都议定书》等一系列国际公约的制度建立后，随着清洁发展机制将森林碳汇项目与碳交易结合，森林碳汇和碳排放权成为了有价值和价格的环境容量资源，并可在全球进行交易。由此，产生了林业碳汇补偿交易机制，即REDD机制。REDD机制下森林碳汇项目，可分为“京都规则”即在《京都议定书》的框架下发达国家与发展中国家共同实施的清洁发展机制森林碳汇项目；“非京都规则”，是指不受《京都议定书》规则的限制而开展的森林碳汇项目，一般是基于一些区域气候变化政策的要求或者一些环境组织或企业、个人自愿参与而产业的，项目由项目开展主体自行审批和核证。[1]

（2）国内先进试点地区成功案例介绍。2012年，启动了全国碳排放交易试点，确定了广东、上海、北京等七省市为全国碳排放交易试点。“非京都规则”林业碳汇项目是“两省五市”碳交易试点及福建、四川等区域碳市场普遍接受的碳抵消项目类型，同时也将是将来全国形成统一碳市场之后，鼓励和支持的项目类型。2014年9月，北京市顺义区碳汇造林项目作为北京市首个碳排放权抵消项目在北京环境交易所挂牌；同年12月，河北省承德丰宁千松坝林场碳汇造林项目在北京挂牌并实现交易；2018年广东省韶关市第一批“林业碳普惠项目”共计30余万吨减排量获得省发改委备案签发，交易额为500余万元，为65个村集体及农户带来1700多万元收益。以上成功案例证明，通过碳汇交易可以实现森林的经济和生态效益兼顾共赢，有力诠释了习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的理念。林业碳汇交易对创新生态融资体制机制、推进生态服务社会化市场化具有极其重要的实践意义。

（3）未来政策前景展望与分析。2018年末，国家发改委等部门联合印发了关于《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确提出“将具有生态、社会等多种效益的林业温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放交易市场，引导碳交易履约企业和对口帮扶单位优先购买贫困地区林业碳汇项目产生的减排量。鼓励通过碳中和、碳普惠等形式支持林业碳汇发展”。未来，随着碳交易个别试点向全国统一的碳交易市场扩展，从企业自愿进行碳汇交易向强制性交易过度，林业碳汇补偿交易将成为地方政府破解生态建设资金瓶颈的有效途径，对于类似康平县这类欠发达且生态脆弱地区意义尤其重要。

3、几点意见和建议

无论借鉴国内先进试点地区成功案例，还是展望林业碳汇光明的政策前景，康平县这个有代表性的经济相对落后且生态作用重要县域，更应该立足自身实际和当前发展阶段积极推进林业碳汇补偿交易等相关工作。目前，国内林业碳汇交易市场处于省级政府配额驱动的萌芽发展阶段。由以实施“非京都规则”造林再造林项目为主要内容的“碳中和”和以实施“非京都规则”潜在项目为主要内容的“碳普惠”为两种主要操作方式。以此将森林碳汇购买者划分为两类，一类主要是为提升自身公益形象和影响力的民营企业，另一类主要是以国有石化、电力企业为代表的节能减排配额履约企业。因此，应该有的放矢、分步推进、分类施策。

（1）1积极对接“碳中和”方式。“碳中和”方式，实际就是买卖双方自愿在林业碳汇市场上交易实现“零和排放”，形式广泛多样，但主要还是通过造林再造林来实现。因此，一是建议积极对接“中国绿色碳汇基金会”等公益机构、第三方中介组织以及社会化碳交易平台、碳交易主题会议，争取国内外跨区域造林再造林碳汇项目；二是建议政府相关部门，加强对本地区碳汇资源的研究与勘探，对未造林的宜林荒山荒地进行设计规划，作为承接造林再造林碳汇项目专属区域；三是建议成立专门机构，招录和培养专业人才，专门负责碳汇项目的合作联系、计量监测、核证注册等技术与服务工作。

（2）谋划包装“碳普惠”方式。以国内现有“碳普惠”方式操作来看，一般仅限于在本省内或区域一体化发展地区对接林业碳汇交易双方，且交易主体具有相对特定性，即买方一般为减排配额履约企业，卖方一般为具有存量林业资源的贫困地区。因此，一是建议依托区域资源禀赋和优势，以广东省韶关市“林业碳普惠项目”为模板进行项目包装，准备一些候选碳汇项目，建设项目资源储备库。以康平县为例，康平县是刚刚摘帽的15个省级贫困县之一，还拥有23.6万亩退耕还林等林业资源，对于承接“碳普惠”项目有先天优势。

此外，辽宁省目前虽尚未启动实施“碳普惠”项目，但分析国内政策趋势，随着国家生态体制改革的深入推进，该项目在辽宁实施指日可待，并且目前全省已有129家企业被纳入全国碳排放权交易市场，潜在买方主体充足，因此，康平县更应抢前抓早、未雨绸缪。二是建议由村集体经济组织主导，成立碳汇合作社。将分散的林地承包者和林地资源整合起来，提高组织化程度，由合作社统一负责对接交易事务，形成“碳汇库”，稳定碳汇量总体水平。三是建议加大宣传引导力度。通过深入浅出、喜闻乐见的形式，让广大林地承包者认识到，保护林地资源、开展碳汇交易的收益前景和生态意义，充分调动其造林护林和参与碳汇交易的积极性。

参考文献：

[1]颜士鹏.我国“非京都规则”森林碳汇项目的法律规制[J],江西社会科学,2011(8):173-177.

王超.利用林业碳汇补偿交易机制拓宽林业生态建设融资路径——以辽宁省康平县为例[J].农家参谋,2020(16):255+265.