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水利工程合同外费用管理分析与建议
摘要：水利工程施工合同是合同管理的重要部分，是导致项目超批复概算的最重要因素。文章以某水利工程施工合同管理为研究对象，对超合同费用原因进行归纳总结。分别对工程量清单超量、工程量清单漏项、设计单位提出变更、参建方提出变更等四类原因导致的合同外费用进行分析，提出减少和解决合同外费用的建议，为其他水利工程施工合同管理提供参考。
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施工合同金额占项目总投资比例较大，对施工合同的管理是控制项目超投资概算的核心。变更往往是导致施工合同费用增加的最重要原因，对工程建设特别重要[1]。卓传洁[2]认为我国水利工程变更认识不全面、划分不系统，导致实施中存在很多问题。何震[3]和张馨玉[4]按照变更原因对水利工程变更进行分类，宋世斌[5]从提出变更主体的角度对水利工程变更进行分类。刘玉刚[6,7]对水利工程施工项目变更内容统计后发现，设计失误及内容遗漏导致的工程变更占总量的60%。邰恩利[8]研究发现，工程设计不完善是导致合同执行期间出现不同程度变更的最重要原因。朱健康[9]采用经验总结法及实证研究法，对工程实施阶段变更管理遇到的难点、痛点进行了分析，提出一种简易变更管理办法。为减少变更和索赔[10],在设计阶段需要提高勘测质量，设计质量[11],对投资影响大的方案需进行优化设计，争取合同价格不要超出概算范围[12],在实施阶段严格履行变更报批程序，资料需要齐全[13]。
上述水利变更研究在水利规范和工程经验基础上进行分类，缺少对已完工程超合同费用种类进行归纳统计。笔者在工程量类型分类和导致变更原因研究基础上[14],进一步以数理统计方法对导致合同外费用增加原因进行分类总结，提出水利工程在勘察、设计、施工过程中减少合同外费用的建议。
1、超合同外费用分类
以某水利工程施工合同结算为对象，将施工合同最终结算和合同签订价格进行对比，总结造成超合同外费用的原因主要包括工程量清单超量、工程量清单漏项、设计单位提出变更、参建方提出变更等4类原因。
(1)工程量清单超量。
在招投标阶段，以招标图和考虑一定风险制成的招标工程量清单和实际施工工程量存在一定的差异，虽然此部分不属于设计变更(施工合同专项条款一般约定),但此部分会导致最终施工合同结算价格增加，进而导致项目概算批复投资增加。
(2)工程量清单漏项。
在招投标阶段，因设计单位人员经验和能力因素，会导致部分施工内容在招标工程量清单中未列出。在后续施工图阶段，设计深度更细化，一部分工作内容在施工蓝图中出现，导致与原合同清单相比增加建设内容和费用，致使项目概算批复投资增加。
(3)设计单位提出变更(变更通知单)。
在施工过程中，往往由于规范标准、政策、地质变化等因素的影响，设计单位以变更通知单形式对原设计或者新出现状况进行设计变更，以适应现场实际要求。
(4)参建单位提出的变更。
主要指建设单位、监理单位、设计单位(主动)、施工单位根据现场情况提出变更，在考虑施工技术、试验数据、经济投资、质量安全、进度等多重因素下，经建设单位同意后实施的变更。
以某水利工程最终合同结算为研究对象，分析统计出4类超合同情形费用分别占超合同外总费用比例如图1所示；4类超合同情形费用分别占施工合同金额比例如图2所示。
图1不同合同外费用类别占超合同外费用的比列
图2不同合同外费用类别占施工合同费用的比例
从图1—2中可以得出，工程量清单超量是导致超合同外费用的最主要因素，占超合同外费用比例的37%,占施工合同费用的6.1%,因此控制工程量清单在招标阶段的准确性，是控制项目设计概算批复投资的较重要、较有效的手段。工程量清单漏项是水利工程建设过程中常见情形，此部分费用所占比例较低，往往是考验设计单位人员专业能力和素质的重要体现。参建单位提出的变更(包括设计变更通知单)是水利工程变更中最常见的情况，占合同外费用49%以上，主要因地质、标准、政策、业主要求等因素变化，导致项目发生变更。参建单位在考虑技术因素的基础上，应该考虑方案对经济投资的影响，尽量在满足技术条件的要求下不增加额外投资。
2、工程量清单超量
水利工程通常采用工程量清单进行招标，在招投标阶段，设计单位根据招标图纸和工程量计量原则对项目内容进行清单罗列，施工单位根据招标工程量清单进行综合报价，最终形成施工合同价。工程量清单中工程量风险由建设单位承担，价格风险由施工单位承担，因此工程量的准确性对于是否超合同价格、超设计概算起到关键作用。以某水利工程实际合同结算为研究对象，统计出工程量清单超量如图3所示。
图3不同超合同量项数和金额占 总工程量清单超量的比例
从图3中可以看出：单个子目项实际工程量超合同工程量10%以下的子目数量最多，约占总超出子目项个数的30%,但超出金额占比较少，通常为大坝混凝土、道路石方洞挖等施工内容。单个子目项实际工程量超合同工程量10%～50%之间的子目项数量较少，并且所占金额比例较少，不是影响施工合同金额的主要因素。
单个子目项实际工程量超合同工程量50%以上的子目数量较多，并所超出金额占总超出金额的比例极大，达到了72%以上，此部分是工程量清单超量导致金额增多的最大因素，在水利工程中主要包括底孔和边墩混凝土、基础处理固结灌浆、灌浆洞和廊道钢筋制安等内容。
2.1工程量清单超量的原因
在水利工程建设中，实际工程量超出清单工程量的现象比较常见，主要原因是在招投标阶段工程量清单制定过程中，对项目实际情况勘察不清楚、对单个子目项估算不够深入、实际情况与设计经验不足等多种因素造成。
2.2降低工程量清单超量的建议
超量的项目基本发生在与地基开挖相关的子目项中，包括地基，隧洞石方开挖、土方开挖等，也包括在回填的过程中回填量的增加，因此需要勘察单位在勘察的过程中，加大对地基基础的勘察深度。在勘察深度不变的情况下，招标工程量清单与基础相关的子目项估算系数应适当增大，以满足后期施工过程中的超量。针对一个水利项目不同的招标子目项时，在招标图计算基础上可以采用不同的估算系数，结合其他类似已完成项目经验，对与地基有关的子目项，估算系数适当放大，对按图施工的填筑类项目，估算系数与招标图计算结果相同。
3、合同清单漏项与设计单位提出的变更
合同清单漏项，主要是蓝图施工内容和招标工程量清单对比存在一定漏项，导致施工合同费用增加，进而致使项目投资费用增加。水利工程项目与房建项目相比，未有审图机构对施工蓝图进行专业审核，需要监理单位在收到由建设单位转交的施工蓝图后，尽快组织施工单位联合对蓝图漏项子目项进行整理，提出明确漏项清单，在施工前需得到建设单位确认。设计单位根据地质、标准、规范等原因，在项目建设过程中，会从技术和经济等多重因素下，对原设计进行优化，得到技术上满足和经济上合理的方案。
3.1合同漏项和设计变更产生原因
合同漏项往往是设计人员在图纸转化为实体工程的过程中，对于部分需要实际完成的任务未能在招标工程量清单内容中明确列出，造成合同漏项。漏项是考验设计人员专业技术素养的指标。一个项目设计完成后出现的漏项越少，证明设计人员技术素养高，需要对图纸转化为实体工程有很深的理解。在设计过程中，微小子目项漏项是可以接受的，例如止水片、止水带、发泡沫板、油毡等子目，设计人员往往容易忽视，在施工过程中需要进行结算，导致合同漏项。此部分所占费用很少，对于项目整个变更影响较小。在施工单位或者现场其他参建单位提出的漏项，首先要考虑此部分内容是否在其他合同子目项中包含，避免重复计量。
在实际施工过程中，会发生地质、天气、政策等变化因素，例如勘测地质结果和实际地质不一致，导致地基、隧洞等施工需要开挖至满足要求地基为止，致使开挖范围发生变化(坝基石方开挖、垫层混凝土等);或者地质实际情况与初期勘察不一致，对施工工艺及其他措施提出了新的要求，导致变更(固结灌浆、上游面钢筋制安等);设计变更往往是设计单位为了项目能正常建设，在建设单位同意的情况下对原设计进行更改，以设计变更单的形式进行变更，以满足技术、经济、安全上的要求。合同漏项和设计变更在水利工程建设过程中不可避免，但是此部分导致的合同费用增加相对很少，甚至于在优秀的设计人员经验下，依托于实际情况，设计变更反而能节省一部分投资费用。
3.2减少合同漏项和设计变更的建议
合同漏项和设计变更是由设计人员自身能力决定的，技术和经验是对一个优秀设计人员的考验。合同漏项随着设计经验的不断积累，对已完成设计成果与实际情况的不断对比总结，在招投标阶段制作招标工程量清单的过程中漏项会大幅度减少。在招标工程量清单制作完成后，设计单位需要组织造价小组对明显遗漏、占比资金较大的子目项进行认真查看，避免出现资金占比较大的子目项遗漏，例如大坝工程进水口钢筋制安等。在外界环境变化不大的情况下，尽量使用原方案，以免造成不必要的投资增加。设计单位根据实际情况提出设计变更时，在满足技术标准的要求下，应对方案的经济效果进行评价，尽量在原投资范围内进行变更，或者使新方案的投资与原方案投资相比更加节省。
4、参建方提出的变更
水利工程建设过程中，参建单位根据现场实际情况可以主动提出相应的变更。此部分变更产生的合同外费用占总合同外费用比例较大，且变化的项目是否具有变更应满足的条件，是否可以作为变更进行支付，是变更审核工作的最大难点。
4.1参建方提出变更的原因
建设单位和监理单位根据现场实际现状、技术规范标准、投资大小对比等，可以主动对非关键建设内容提出相应的变更，以满足建筑物的功能。设计单位在施工图和施工阶段，根据地质条件、试验结果等因素，主动对原招标图纸里的部分混凝土标号、施工方案等进行优化设计，以满足建筑物在实际使用过程中的功能。施工单位在施工过程中，根据工艺要求、地质变化、天气气候和施工经验等提出赶工措施，以满足项目进度、质量安全要求。以某水利工程实际合同结算为研究对象，统计出参建方提出变更导致合同外费用增加情况，如图4所示。
图4各方参建单位提出变更占总提出变更金额的比例
上述图表是对某小型水利工程合同结算进行了全面整理分析，可以得出参建单位主动提出变更导致合同费用增加中，施工单位提出变更占比最大，大约73.5%以上。建设单位和监理单位在工程建设中属于管理角色，主动提出的变更最少，约为4.26%。
4.2减少参建方提出变更的建议
建设单位提出变更主要是基于美观或者后期运营方便需要增加的建设内容，例如路灯由传统灯改为太阳能、增加智能门禁等，一般增加合同外费用较低。监理单位可以基于现场情况、技术规范要求提出变更，但是最终会以设计变更或者施工变更的形式体现，一般独立地提出变更较少。
此节设计单位主动提出变更与第3节设计单位提出变更的区别在于，此节设计单位是根据设计标准参数独立主动进行优化设计，包括设计方案优化、材料标号变化等形式；而第3节是由于现场施工单位和监理单位反映现场实际情况，最终由设计单位以变更通知单的形式进行的变更，包括基础齿槽开挖调整、强风化层清除、固结灌浆及接触灌浆调整等。设计单位在设计方案优化报告中，不仅要体现经济的可行性，而且要对新方案是否增加合同外费用加以论证，尽量选择不增加甚至减少额外投资的方案。材料标号发生变化主要指合同清单标号和施工蓝图标号不一致，施工单位按图施工导致合同外费用增加的情形，属于设计单位在制定工程量清单时不专业、不规范造成，或者是勘察时最关键的设计因素未考虑进入。
施工单位不论提出什么变更，最终需要得到建设单位书面同意，监理单位再下发变更指令后实施。对于施工单位提出的变更，首先监理单位、设计单位在技术角度论证变更的必要性和可行性，可以采取专家论证，工程试验等验证方式；其次从工程造价角度论证此变更是否在合同单价组成中已包含，例如为了防止爆破对周围建筑的破坏而施工的临时挡墙等，已在措施费中包含，不再另行计费；再考虑施工单位上报变更申请的时效性，一旦变更部分已过时效，可认为在签订的合同费用内已包含了此部分费用，施工单位放弃了变更诉求；最后对施工变更增加的工程量和单价进行审核，符合计量规则和变价原则进行结算。
5、结论
对4类合同外费用整理总结得出，工程量清单超量是导致超合同费用最主要因素，合同清单漏项和设计变更导致合同外费用较少，避免超量和漏项应严格控制工程量清单在招标阶段准确性。
(1)招标图阶段制定工程量清单时，对于清单中不同子目项应采用不同估算系数，与地基有关的子目项，估算系数适当放大，按图施工的堆积类项目，估算系数接近1。
(2)参建单位提出变更中，施工单位提出变更导致合同外费用增加比例最大，在审核时，首先应充分论证变更必要性，避免变更项在综合单价中重复计算，应用计量和变更估价原则进行最终结算。
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文章来源:赵洋,王春娟,赵珍等.水利工程合同外费用管理分析与建议[J].水利规划与设计,2023(10):90-93+108.
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