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浅谈广西土地复垦工程发展中的困难及解决策略

2020-03-06 328 上传者：管理员

摘要：重大项目在兴边富民工作与西部大开发战略的推动下，实现了自东部向中西部的转移，广西在建的生产建设项目数不胜数，大量土地资源被损毁。本文对广西土地复垦工作现状进行了阐述，总结并分析了广西土地复垦工作存在问题，最后针对现实问题提出了具有可行性的策略。

关键词：
土地复垦
土地资源
广西区
略建设项目
西部大开发战
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近年来，随着西部大开发战略及兴边富民工作的推进实施，重大项目逐步由东部向中西部转移，大量的生产建设项目在广西全面展开，造成了土地资源的损毁。笔者通过介绍广西区域内土地损毁及复垦的情况，归纳分析土地复垦实施管理中存在的问题，进而提出推进广西土地复垦工作的对策及建议。

一、广西土地复垦工作现状

（一）广西土地复垦工作体系构建

广西自2006年启动土地复垦工作以来，相继出台了《广西壮族自治区土地复垦要求与验收规范》《土地复垦技术要求与验收规范》《广西壮族自治区国土资源厅关于加强土地复垦管理工作的通知》（桂国土资发〔2013〕91号）等一系列地方标准和政策文件，规范了土地复垦的方案审查、费用预存、工程实施、监督管理、验收确认等工作程序和要求，土地复垦工作机制基本构建起来。

（二）广西土地复垦工作成效

随着国家及自治区土地复垦政策的不断完善，广西土地复垦工作已列入土地整治工作的重要范畴，土地复垦工作取得了一定的成效。广西十三五规划期间各地上报数据显示，广西生产建设项目累计损毁土地面积约28149.56公顷，其中3881.25公顷土地得到了复垦。在此过程中，形成了一些可推广、可借鉴的工作模式。广西百色市平果县中国铝业广西分公司平果铝土矿始终把保护耕地融入到矿产开发利用全过程，通过不断地探索，在采矿用地过程中创新推行“采矿占地—表土剥离—复垦还地”新模式，截至2017年12月，采矿临时用地累计实施面积1081.73公顷，完成838.35公顷采空区的复垦，累计实施还地510.49公顷，2017年平果县铝土矿采矿临时用地方式被确定为首批国土资源节约集约“四个创新”——制度创新示范点。

二、广西土地复垦工作存在问题

（一）地方政府不够重视

《土地复垦条例》明确，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的历史遗留损毁土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。但由于各地人民政府不够重视，在制度、资金及人员方面投入不够，因此，历史遗留和灾毁土地复垦难以有效推进。据统计，全区因自然灾害及历史遗留损毁土地面积共17359.07公顷，已复垦土地面积5414.63公顷，复垦率仅为31.19%，该项工作基本处于停滞状态。来宾市八一锰矿，已于上世纪80年代停止采矿活动，但近21平方公里的采矿区未及时复垦，对周边生态环境造成较为严重的影响。

（二）复垦义务履行不到位

《土地复垦条例》以立法形式明确，谁损毁，谁复垦。目前各地已将《土地复垦方案》作为采矿许可证办理和建设用地审批的必要条件之一，但在项目生产和建设过程中，还缺少有力的制约措施，所以土地复垦义务人虽然编制了土地复垦方案，但不按方案实施或不实施的情况普遍存在。中缅天然气管道项目因未严格按照复垦方案组织施工，造成在后期复垦缺乏优质耕植土，从而影响了整个项目的土地复垦验收工作。

（三）复垦费用保障不足

《土地复垦条例》明确，由县级以上人民政府负责组织灾毁和历史遗留损毁土地复垦并落实复垦费用。但由于各地财政压力较大，并且相关激励机制尚未建立，社会资本进入积极性不高，因此，用于灾毁和历史遗留损毁土地复垦的经费保障不足。2017年起，采矿许可证年检实行矿山企业自行网上核验，而土地复垦费用是否足额预存却无法核实。大部分矿山企业为办理采矿许可证，在预存第一期复垦费用后，剩余分期应预存的土地复垦费用续存率较低，导致项目土地复垦费用难以保障。

（四）政策措施不够完善，优质土源未充分用于复垦

《广西壮族自治区土地整治办法》明确，剥离的耕作层土壤主要用于新垦耕地和劣质耕地改良、生产建设用地复垦、农用地整理、高标准基本农田建设以及城市绿化等。但目前由于激励机制和配套政策不够完善，因此，剥离的耕作层土壤未能很好地用于土地复垦，复垦回填普遍采用项目建设清表土壤，土质较差，复垦成效不明显。据统计，目前全区非农建设项目共剥离耕作层土壤261.8万方，再利用39.55万方，利用率仅为15.11%。

（五）基层专业人才匮乏，工作管理水平不高

土地复垦工作专业性强、覆盖面广，涉及矿物资源工程、土地资源管理、农田水利等专业，对管理队伍专业技术水平要求较高。当前，广西土地复垦专业技术人才匮乏，特别是基层管理人员非专业比重较大，难以胜任土地复垦工作需求，导致工作管理水平普遍不高。

三、对策与建议

（一）加快健全土地复垦管理机构，加强土地复垦配套政策制度研究

虽然《土地复垦条例》已明确了自然源主管部门的土地复垦工作职责，但实际上难以完全按要求落实有关工作，主要表现在部门职责划分不清，土地复垦专职人员不足，监管工作难以按要求展开。因此，建议各级自然资源主管部门加快健全土地复垦管理工作，研究制定土地复垦配套政策，将土地复垦工作纳入各级人民政府年度绩效考核指标，进一步加强土地复垦工作考核评价，强化工作落实情况的管控，有序推进全区历史遗留及自然损毁土地复垦工作。（二）强化制约措施，确保土地复垦义务履行到位

将土地复垦验收作为项目竣工验收的必要条件，不按土地复垦方案进行复垦的建设项目不予通过竣工验收。结合卫片执法，对不按土地复垦方案实施的生产项目，采取责令停工，不批准采矿许可证延续、变更和注销等措施，督促矿山企业履行土地复垦义务。

（三）加强资金保障，夯实土地复垦工作基础

强化土地复垦费用预存手段，对未按土地复垦协议要求按期预存土地复垦费用的，不予办理采矿证年检、延续及变更手续，或不予办理建设项目用地手续，确保土地复垦费用预存到位。建议完善社会资本参与历史遗留及灾毁土地复垦相关激励机制，积极探索土地复垦实施、用地政策及相关费用收取方面的优惠政策，引导社会及金融资本参与土地复垦工作，形成政府引入、社会融资的多元化投入机制，保障土地复垦资金充足。

（四）开展试点，将耕作层土壤用于土地复垦

选取典型矿山，开展耕作层土壤用于土地复垦试点工程，完善相关标准、政策体系建设，总结出一套可推广、可复制的经验在全区推广，从而提高土地复垦质量，解决剥离耕作层土壤利用率不高的问题。

（五）建议优化管理模式，提高复垦工作管理水平

土地复垦工作技术性及政策性关联较大，应整合好土地复垦现有项目、资金、人才、技术等资源，促进土地复垦工作有效推进。建议县级以上自然资源主管部门要建立土地复垦信息管理系统。充分利用自然资源“一张图”综合监管平台，建立全区土地复垦工作动态监测管理系统，实现土地复垦动态监测，及时收集、汇总、分析和发布全区土地损毁、土地复垦等信息，提高全区土地复垦管理工作效率。同时，有针对性地加强相关业务培训，逐步建立土地复垦政策及技术培训工作机制，定期对各市、县自然资源部门、各土地复垦管理从业机构管理及技术人员进行培训，不断提高全区土地复垦工作管理水平。

吴静,叶宗达,陈良,江凡.广西土地复垦工程存在的问题及对策[J].南方国土资源,2019(4):50-52.