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探究自然资源调查监测工作的意义、内容及方法

2020-10-23 1134 上传者：管理员

摘要：自然资源调查监测工作亟需开展,其作业方法、技术方案也有待完善,相关技术标准尚在制定中。从自然资源调查、监测及其评价、管理系统构建等方面阐述了对自然资源调查监测工作的意义、内容和方法的理解和认识,以激发更多的专业讨论。

关键词：
管理系统
自然资源监测评价
自然资源管理信息系统
自然资源调查
资源管理
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2019年7月，自然资源部等5部委出台了《自然资源统一确权登记暂行办法》[1],2019年12月20日，江苏省人民政府办公厅印发了《江苏省自然资源统一确权登记总体工作方案》（以下简称《工作方案》)[2],2020年1月，自然资源部《自然资源调查监测体系构建总体方案》（以下简称《体系总体方案》)[3]出台，自然资源调查工作呼之欲出。虽然自然资源调查监测评价的工作方案、技术标准仍在制定中，但许多测绘地理信息单位秣马厉兵、积极准备，却又不知从何下手。为此，本文根据相关资料，阐述了对自然资源调查监测评价的理解和认识，以激发更多的专业讨论。

1、自然资源

自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。自然资源状态是人类社会与自然环境关系的真实反映，人类社会活动和经济发展的资源取自自然又作用于自然，人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山等科学自然观是习近平生态文明思想的核心。我国经济社会发展进入了由高资源消耗、高劳动力消耗向环境资源平衡、人与自然和谐及更高质量、持续发展的新时代。当违背自然规律、资源消耗超过自然承载能力、污染排放超过环境容量时，就会导致人与自然关系的失衡，造成人与自然的不和谐。自然资源调查与监测是保障我国生态文明建设，实现经济高质量、可持续发展的基础工作。

江苏省的自然资源种类不多，无草原，有零星森林、海岛和矿产，但耕地、水流、湿地和滩涂资源丰富。近年来，江苏省完成了省管以上河湖水库、水利工程的管理范围的划界工作；在地理国情普查时进行了沿海滩涂、海岛（礁)的专项调查工作；完成了第9次森林资源清查和第2次湿地资源调查工作；国土三调（包括耕地专项调查)即将完成。

2、自然资源调查

2.1自然资源调查体系

根据《体系总体方案》，自然资源调查分为基础调查和专项调查。其中，基础调查是对自然资源共性特征开展的调查；专项调查是指为自然资源的特性或特定需要开展的专业性调查。可以简单理解为，基础调查主要确定自然资源的权属属性，主要为明确管理范围和职责的确权登记服务；而专项调查主要查清自然资源的质量（及其动态变化)属性，为自然资源监测评价提供依据。

2.2基础调查

基础调查的主要任务是查清各类自然资源体投射在地表的分布和范围，以及开发利用与保护等基本情况，掌握最基本的全国自然资源本底状况和共性特征。基础调查以各类自然资源的分布、范围、面积、权属性质等为核心内容，以地表覆盖为基础，满足自然资源管理的基本需求。

(1)登记单元划定。自然资源权属调查以登记单元为基本单位。划定原则：(1)分类划定。水流、湿地、森林和海域单独设立登记单元；海岛以“一岛一登”原则划定登记单元。(2)整体划定。如国家批准的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地（包括其内部的森林、草原、荒地、水流、湿地、道路等)自成一相对独立的生态体系，应优先作为独立登记单元划定。(3)依管理权限划定。在完整独立的保护区、公园等各类自然保护地上叠加各级行政区界线，依不同层级政府行使管理权限的边界划定登记单元。(4)上层优先原则。各类资源重叠时依“上层优先”原则划定，下层资源通过分层标注的方式载明相关属性。

(2)技术方案。以“国土三调”最新正射影像为基础，充分利用国土调查行政界线、权属界线和各类专项调查成果，采用内-外-内作业流程，划清各类自然资源边界，查清各自然资源登记单元的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况及其所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况，并关联国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定等信息，全面查清各登记单元自然资源的权属状况、自然状况以及公共管制情况等，为自然资源审核登簿提供基础调查依据，满足自然资源登记发证和空间规划要求。

(3)调查方法。根据各级自然资源主管部门制定的总体方案或实施方案，收集整理国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线、自然保护地界线等管制要求及其他特殊保护规定或者政策性文件，叠加各类日常管理、实际利用等界线数据和各级行政区界线、土地权属界线，确定各自然资源登记单元。收集整理林业、海洋、水利、矿产等部门的各种专项调查资料，以“国土三调”最新正射影像为底图，判读勾绘各类自然资源边界。实地调查各登记单元的名称、坐落、四至、权利人、权属来源、权属性质和它项权利等权属要素，以及自然资源的类型、数量等自然状况，核实登记单元边界与其它不动产登记界线、自然保护地审批界线、行政区划界线、土地所有权界线、各类专项调查管理界线以及公共管制界线间的一致性状况。同时对内业无法清晰判读的边界、重要边界和有争议的边界等进行实地指界并测绘（必要时埋设界址桩)，最终确定登记单元界线，填写不动产权属调查表。

2.3专项调查

自然资源专项调查是针对土地、矿产、森林、草原、水流、湿地、海域海岛等自然资源的特性、专业管理和宏观决策需求，组织开展自然资源的专业性调查，查清各类自然资源的数量、质量、结构、生态功能以及相关人文地理等多维度信息。同时，对基础调查确定的自然状况进行实地核查，查清与周边生态影响的关系，重点对照上期状态查清变化情况。

(1)主要调查内容：(1)水流资源。查清河、湖等水流资源的所属流域、流向、流速、高低水位、常水位、最大水深、储水量、泄洪量以及水质等质量指标；查清影响水质的重要污染源等环境指标；查清养殖水域的水产名称、产量、经济价值及其经营者、用工人数等经济指标；查清通航水域的通航等级、通航能力、年均运输量等社会服务指标等。(2)湿地资源。确定湿地类型和所属流域及其级别；查清湿地资源内水体丰水枯水期的平均水深、水源补给及流出情况、土壤类型、腐质或淤积层厚度、影响水质和动物多样性的重要因素等自然环境要素；查清植物群落和植被类型、主要优势植物种类及其数量；查清湿地公园（保护区)内重要陆生水生动物（含保护动物)和优势动物的种类、数量及其生态状况，迁徙鸟类种类及栖息时间；调查养殖动植物的种类和产量、游览人数等经济指标。(3)森林资源。查清森林资源的树种、数量、生长期、平均树高树径、郁闭度、腐质层厚度、土质等质量指标；查清保护植物品种及数量、伴生动物（含保护动物)种类及数量、迁徙鸟类种类及时间，主要病虫害、影响土质的重要污染源等环境指标；查清森林蓄积量等经济指标。

(2)技术方案。以基础调查成果为基础，收集整理林业、水利、海洋、矿产等部门的各种专项调查资料。不同生态功能的公园与绿地、不同植物种类、矿山塌陷区、围湖造田（造林、造塘)、围湖（海、河)养殖等地块，实地逐地块进行前述内容的调查和取证、取样和测试等工作；获得各分类自然资源的名称和特征、数量和质量、现状和变化趋势、经济价值和社会价值等信息，为自然资源监测与评价提供基础资料。

(3)调查方法。在收集整理林业、水利、海洋、矿产等部门的各种专项调查资料的基础上，实地调查核实并拍照举证。实地查清前述调查内容并取样取证，采用“国土三调”实地举证的方法进行举证，部分人员无法进入的地区或地面拍摄效果不佳的区域采用无人机摄影。调查数据和专业性成果应取得对应专业部门的确认。

3、自然资源监测与评价

自然资源监测是在基础调查和专项调查形成的自然资源本底数据基础上，重点查清自然资源自身变化及人类活动引起的变化情况，实现“早发现、早制止、严打击”的监管目标。是生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革、国土空间用途管制、国土空间生态修复、空间治理能力现代化和国土空间规划体系建设等工作的重要基础，为我国社会发展更加和谐文明、经济发展更可持续和国家治理更加科学提供重要依据。自然资源监测需调查的内容、质量指标和方法等应与专项调查基本一致，其重点是研判自然资源变化情况及发展趋势。

自然资源的综合评价是对自然资源现状、开发利用程度及潜力进行分析，综合分析自然资源、生态环境与区域高质量发展整体情况，评价各类自然资源基本状况与保护开发利用程度，评价自然资源要素之间、人类生存发展与自然资源之间、区域之间、经济社会与区域发展之间的协调关系，为自然资源保护与合理开发利用提供决策参考。自然资源综合评价应尽可能追溯以往自然资源赋存状况，查清其变化过程及其对生态环境的影响。应充分收集利用以往调查数据及多时相航空遥感影像，分析总结自然资源变化与生态环境、经济社会间的内在联系，揭示其演变规律，综合评价自然资源与经济社会、生态环境、区域协调等之间的关系。同时，可作为各级政府换届（离任)审计的参考依据。

4、自然资源管理系统建设

自然资源数据是国家基础性、战略性信息资源，将自然资源信息系统接入国家政务服务和监管平台，是形成国家统一的信息化应用机制、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[4]。

新的自然资源管理系统宜采用分布式数据管理架构，能够整合集成基础地理、遥感、土地、地质矿产、水利、海洋等各类数据，按照统一的标准，建成覆盖土地、地质矿产、测绘、海洋等多节点的分布式自然资源云数据中心运行体系，构建“地上地下、陆海相连”的统一的三维立体自然资源“一张图”大数据体系。通过国土空间基础信息平台，实现自然资源部相关单位之间的数据共享交换，为相关行业机构、企业和社会公众等提供自然资源数据的分类服务。

通过第3次国土调查和年度变更调查、自然资源调查监测、自然资源和不动产确权登记、国土空间规划、矿产资源国情调查、海洋调查监测、基础测绘等专项工作，及时获取自然资源各类数据，不断提高“一张图”数据的准确性和完整性。待其定期监测体系成熟后宜与地理国情监测、生态环境监测、土地利用监测、自然灾害监测预警等工作合并，构成涵盖国土、环境、地理、灾害、经济等多行业的定期监测系统，为经济社会发展提供系统的规划、决策和灾害防治依据。

5、江苏省自然资源调查监测建议

5.1主要工作思路

江苏省已开展的森林、湿地、滩涂和海岛（礁)资源调查工作大多属专业化的专项调查，为下一步的自然资源监测评价打下了坚实的基础。但这些资源的权属状况没有明确，不能满足不动产统一登记和管理的要求，迫切需要完成基础调查工作。近期完成的河湖水库、水利工程的管理范围的划界成果（包括727条省骨干河道、137个列入江苏省保护名录的湖泊及国有水管单位管理的闸站及水库等河湖、水利工程)可以作为水流资源基础调查的基础资料。江苏省自然资源基础调查的主要工作落在了水流、湿地、海域和探明储量的矿产资源调查方面。

江苏省近期需开展的自然资源调查监测工作重点是进行省级以上管理部门行使管理权的自然资源基础调查（权属状况)工作，江苏省《工作方案》的主要任务也明确了主要开展由省政府代理行使所有权的自然保护地（自然保护区、自然公园等)、水流、湿地、海域以及探明储量矿产资源的统一确权登记，以推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，支撑自然资源合理开发、有效保护和严格监管。在完成（或部分完成)上述调查的基础上，总结经验，进行市县级管理部门行使管理权的自然资源基础调查。

基础调查与专项调查工作可按序、交叉展开，以缩短调查周期。基础调查按管理权限由高到低分批开展，专项调查工作随基础调查完成情况即时开展，完成一批开展一批。两项调查和不同批次的调查同时交叉进行，可以尽快完成调查任务。

5.2技术准备

自然资源部正在制定《自然资源分类》、《自然资源调查相关术语标准》、《自然资源基础调查规程》、《自然资源登记单元划定与代码编制规则》、《自然资源调查监测质量要求》等标准，江苏省的自然资源赋存情况特殊，水流、湿地资源极为丰富，矿产种类多且规模小，水流、湿地类型多样，历史变迁等情况复杂，需要在自然资源部发布了有关技术标准的基础上，根据该省自然资源赋存特点和试点调查工作中存在的问题，细化相关标准和技术要求，制定实施细则，指导全省调查工作高质量有序完成。

专项调查前应做好必要的技术准备。充分利用已完成的各类专项调查成果，制定实施细则，加强专业化培训，有序组织专业队伍实施各类资源专项调查；各类资源的专项调查中需运用到多个行业的专业技术，如：水质、土壤分类、植物分类、地质等，同时具备农、林、水、地勘及测绘地理信息等专业技术的单位几乎没有。所以，在开展调查前应统一进行相关专业技术的培训，取得合格证书后方可参与调查工作。

参考文献：

[1]自然资源部,财政部,生态环境部,水利部,国家林业和草原局.关于印发《自然资源统一确权登记暂行办法》的通知:自然资发[2019]116号[A].[2019-07-11].

[2]江苏省人民政府办公厅.省政府办公厅关于印发《江苏省自然资源统一确权登记总体工作方案》的通知:苏政办发[2019]87号[A].[2019-12-20].

[3]自然资源部.自然资源部关于印发《自然资源调查监测体系构建总体方案》的通知:自然资发[2020]15号[A].[2020-01-17].

[4]自然资源部.自然资源部关于印发《自然资源部信息化建设总体方案》的通知:自然资发[2019]170号[A].[2019-11-01].

曹秋华,高安国.江苏省自然资源调查监测刍议[J].能源技术与管理,2020(05):29-32.