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自然资源资产有偿使用制度的思考探究

2020-09-05 306 上传者：管理员

摘要：自然资源资产有偿使用如何进行制度设计和安排，一直是社会各界高度关注的问题。本文从制度设计实用性和可操作性角度出发，对适于进行有偿使用的自然资源的范围、共同特征、差异性及各类自然资源资产有偿使用制度建设的进展情况进行了分析，提出了有偿使用制度目前适于“狭义的自然资源资产范围”、有偿使用制度建设应采用“看齐”“补齐”的原则进行安排等观点。

关键词：
制度建设
可操作性
实用性
有偿使用
自然资源资产
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2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出：“构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。”这一战略要求成为研究自然资源资产有偿使用和市场配置政策的重要依据。近年来，社会各方面对自然资源资产有偿使用管理都进行了深入探讨，观点见仁见智，却难以形成较为统一的、可操作性的理论支撑。笔者认为，研究自然资源资产有偿使用政策，需要考虑6个方面的问题。

明确适用有偿使用的自然资源资产范围

自然资源资产的范围有广义和狭义之分。明确适用于有偿使用和市场配置的自然资源资产范围，是政策研究的逻辑起点。广义的自然资源，如联合国环境规划署的定义:在一定的时间和技术条件下能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。狭义上，近年来，中央先后下发的政策文件中，对自然资源资产范围的界定有一个日趋明晰的过程。在《生态文明体制改革总体方案》中，自然资源包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等9类；中央“三定方案”赋予自然资源部履行管理职责的自然资源资产包括全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等7类；《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》进一步明确，全民所有自然资源主要包括土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等6类。因此，笔者认为，当前应以最狭义的自然资源概念即土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等6类资源，作为有偿使用政策的研究范围，而不是以7类、9类乃至更为宽泛的自然资源类别作为研究范围。否则，易陷入对自然资源资产的内涵、分类、特征等非应用学的争论中，对推进自然资源资产有偿使用制度改革助益不大。

梳理自然资源资产有偿使用政策的共同特征

自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资及转让、流转等行为，从产权经济学意义上讲，就是自然资源所有权的使用行为，有偿使用是其共同特征，即使土地等资源的划拨供应，需求方也要付费，仍属于有偿使用范畴。具体而言，自然资源有偿使用的特征体现在以下3个方面。

一是有偿使用体现了宪法和法律框架下所有权和使用权相分离的权利安排。宪法规定“土地使用权可以按照法律的规定转让”。这一规定的实质是：在坚持土地公有制的前提下，土地的使用权可以与所有权相分离而独立存在。据此，《土地管理法》对国有土地使用权权能的设定，是对国有土地使用权与所有权分离作出的重要制度安排；《矿产资源法》确立的探矿权、采矿权制度及《水法》确立的水资源使用权等，均属于所有权与使用权相分离性质，也是自然资源资产有偿使用的前提和基础。

二是有偿使用体现了自然资源使用制度改革的基本取向。1988年发布的《土地管理法》规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。之后相继出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房地产管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》等，建立了国有土地使用权划拨、出让、转让、出租等市场交易制度；《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《协议出让国有土地使用权规定》《关于进一步落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度的通知》等，进一步确立了工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的市场配置制度，市场配置土地资源的基础性作用得以有效发挥。此外，矿业权、水权等也在经历从无偿取得到有偿使用的过程，海洋资源有偿使用和市场化配置也在酝酿中。可以清晰地看出，市场配置资源的改革方向促进了自然资源资产有偿使用范围的不断扩展，制度不断完善，政策措施不断细化。

三是有偿使用的核心是运用价格形成机制促进自然资源的有效利用。大力推进自然资源的有偿使用和市场配置，发挥价格机制的作用，提高自然资源占用、损耗成本，实现自然资源的全面节约和高效利用，是生态文明建设的内在要求。而市场配置的核心就是价格，国有建设用地划拨、出让、租赁、作价出资（入股），矿业权出让和转让，水权交易、海域使用权转让等，其核心就是价格机制，即通过价格引导的作用来体现各类自然资源资产的有效配置，这也是自然资源市场化配置的改革取向。

剖析自然资源资产有偿使用政策的差异性

从不同的标准和视角来看，国有的土地、矿产、森林、草原、水和海洋6类自然资源资产有偿使用政策，在所有制性质、权利类型、权能形式、配置方式、价格机制等方面，存在较大的差异性。

从所有制性质上划分，自然资源主要划分为公有制和国有制两类。其中，土地资源、森林资源和草原资源实行社会主义公有制，表现为全民所有和集体所有两种公有制形式；矿产、水、海域资源实行国有制。

从所有权与使用权分离程度划分，自然资源资产可分为使用权有偿取得和无偿取得两类。但有偿使用的方式与程度，不同资源类型情况不同。其中，土地使用权和矿业权主要以有偿方式取得，有偿方式包括划拨、出让、租赁、作价出资入股等。根据《水法》和《水权交易管理暂行办法》规定，国家对水资源依法实行有偿使用制度，水权交易是“在合理界定和分配水资源使用权基础上，通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转的行为”。可见，水资源的使用权从所有权中分离出来时，法律上并没有规定水资源的所有权必须在经济上得到实现，而是使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间进行配置时，必须实行有偿使用。海域使用权采取行政审批和招标拍卖两种取得方式：一种是政府批准使用海域的，以类似土地使用权的协议出让方式获得；另一种是以招标拍卖方式取得海域使用权的，属于市场配置方式。林地、草地使用权从所有权中分离出来后，以土地承包经营权的方式体现出来，有偿程度较低。

从自然资源用益物权再配置上划分，自然资源资产涉及的权利类型主要包括用益物权和担保物权等，不同自然资源资产的权利形式和权能内容存在较大差异。具体来说，国有土地使用权可以转让、出租和设定抵押。与其他类型的自然资源资产相比，国有土地使用权可作为用益物权和担保物权，从法律上赋予了国有建设用地使用权更多的占有、使用、收益和部分处分权，权能内容最为丰富和完善；《矿产资源法》明确了矿业权有偿使用制度，但对有偿使用涉及的权利设定和权能内容没有规定，《矿业权出让转让管理暂行规定》对矿业权转让、出租、抵押的制度设计初步形成，明确了矿业权的用益物权和担保物权，制度体系是完善的，但未上升为法律；水权交易制度目前还停留在规范性文件和试点探索层面，相关规定由行政主管部门作出，尚未上升为国家法律；《海域使用管理法》规定，海域使用权可以依法转让，但国务院尚未制定海域使用权转让办法对转让的条件、程序，是否需要经过审批等程序性要求也未做明确规定；依据森林法、承包法等法律规定，集体林权和草原资源的用益物权形式是土地承包经营权，土地承包经营权可以多种方式流转。

从市场化程度来看，土地市场体系基本完备，市场发育较为成熟，市场化程度相对较高。从矿业权市场看，从1996年修订的《矿产资源法》起，相继建立的矿产资源有偿使用制度和矿业权有偿取得、依法流转制度，显化了市场有效配置矿产资源的基础性作用，虽然市场基础较弱，但发展迅速，矿业权一级市场和二级市场已基本形成；水权交易制度改革起步较晚，政策体系还未完善，公开竞争程度不够；用海用岛在市场化配置的法律体系建构、价值评估体系完善、交易服务平台搭建等方面，还存在各种缺失；林权市场处于起步阶段，还是属于一个需要培育的市场；草原承包经营权入市流转尚未实现规模化、制度化，交易市场尚未形成。

按照“看齐”“补齐”原则完善自然资源资产有偿使用政策体系

一是“看齐”。在现行自然资源资产有偿使用法律政策中，国有土地有偿使用的法律政策涵盖宪法、法律、行政法规和地方性法规、部门规章，法律体系最完善，且在完善的法律体系下，有内容丰富、操作规范的一系列规范性文件。比较而言，矿产、森林、草原、水、海域海岛等其他5类资源资产的有偿使用制度建设，均没有达到国有土地有偿使用制度那样完善、系统和丰富的程度。因此，在推进自然资源有偿使用制度改革工作中，顶层设计上应适用“看齐”原则，即以国有建设用地使用权有偿使用的法律政策体系为基准，梳理矿产、森林、草原、水、海域海岛等其他5类自然资源资产的法律政策，找出“短板”和“缺项”，为健全完善法律政策体系提供依据。

二是“补齐”。具体来说，就是以国有建设用地有偿使用涉及的法律政策为标准，通过“立、改、释”，研究制定“补齐”矿产、森林、草原、水、海域海岛等5类资源资产有偿使用的相关法律政策。区分现行自然资源法律中没有对有偿使用进行规范的、有法律但没有行政法规对有偿使用进行规范的、有法律法规但没有政策性文件对有偿使用的实施进行规范的、法律存在缺位或不完善的等多种类型，区别对待、分类实施，按程序推动相关法律法规“立、改、释”，推进自然资源有偿使用在法律、法规、政策层面的完整性、系统性和程序上的可操作性。

按照“统分结合”架构健全完善自然资源有偿使用管理制度

所谓“统分结合”架构，就是在研究制定管理目标相近、管理内容相异的自然资源资产有偿使用政策时，对政策的目的、依据、原则、目标，以及自然资源资产所有者和管理者对有偿使用的监督管理、法律责任进行统一规定，即“统”；而对6类自然资源资产有偿使用的实体性内容，如有偿使用的范围、条件、程序、价格、收益等分别分类设计具体规定，即“分”。

一是自然资源资产有偿使用管理目标要求上体现“统”。从宏观制度背景上说，生态文明建设、绿色发展、节约利用资源、发挥市场配置资源决定性作用，是土地、矿产、森林、草原、水、海域海岛等自然资源开发利用必须遵循的基本原则。在制定和完善自然资源资产有偿使用的法律法规时，制定的目的、依据、基本原则等均要体现上述原则要求。另一方面，在自然资源资产有偿使用管理中，交易信息的公开、交易规则的制定、交易平台的建设、交易行为的监管、法律责任等，在管理要求上有较强的趋同性。因此，在制定自然资源资产有偿使用的目标要求、原则遵循、监督管理规则时，应侧重统一性和规范性。

二是自然资源资产有偿使用的实体性制度和程序性规范上体现“分”。具体来说，在建立和完善土地、矿产、森林、草原、水、海域海岛自然资源有偿使用的实体性制度和程序性制度时，应充分体现上述资源资产有偿使用之间的差异性，在有偿使用的范围、有偿使用和市场配置方式、价格评估和确定、有偿使用收益分配、有偿使用的权能设定和权利类型、有偿使用合同等方面，结合现行法律法规政策、地方实践、成熟的经验做法，充分体现政策内容的差异性、实施程序的可操作性和政策效果的可预见性。特别是，由于土地有偿使用制度确立时间较早，供地范围、供地条件、供地标准、供地价格、供后开发利用和监管等实体性政策、操作程序、标准规程规范较为成熟，土地市场比较成熟。因此，在创新和完善矿产、森林、草原、水、海域海岛自然资源有偿使用政策中，可以有针对性地借鉴土地有偿使用制度的成熟经验。

合理确定完善自然资源资产有偿使用政策的工作路径

一是加快研究制定各类自然资源资产有偿使用政策。自然资源行政主管部门要把自然资源资产有偿使用政策的研究制订作为当前的重要任务，以规定、通知、意见、措施等形式形成规范性文件，纳入时间表，有计划地形成一大批政策性成果。与规章和法律相比，这些政策性成果具有法律层次低、适用范围小、操作性强、时间周期短的特点，运行一段时间后，通过政策后评估，可以将普适性强、可复制、可推广的有偿使用政策上升为部门规章。因此，按照生态文明建设和自然资源有偿使用制度改革的要求，加快制定一大批具体政策，既是统筹推进自然资源资产有偿使用的工作需要，也是将自然资源资产有偿使用制度化、法治化的前提和基础。

二是整合和重构自然资源管理行政法规和部门规章，充分体现有偿使用内容。对中央明确要求推进有偿使用的自然资源，在修订整合出台自然资源管理方面的部门规章中，要及时、充分地体现有偿使用和市场配置的内容，推动自然资源资产有偿使用政策进入法治化轨道。从规章制度建设上，可考虑按照“统分结合”架构，率先研究制定国有建设用地使用权和矿业权出让转让办法，统一规定“两权”（土地使用权和矿业权）有偿使用和市场配置的一般规定和原则要求，分章节分别规定“两权”的具体条件和程序性规定，再统一规定交易平台建设、监管和法律责任，推动土地和矿产资源领域全面深化改革，为其他自然资源资产有偿使用制度改革提供标杆和借鉴。

雷爱先,王恒.自然资源资产有偿使用制度若干问题思考[J].中国土地,2020(09):4-7.