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探析中国海洋环境公益诉讼的生成

2020-02-07 193 上传者：管理员

摘要：当今我国的环境公益诉讼得到了很大的发展，尤其2015年对《环境保护法》的修订及2017年《民事诉讼法》的修正，还有《行政诉讼法》的修正，为环境公益诉讼的为环境公益诉讼的发展很好地法律保证，但是现在海洋环境公益在中国还有各种各样的问题等待完善。

关键词：
中国海洋环境
公益诉讼
环境保护法
环境公益诉讼
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在北京市朝阳区自然之友环境研究所诉荣成伟伯渔业有限公司案、中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉平潭县流水镇人民政府、平潭县龙翔房地产开发有限公司海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案和重庆两江志愿者服务发展中心与广东省环境保护基金会诉世纪青山等三家企业污染海洋环境案等案中，法院均认为环境保护组织没有资格提起海洋环境公益诉讼，其主要理由是《海洋环境保护法》第八十九条第二款：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”法院认为这一条款完全排除了环境保护组织提起海洋环境公益诉讼的权利。法院的这种法律解释值得商榷，长远来看对国家海洋环境保护事业极其不利。

一、法院不该禁止环境保护组织提起海洋环境公益诉讼

从现有的涉及环境保护组织海洋环境公益诉讼的相关案件来看，法院认为《海洋环境保护法》第八十九条第二款意味环境保护组织无权提起海洋环境公益诉讼，而环境保护组织认为法院如此解释这一条款属于错误解释。从文本来看，《海洋环境保护法》第八十九条第二款明文规定行使海洋环境监督管理权的部门有代表国家对责任者提出损害赔偿的权利。但是，法院不该由此认为这一条款完全排除了环境保护组织提起海洋环境公益诉讼的权利。

第一，从这一条款的立法历程来看，1982年的《海洋环境保护法》没有相关条款，1999年修订《海洋环境保护法》时增加了这一条款。《海洋环境保护法》第八十九条整体上是民事责任条款，立法者对它的定位是如果违法行为造成海洋环境的污染损害，相关责任人需要对国家的财产或他人的人身财产所遭受的损失承担民事责任。按照立法者的预设，国家在这一条款适用中所扮演的角色是所有权主体的角色，它与其它遭受人身财产损害的个人没有区别。在实践中，非政府组织提起的是公益诉讼，这与国家提起的相关诉讼存在一定的差别，法院应该对此准确认识。遗憾的是，最高院认为政府机构依据《海洋环境保护法》第八十九条提起的诉讼是公益诉讼，这是对公益诉讼的历史发展及其功能的误读。按照最高院的解读，国家出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》后，环境公益诉讼制度似乎没有存在的必要性了。

第二，既然非政府组织所提起的海洋环境保护公益诉讼是有别于国家涉海相关管理部门提起的诉讼，那么非政府组织提起的这种公益诉讼是否有法可依？2015年修正后的《环境保护法》明确规定了环境保护组织提起环境公益诉讼的合法权利，2017年修正后《民事诉讼法》对此从程序法上加以补强。2017年修正《海洋环境保护法》时虽然没有在该法中明文规定海洋环境公益诉讼条文，但是不应该由此认为该法排除环境保护组织提起海洋环境公益诉讼的权利。从体系解释的角度来看，既然作为环境保护基本法的《环境保护法》规定了环境公益诉讼制度，作为特别法的《海洋环境保护法》也应该适用这一制度，除非特别法明文禁止适用这一制度。但是，《海洋环境保护法》并没有明文禁止海洋环境公益诉讼制度。

第三，允许环境保护组织提起海洋环境公益诉讼更加符合立法目的。《海洋环境保护法》第一条规定：“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”从海洋环境保护的实践来看，有效保护海洋环境需要政府、企业、个人和环境保护组织等共同参与的多元治理。从《海洋环境保护法》第二章有关“海洋环境监督管理”的规定来看，行使海洋环境监督管理权的部门众多，是国家海洋环境保护的重要力量。但是，这些部门也存在不积极履行海洋环境保护职责的现象。比如，海南文昌市检察院诉海南文昌市农业农村局案11和山东省招远市人民检察院诉山东省招远市海洋与渔业局案12等案，说明涉海环境监督管理部门在海洋环境保护中有时并没有积极扮演其应有的角色。基于此，允许环境保护组织提起海洋环境公益诉讼更加有助于实现《海洋环境保护法》的立法目标。

第四，允许环境保护组织提起海洋环境公益诉讼有利于维护司法权威和统一。虽然各级法院均依据《海洋环境保护法》第八十九条第二款，认为环境保护组织无权提起海洋环境公益诉讼，但是，司法实践中出现多次检察机关提起海洋环境公益诉讼的案件。比如，作为全国海洋生态环境公益诉讼第一案，13江苏连云港市灌南县人民检察院诉荣成伟伯渔业有限公司等海洋环境损害赔偿案是典型的海洋环境民事公益案件。随后，广东省广州市人民检察院诉李伟来案14、广东省广州市人民检察院诉王韦富案等案均认可了检察院提起海洋环境公益诉讼的权利。2019年，武汉海事法院公告受理了湖北省人民检察院武汉铁路运输分院诉阳新网湖生态种养殖有限公司通海水域污染损害责任纠纷环境民事公益诉讼一案，宁波海事法院受理了浙江省舟山市人民检察院诉沈大勇等人海洋环境民事公益诉讼一案。既然检察院可以依据《海洋环境保护法》第八十九条第二款提起海洋环境民事公益诉讼，那么环境保护组织却无法依据该条款提起海洋环境公益诉讼的解释显然违反了司法适用的统一性。

第五，认为环境保护组织没有资格提起海洋环境公益诉讼可能会出现违背常识的困境。以河海交界处的鱼类保护为例，河海交界处的一些鱼类在内河和海洋之间来回游动。按照法院现有的裁决，一条鱼在河中和海洋中将面临截然不同的命运，如果它在内河遭受某一环境污染损害，环境保护组织有权依据《环境保护法》提起环境公益诉讼；如果它在海洋遭受某一环境污染损害，环境保护组织则无权依据《海洋环境保护法》提起环境公益诉讼。同样一条鱼，为什么在内河和海洋会遭受截然不同的命运？法院如果机械地适用《立法法》第九十二条，认为《海洋环境保护法》第八十九条第二款是特别法的规定，排除了《环境保护法》的适用，就会导致法律解释适用出现较为荒唐的结果。

二、中国海洋环境公益诉讼的未来

（一）海洋环境公益诉讼的立法

应对我国自20世纪70年代开始制定海洋环境保护法规，1974年国务院批准《防止沿海水域污染暂行规定》并在内部试行，161979年颁布的《环境保护法（试行）》对海洋环境保护作了一些规定，1982年8月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《海洋环境保护法》。第九届全国人民代表大会常务委员会第13次会议于1999年12月25日审议通过了新修订的《海洋环境保护法》，弥补了原有法律规范存在的诸多不足，并较为有效地完善了海洋环境的监督管理体制。2013年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议对《海洋环境保护法》个别条款（第43条、第54条、第80条）进行修正。2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国海洋环境保护法>的决定》，对《海洋环境保护法》进行了19处修改，17这次修改一是落实党中央、国务院关于生态文明建设和生态文明体制改革的部署，二是推进国务院关于简政放权、放管结合和优化服务改革工作，三是与新修订的《环境保护法》等法律衔接。182017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议所修订的《环境保护法》涉及第30条和第77条的修改。19不过，实践证明现行的《海洋环境保护法》无法满足我国保护海洋环境的实际需要。2018年，全国人大常委会执法检查组赴天津、河北、辽宁、浙江、福建、山东、广东和海南8个省（市）开展《海洋环境保护法》执法检查工作，同时委托上海、江苏和广西3个省（区、市）人大常委会对本行政区域内《海洋环境保护法》的贯彻实施情况进行检查。检查结果显示，“我国近岸局部海域污染较为严重，海洋生态环境形势依然严峻。全国约十分之一的海湾受到严重污染，大陆自然岸线保有率不足40％，约42％的海岸带区域资源环境超载，部分地区红树林、珊瑚礁、滨海湿地等生态系统破坏退化问题较为严重，赤潮、绿潮等生态灾害多发频发，溢油、危化品泄漏等环境风险持续加大”。20出现这种现象的一个重要原因是“国务院相关职能部门协调配合不力，在执法监管中存在粗宽松软问题。不少地方政府及其相关部门存在法律责任落实不到位、审批放水、执法不严和行政不作为等问题”。21全国人大常委会执法检查组建议国家尽快启动海洋环境保护法修改程序，建议《海洋环境保护法》未来修法时明确纳入海洋环境公益诉讼条款，由此推动海洋环境公益诉讼审判实践向前发展。当然，我国海洋环境公益诉讼的推进必须与国家海洋主权保护等有效衔接，在规定海洋环境公益诉讼一般条款的同时，规定最高人民法院指定具体的司法适用细则。这样一方面可以助推海洋环境保护，另一方面也不至于影响国家的海洋司法战略。

（二）海洋环境公益诉讼的司法应对

对法院而言，坐等《海洋环境保护法》修法是最简单的方法，这也是法院在面临海洋环境组织提起海洋环境公益案件时表现出的基本态度。不过，这种过于消极的环境司法立场违背了基本的法理和常识，不利于国家海洋环境的保护。法院在面临环境保护组织提起的海洋环境公益诉讼案件时不管从理念还是从制度都应该提供切实的保障，鉴于我国已启动《海洋环境保护法》的修法程序，法院可以采取如下措施：

第一，《海洋环境保护法》修改前阶段。在《海洋环境保护法》修改完成之前，由于该法是否会纳入海洋环境公益诉讼条款未明，法院应该正确处理环境保护组织提起的海洋环境保护公益诉讼案件。首先，应该承认环境保护组织和检察院具备相同的民事诉讼资格，不能厚此薄彼。其次，鉴于一些海洋环境保护案件在一些特殊海域会导致其它意想不到的后果，法院在立法、裁决和执法过程中可以灵活变通，不应该“一刀切”地禁止环境保护组织提起海洋环境公益诉讼，这是过于消极的司法立场。在这一阶段，法院可以通过个案的裁决来推进海洋环境公益诉讼。此外，不能解释《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》22第一条排除了环境保护组织提起海洋环境诉讼的权利，其仅仅是《海洋环境保护法》第八十九条第二款所规定之国家机构提起海洋环境诉讼的细化。

第二，《海洋环境保护法》修改后阶段。从海洋环境保护的现实需要，以及《海洋环境保护法》的基本法理来看，未来新的《海洋环境保护法》应该明文海洋环境保护公益诉讼制度。如果新的《海洋环境保护法》没有规定海洋环境公益诉讼条款，法院也应该积极推动海洋环境公益诉讼制度，除非海洋环境法明文禁止环境保护组织提起海洋环境保护公益诉讼。在这种背景下，最高人民法院可以考虑出台海洋环境保护领域的公益诉讼司法解释（试行），一是推广海洋环境保护领域的公益诉讼试点工作，二是对海洋环境保护公益诉讼作出更加明确的规定。如此做有如下好处：既能满足海洋环境的多元治理需求，又能有效平衡海洋司法维权的限度。

从法院现有的有关海洋环境公益诉讼的裁决来看，法院对《海洋环境保护法》文本的解释会出现违背常理的现象：同一条鱼在河中可以得到环境保护组织的保护，鱼在海中却得不到环境保护组织的保护。从海洋环境公益诉讼的实践来看，一些地方法院本来积极尝试这方面的工作，遗憾的是最高院的相关司法解释使其戛然而止。建议将来修改《海洋环境保护法》时，应明确规定环境保护组织提起海洋环境公益诉讼的权利，使法院有法可依。除非将来的《海洋环境保护法》明文禁止环境保护组织提起海洋环境公益诉讼，法院在相关案件中也应该有所作为，最高人民法院可以借助案例指导制度和司法解释助推海洋环境公益诉讼发展。法官应该如何正确认识海洋环境公益诉讼案件？法律的生命在于法官合理解释法律文本，中国海洋环境公益诉讼的命运需要法官伸出援助之手。“今之法官，就具体案件为裁判时，恒以维护正义为己任，惟其本身之学养，苟尚停滞于传统的概念法学阶段，此项使命即无从达到。不仅如此，设认法律漏洞之出现，系立法者之疏忽、不及预见或情况变更，‘立法的应归于立法’，认非从立法补救不可，而无视或不知其本身之职责，均难谓于职守无亏”。

郑少华,王慧.中国海洋环境公益诉讼的生成[J].浙江海洋学院学报（人文科学版）,2019,36(6):1-5.