森林生态效益补偿是一种运用经济手段保护森林资源和生态环境的制度[1],《中华人民共和国森林法》明确规定森林生态效益补偿用于公益林的营造、抚育、保护、管理和非国有公益林权利人的经济补偿等[2]。森林碳权即森林碳汇权利，因《联合国气候变化框架公约》缔约国将森林碳汇作为一种可交易的森林生态产品纳入《京都议定书》的清洁发展机制( CDM) 框架而产生[3-4]。2021年10月，国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》明确提出“建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制”[5]。基于森林碳权，健全河北省森林生态效益补偿机制，推动森林产品生态价值转化，对实现全国“双碳”目标以及人与自然和谐共生、全体人民共同富裕的中国式现代化意义重大。

1、营造林工程碳汇供给能力与交易额估算

“十三五”期间，河北省累计完成造林80万hm2,森林面积由580万hm2增加到660万hm2,营林183.6万hm2,森林蓄积量由1.44亿m3增长到1.75亿m3。2021年、2022年，河北省人民政府办公厅相继发布年度营造林任务，均为造林20万hm2/a, 营林20万hm2/a(2021年营造林任务实际完成42万hm2),据此估算，自2015年起，河北省造林工程每年能够提供1 224万t碳汇量，营林工程能够提供1 232万t/a碳汇量，总共2 456 t/a碳汇量(表1)。

表1 主要工程类型与碳汇量(适用于CCER方法学预估)

参考北京市园林绿化工程营林碳汇量估算标准10.2 t/hm2·a, 则河北省营林产生碳汇量5.51 t/hm2·a。据上海环境能源交易所发布的全国碳市场每年成交数据显示，2021年挂牌协议最高成交价62.29元/t, 最低成交价38.5元/t。按最低价粗略计算，河北省造林项目碳汇交易总额为47 124万元/a, 营林项目碳汇交易额为47 432万元/a, 总计碳汇交易总额为94 556万元/a。相当于可获取约392.7元/(hm2·a)碳汇生态效益补偿，现有林地可获取约212.1元/(hm2·a)碳汇生态效益补偿。

2、构建森林生态效益补偿机制组成要素

森林生态效益补偿机制的关键“零部件”主要有生态系统服务、服务购买者、服务提供者、生态资源所有者和经营者的补偿方式、监管和奖惩制度。提供服务者主要指能让生态系统持续提供服务的主体。通过保护和管理自然资源，提供服务者可以维持并促进生态系统提供服务。就森林生态系统提供的服务而言，其来源主要是能够有效利用和管理林地等自然资源的土地所有者、经营者，包括个体农户、集体组织等。特定情形下，相对独立的第三方组织需要协助买卖双方启动和经营生态效益补偿项目[6]。

森林生态效益补偿的本质是通过支付来获取森林生态系统服务。这种支付可以来自森林生态系统服务的直接受益者，也可以来自政府，以代表社会公众购买森林生态系服务。由于森林生态系统服务是公共物品，排他性较低，直接受益者很难纳入补偿项目，常由政府代表社会公众购买。此外，由政府代表社会公众出资，兼具政治优势。政府作为主导方，其利用公共财政资源属于行政行为，便于协调利益各方妥善解决关于支付责任的争议，对实施生态效益补偿具有促进作用[7]。

本设计所锚定的生态系统服务是森林碳汇功能。最关键的利益相关方是森林碳汇的购买者和提供者。森林碳汇的购买者取决于碳汇交易市场的构建，可以是直接的购买者，也可以是政府作为代表先行购买，时机成熟再上市交易。提供者主要是符合森林碳汇条件的林权所有者，根据河北的林权情况，主要以村集体为主体。

3、基于森林碳权的生态效益补偿机制设计

结合河北省降碳产品价值实现机制建设进展、森林资源保护发展现状及社会经济发展需求，从可操作性出发提出2种设计思路。

3.1 基于森林碳权的价值市场化生态效益补偿机制设计

此设计以我国现行碳排放权交易市场机制为基础，以项目开发为碳权价值实现方式，以政府主导为主要手段。

3.1.1 基本思路

河北省发改委根据全省温室气体排放清单摸底情况及市场需求确定年度林业碳汇交易需求量，并将指标发放给省林业和草原局。省林业和草原局接到指标后，确定每年林业碳汇项目的开发规模、类型和项目开发所需的资金总量，向省财政申请项目开发资金，并制定项目开发、审核的专门管理办法，挑选适宜开展林业碳汇项目的区域，由区县林业主管部门和所选区域经乡镇整合资源后的村集体(林权明晰),委托企业法人进行项目开发。项目原则上5 a进行一次监测与核证，核证减排量进入市场交易，交易所得扣除必要的开发与交易业务费用后，按照林地权属比例，分配给农户，实现生态效益的增效补偿。

3.1.2 主要理由

1)目前河北省主要是采取村集体集中管理、农户自愿参与的森林资源管护模式。农户普遍反映，这种模式稳定性好、符合当地村规民俗、接受度高，也有利于农户形成林业经营和生态改善的稳定预期。

2)国内外许多市场化的森林碳汇项目虽实施了十余年，但因其操作规则复杂、操作周期长、交易成本高，导致项目民生效益有限、运行效果不突出，采取政府主导模式，突出项目生态、民生等多元效益，有利于迅速取得突破。

3)碳汇的生态效益补偿是新事物，从政府主导到市场发育有一个探索过程，当前政府部门在项目开发、宣传发动和示范带动等方面具有明显优势，能更好地提供森林碳汇效益以及水源保护、净化空气等尚未完全市场化的生态系统服务。

3.1.3 操作流程

1) 省发改委根据河北省温室气体排放清单，基于市场总体需求，向省林业和草原局下发年度碳汇需求量指标。

2) 省林业和草原局根据需求量测算所需营造林面积和区域，并根据相关交易管理办法和碳汇造林(森林经营)项目管理办法，在拟定区域开展基于碳权价值市场化的生态效益补偿机制宣传工作，让农民知晓。

3) 对村集体民主决议或农户一致同意参与该补偿机制的，以村集体为单位提出申请，经林业主管部门组织审核，确定是否纳入试点补偿地(要求补偿地已享受现行国家或省生态效益补偿，具备开展碳汇营造林的基础资金条件),待所涉及村集体项目区域确定后，以乡镇为基本单元进行整合，并由区县林业主管部门最终统筹。

4) 区县林业主管部门和村集体所在乡镇共同委托具备企业法人资质的项目业主，根据相关项目方法学的要求和程序开发碳汇营造林项目，并按照CCER(中国经核证的减排量)的程序完成项目审定和申报备案。

5) 项目备案成功后，5 a进行一次监测(也可根据实际需要进行年限的调整),经第三方核证后申报CCER签发。

6) 签发成功后，进入市场交易，交易过程按照交易市场规则进行。

7) 获得收益后，由项目业主根据利益分配合同，扣除必要的业务费用后，将合同约定之收益按林权比例予以分配，实现市场化生态效益补偿。

3.1.4 要素

1) 补偿提供者。

即谁给补的问题。此设计的项目开发资金补贴提供主体和资金补贴检查主体是省财政，而村集体和农户所获得的补偿资金来源为购买碳减排指标的企业、单位或个人。组织主体是省发改委，承担主体是省林业和草原局，负责监测碳汇、核算并监督执行生态效益补偿标准。

2) 补偿受益者。

即补给谁的问题。此设计建议优先选择操作基础较好的森林，即从重点公益林开始，尤其是进行生态建设、符合规划条件的公益林区。因此，补偿受益者应以对营造公益林有贡献的群体为主，尤以参与管理、保护和经营的村民为重点。此外，还应囊括利益随之遭受损失人群，主要包括因公益林营造、管护致使其他合法生产、经营活动受到限制、收入水平降低、家庭财产减少的相关群体。具体而言，以下组织和个人应作为补偿受益者获得生态效益补偿，以激励其履行碳汇供给责任：村集体、农户，乡镇林业组织在内的监测、检查和监督参与者，以及符合获得生态效益补偿条件、经省政府批准的其他组织。但基本原则还是基于碳权实行资金分配。

3) 补偿方式。

以现金补偿为主。

4) 补偿范围。

不同区域在生态系统的空间分布中所处的位置和特征不同，不同项目区产出的生态效益自然也不同。同时，不同区域的生态系统受损情况和亟待改善的紧迫性差异较大，需要因地制宜，分阶段、分步骤推行。加之，碳汇补偿仍处于起步阶段，建议在第一个履约五年期，先选择基础条件较好的区域纳入补偿范围，随着时机逐步成熟，再予以大面积推广。

5) 项目开发补贴标准。

综合考虑当前相关项目开发成本和生态效益补偿标准，可初步分为每年每公顷375、300、225元，其3个等级(表2)。

表2 项目开发成本补贴

3.1.5 主要问题

此设计基于CCER的补偿模式，虽在理论上有可行性，但在操作上有以下弊端。

1) 计量、核算、交易过程复杂，流程相对较长。

2) 交易成本相对较高。

3) 交易价格与碳市场联动后，价格波动不利于形成稳定预期，影响补偿项目的管理和实施。

4) 购买方需求不足，作为碳市场多种供给产品中的一种，碳汇补偿很可能因碳市场流动性不足、需求不旺，影响到生态效益补偿的稳定性。

5) 其他CCER市场供给产品的高度竞争会挤占碳汇补偿的资金空间。

因此，该设计需要政府主导扶持，具体包括：项目开发的技术与资金支持、市场需求的引导等。现阶段，完全依靠市场化途径为时尚早。

3.2 基于森林碳权的公共生态服务效益补偿机制设计

此设计以河北现实林情为基础，结合REDD+(减少发展中国家毁林、森林退化造成碳排放，以及通过森林保护、森林可持续经营和增加森林面积而增加森林碳储量的活动)森林参考水平[8],将碳汇效益纳入森林综合生态效益重要衡量标准，在保证现有生态效益补偿资金的前提下，对农户减少毁林、开展营造林等活动以及因此造成的创收机会成本损失追加补偿，旨在进一步增加林农经济收入，促进公益林的高效管护和质量提升[9]。

3.2.1 基本思路

该设计可先启动试点，探明路径后，如有可行性再考虑扩大范围。在确定试点区域和范围后(以林权明晰为基础),以二类森林资源调查数据为依据，以清单编制的方法为指导，计算试点区域内的基线碳汇能力(类似REDD+的森林参考水平计算模式，可称为森林碳汇参考水平),例如，以2015年和2021年两期二类森林资源清查数据为基础，先计算出2015—2021年度试点区域基线碳汇能力，以后每年测算其碳汇能力，高出基线部分，依据碳汇信用当年市场参考价，对公共生态系统服务效益予以追加补偿[10]。补偿资金按照林权落实到人头。

3.2.2 主要理由

1) 现行生态效益补偿额度相较于农户机会成本损失比例失衡，有必要以较易量化且具有市场参考价格的碳汇为切入点，尝试提高公共生态系统服务效益补偿额度，进一步体现城乡统筹的公平原则。

2) 根据现阶段碳汇交易市场规则，一方面项目开发成本高、技术程序复杂，另一方面资金收益慢，不确定性高，不利于补充生态效益补偿资金，调研发现村集体和农户参与意愿不强。而以碳汇信用当年市场参考价为标准，追加公共生态系统服务效益补偿，不仅有助于激励村集体和林农保护森林资源、参与营造林增汇，而且操作简便，易于管理[11]。

3) 现行补偿机制对生态效益动态变化缺乏量化衡量指标，而碳汇是很好的一个切入点，对于生态效益补偿机制的动态调整也具有较为合理和可持续的参考价值。基于森林碳汇参考水平来衡量森林资源碳汇能力的动态消涨也符合国际上REDD+的基本思路。

3.2.3 操作流程

1) 研究确定补偿试点区域范围(以林权明晰为基本前提)。

2) 依据2015年和2021这2期二类森林资源清查数据(也可以3期数据为基础)测算出2022—2026年补偿期内该试点区域的森林资源碳汇基线碳汇能力。

3) 在补偿期内，可探索建立一套包括营造林类型、林型、林龄、树种组成、林分密度和面积等参考指标、适用于河北省的森林碳汇能力速查表，每年对试点区域森林资源的碳汇量进行实际核算。

4) 根据该试点区域的森林基线碳汇能力，以市场平均价格为标准，核定高于基线的碳汇量及其补偿总金额，予以公共生态系统服务效益补偿，经核定低于基线参考值的，取消其补偿参与资格，并查找原因进行整改。

5) 该试点区域获得补偿金后，要以明晰的林权为依据，将补偿金分配落实到户，实现生态效益增效补偿。

3.2.4 要素

该设计的补偿提供者、补偿受益者、补偿方式与第1种方案类似，不做赘述。补偿标准可参照补偿年林业碳汇CCER市场平均价格，资金来源则主要为财政转移支付。

3.3 保障措施

以上2种设计，均是以现阶段推进森林生态效益补偿机制改革为出发点，无论采取何种方案，都应在以下几个方面加强保障。

1) 研究制定河北省《碳汇项目生态效益补偿管理办法》。

明确规定补偿对象、补偿区域、补偿程序、补偿标准以及考核与调整途径等，有效解决补给谁、补多少、如何补和怎么调等问题。出台该办法，建议在试点实施中逐步完善，确保可行性和可操作性。

2) 分配补偿指标。

如采用第1种设计，则应基于河北省温室气体排放清单，研究制定动态递增的碳汇生态效益补偿指标，分配给省林业和草原局开展试点项目，做好碳汇储备，增强长期的碳汇生态产品生产能力，建立起有效的生产体系，为生态效益补偿提供持续、稳定的资金来源；如采用第2种设计，则需重点解决碳汇能力核算方法的研究、出台并获得相关部门认可，同时省财政应给予必要的资金补充。

3) 研究制定制式合约。

通过签订规范性合约，厘定补偿各方的权利义务是国际通行做法，有利于减少法律纠纷，最重要的是有助于确保森林长期稳定发挥碳汇减排功能，保障京津冀生态安全。

4) 开拓复合生态效益的综合补偿路径。

以碳权补偿试点为基准，以碳汇核证减排量交易为主要载体，探索建立涵盖森林调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙以及维护生物多样性等复合生态效益的简易估算机制和补偿标准，在碳汇指标交易过程中，加入多种生态标签作为附加产品，丰富林业碳汇产品内涵与外延，增加筹资力度。经济实体在购买碳汇核证减排量时，可以选择性购买附加的生态标签，这为其履行生态环保责任、树立绿色发展形象提供了更多选择，也为森林复合生态效益的价值化提供了更多可能，丰富了林业生态建设的社会参与路径。

参考文献:

[1]李莹,贾利.让森林生态补偿制度发挥更大效能[EB/OL].

[2]李怒云.中国林业碳汇[M].北京:中国林业出版社,2007.

[3]朱梅钰,龙飞,祁慧博,等.基于行业减排的森林碳汇需求空间测度与分类[J].浙江农林大学学报,2021,38(2):377-386.

[4]赵忠宝,耿世刚,李克国,等.“双碳”背景下基于碳汇交易的河北省森林生态效益补偿机制研究[J].林业资源管理,2023(2):11.

[5]梁丹,金书秦.农业生态补偿:理论､国际经验与中国实践[J].南京工业大学学报(社会科学版),2015,14(3):53-62.

[6]计露萍,周国模,顾蕾,等.“REDD+”的研究现状与展望[J].世界农业,2017(6):161-167.

[7]张峰,周彩贤,于海群.北京市建立基于森林碳汇管理的生态补偿机制的思路探讨[J].林业经济,2017,39(3):53-57.

[8]王振,彭峰.全球碳中和战略研究[M].上海:上海社会科学院出版社,2022.

[9]李研.基于社会资本因素的林农参与林业碳汇项目行为及其生计影响研究[D].北京:北京林业大学,2020.

基金资助:河北省体育科技研究项目(2024CY35);

文章来源:董志婧,陈玉新,李伟,等.基于森林碳权的河北省生态效益补偿机制设计[J].林业勘查设计,2024,53(06):78-83.