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内蒙古自治区湿地恢复费征收困境及改革建议

2024-12-17 95 上传者：管理员

摘要：《中华人民共和国湿地保护法》第二十一条的具体化部门规章《湿地恢复费缴纳和使用管理暂行办法》于2024年发布，内蒙古自治区是我国首个征收湿地恢复费的省份，其制度的科学适用是当前亟须研究的问题。通过分析《湿地恢复费缴纳和使用管理暂行办法》，明确湿地恢复费征收的背景和底层逻辑。从立法、征收金额以及对经济发展的影响3个方面分析当前湿地恢复费征收存在的困境，并提出政策建议，为未来可能遇到的问题提供了解决方法，以期为实现经济发展与湿地保护的良性循环，促进人与自然的和谐共生提供参考。

关键词：
内蒙古自治区
政策改革
湿地保护
湿地恢复费
部门规章
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2021年12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《中华人民共和国湿地保护法》，标志着我国湿地保护迈入了一个具有全国性法律基础的新纪元[1]。该法第二十一条的设立，为湿地恢复费的征收提供了概括性框架，具体操作与管理细节则交由国家林草局通过制定行政法规及部门规章进一步细化。随后，在2024年4月29日，财政部与国家林草局联合发布了《湿地恢复费缴纳和使用管理暂行办法》[2]。内蒙古自治区作为首个征收湿地恢复费的省级行政区域，于2024年7月1日正式启动了湿地恢复费的征收工作，将占用重要湿地缴纳标准设定为200元/m2，占用重要湿地中的红树林湿地、泥炭沼泽湿地、滨海湿地缴纳标准设定为600元/m2[2]。此举无疑为内蒙古自治区的湿地保护工作注入了新的动力，但同时也引发了关于湿地恢复费适用合理性的学术探讨。包括湿地恢复费的征收标准是否经过严谨的科学论证，以确保其能够准确反映内蒙古自治区湿地的社会经济价值与生态价值。此外，该征收标准的设定是否充分考虑了内蒙古自治区的经济发展现状，湿地恢复费征收标准的确定过程是否充分吸纳了公众意见。针对上述问题，提出相应的制度性建议尤为迫切。

1、内蒙古自治区湿地恢复费底层逻辑与征收困境

1.1 湿地恢复费底层逻辑

湿地恢复费的概念源自《中华人民共和国湿地保护法》第二十一条所确立的湿地补偿机制，该条款明确提出了湿地恢复费用的适用，其背后蕴含了两个核心假定条件：①针对经依法批准占用重要湿地的单位，此处的关键在于“合法性”原则。这意味着，只有在合法占用的前提下，单位才负有恢复或重建湿地的责任。若存在非法占用行为，则依据《内蒙古自治区湿地保护条例》第二十二条等相关法规，应责令其恢复原状或采取其他补救措施，并视情节轻重处以100～200元/m2的罚款，对于造成严重后果的，罚款额度可高达5万～50万元。②若占用单位因客观条件限制无法直接恢复湿地，则应按照法律规定缴纳湿地恢复费。这一条款的核心在于“没有条件恢复”的判定，在此情境下，湿地恢复费成为一种替代性的责任承担方式，即通过经济手段来弥补无法直接恢复湿地所造成的生态损失。从法律行为的视角分析，湿地恢复费的缴纳行为遵循了义务性规则的逻辑框架，即占用单位在无法履行直接恢复义务时，需通过缴纳湿地恢复费的方式来履行其法律义务。最终，合规缴纳湿地恢复费的单位将获得法律上的正面评价，即其行为被视为合法且符合湿地保护的法律规范[2]。

1.2 内蒙古自治区湿地恢复费适用的问题

1.2.1 立法问题

立法条款中对再立法的授权的主要目的在于为地方留有相当的余地，以便其根据当地的实际情况进行重新立法，从而更好地适应和应对地方层面的特殊需求。在《湿地恢复费缴纳和使用管理暂行办法》第七条中，确实体现了这一原则，其允许各省、自治区、直辖市财政部门会同同级林业草原主管部门、人民政府授权部门，在规定的下限标准基础上，结合本地湿地资源禀赋、恢复重建成本、经济社会发展水平等因素，制定具体的缴纳标准。然而，内蒙古自治区转发财政部和国家林草局的相关通知，选择了直接套用上位部门规章。该行为的核心问题在于，地方政府可能未能充分认识到利益分配的复杂性与多元性，以及民众更渴望的是生态环境的持续改善与保护，而企业则更偏向于追求利益的最大化。若内蒙古自治区政府单方面地通过最低标准来应对多元化的湿地恢复费的征收问题，却忽略了民众对生态健康的深切期望，其规章的权威性自然也会大打折扣。因此，内蒙古自治区政府在设置湿地恢复费标准时应当通过严谨的立法程序，并广泛而深入地征求公众的意见和建议，实现实质正义[3]。

1.2.2 金额标准问题

湿地恢复费的核心争议点在于其费用标准的合理性。内蒙古自治区虽连年发布湿地保护与修复项目的招标公告，旨在吸引社会力量共同参与，以促进湿地生态系统的可持续发展。然而，根据中央第三生态环境保护督察组对内蒙古自治区的督察反馈，该地区的湿地保护率仍低于35%[4]，这一事实凸显出内蒙古自治区当前湿地保护工作的紧迫性。以呼伦湖为例，其作为内蒙古自治区重要的湿地资源，根据内蒙古新闻网的报道，2016年末呼伦湖湖泊湿地面积为2 044 km2。而截至2022年底，尽管呼伦湖生态与环境综合治理项目已累计投入高达49.98亿元的资金，但其湿地面积仅增长至2 050.6 km2，增长幅度仅为6.6 km2，将这笔投资平均分摊到每平方米的湿地上，成本高达757.27元/m2[5-6]。这一数据与内蒙古自治区当前设定的200元/m2湿地恢复费标准形成了鲜明对比，显然，现有的费用标准无法有效应对湿地保护与恢复的实际需求。综上所述，内蒙古自治区在湿地恢复费用的设定上，亟须考虑向环境保护方面做进一步的倾斜。鉴于当前湿地保护工作的严峻形势以及实际投入与成效之间的巨大差距，调整并提高湿地恢复费的标准，不仅是对湿地生态系统价值的合理体现，也是确保湿地保护工作能够取得实效的关键举措。

1.2.3 对经济的影响问题

生态环境保护与经济发展之间保持着一种精细而复杂的平衡，其中，湿地恢复费的增设作为一种经济杠杆，旨在督促企业更加谨慎地考虑其活动对湿地资源的影响，从而减少对湿地资源的占用，以避免因湿地恢复费费用支出而增加的财务负担。然而，对于内蒙古自治区这一湿地资源丰富的地区而言，其湿地总面积高达600万hm2，位列全国第五，这一地理特征使企业在该区域内选址和进行生产活动时，相较于其他省份，更难以避免对湿地资源的潜在占用。以江苏省为例，其湿地面积仅为282.2万hm2，约为内蒙古自治区的一半，且江苏省在配套资源、供应链成熟度等方面具有显著优势，这使内蒙古自治区在吸引企业入驻、促进产业发展方面面临着更为严峻的挑战，在招商引资竞争中可能处于不利地位。因此，内蒙古自治区需探索并实施一系列创新策略，以抵消湿地恢复费征收可能带来的负面影响，提高其对企业的吸引力[7]。

2、内蒙古自治区湿地恢复费完善建议

2.1 通过重新立法的方式，提高公众参与度

为有效协调各社会群体的利益诉求，并推动湿地恢复费的规范化进程，促进湿地资源的可持续利用，政府部门应当采取制定地方政府部门规章的措施来确立湿地恢复费制度。首先，依据《规章制定程序条例》第十四条之规定，设立规章时需进行深入细致的调查研究，总结实践经验，并广泛征询相关机关、组织及公民的意见。此条款为规章设立过程中向公众征求意见奠定了法律基础。其次，在征集公众意见的过程中，政府应全面、透明地披露湿地的面积数据、生物多样性状况、征收湿地恢复费的目的与背景等关键信息，为公众提供充分且翔实的参考依据，以确保公众意见的实用性和有效性。最后，政府应充分利用网络平台等手段，发布湿地恢复费规章的征求意见稿，为民众提供一个便捷、高效的反馈渠道。通过这一途径，公众的意见能够实质性地融入决策过程，对湿地恢复费金额的确定产生直接影响，从而助力政府的决策优化，确保湿地恢复费制度的公平性与合理性[8]。

2.2 采用科学的价值评估机制

湿地恢复费金额的核算内容包括直接经济价值、间接经济价值和附加价值3种，如表1所示。首先，采用市场价值法量化湿地的直接经济价值，该方法基于市场供需机制，直接关联湿地提供的商品和服务（如农业产出、渔业资源、碳汇交易及水资源）的市场价格。在内蒙古自治区的实践中，需详细调研湿地农业、渔业的具体产量及市场价格，结合碳汇交易市场的动态，以及水资源在区域经济发展中的作用，构建直接经济价值的综合评估模型。其次，间接经济价值亦不容忽视，通过评估湿地调节气候、净化水质、维护生物多样性等生态服务，利用影子价格等手段间接反映其对人类的贡献，从而丰富直接经济价值的评估维度。最后，把科研价值和旅游价值作为附加评估要素。科研价值体现在湿地为科学研究提供的独特场所和数据资源上，可借鉴国际通行的科研教育功能价值评估标准，结合湿地具体科研活动开展情况予以量化。旅游价值则通过统计湿地吸引的游客数量、旅游消费支出及带动的地方经济效益，采用旅游经济学相关模型进行估算，反映湿地对区域经济发展的正面影响[9]。湿地资源价值核算标准表如表1所示。

表1 湿地资源价值核算标准表

2.3 创新费用征收模式

为了减少湿地恢复费征收工作对经济发展的影响，其征收机制设计应合理考虑企业的财务状况。内蒙古自治区政府必须理解企业现金流的重要性，确保征收安排不制约企业发展。采用“年度评估、一次性缴纳”的湿地恢复费征收模式。基于年度评估结果，计算并确定企业应缴纳的湿地恢复费，并及时向企业发出缴费通知。通知内容应明确费用金额、缴费期限及缴费方式等关键信息，确保企业有充足的时间准备资金并完成缴纳。为避免频繁缴费对企业现金流造成的不利影响，建议将企业应缴纳的湿地恢复费集中安排在次年年初进行一次性缴纳，降低企业的财务成本，还有助于提升资金使用的效率与透明度。鉴于企业在法律法规知识更新上的相对滞后性，政府作为政策制定与执行的主体，应承担起主动传播与教育的角色。通过定期走访企业、举办专题讲座、发布权威解读资料等形式，使企业对湿地恢复费的背景、法律依据、征收程序及违规后果有全面而深入的理解，以避免行政触发[10]。

3、结语

内蒙古自治区湿地恢复费的征收面临着多重挑战，主要包括征收标准的科学性、企业负担的合理性，以及政府与企业、公众之间的协调合作问题。首先，通过公开湿地恢复费相关信息，以及公开征集意见，提高公众的参与度，使湿地恢复费的征收工作更具有权威性。其次，采用科学的湿地恢复费金额评估体系，有助于设定的金额全面覆盖并有效补偿内蒙古自治区境内湿地生态系统所蕴含的服务价值。最后，采用“年度评估、一次性缴纳”的方式，以及帮助企业了解区域规则，能减轻企业的负担，提高其在内蒙古自治区投资的意愿。通过建立完善的体系和合作机制，内蒙古自治区有望在湿地保护领域取得更加显著的成效，为全国其他地区提供可借鉴的经验和模式。

参考文献:

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国湿地保护法[A/OL].(2021-12-24)[2024-09-10].

[2]财政部,国家林草局.财政部国家林草局关于印发《湿地恢复费缴纳和使用管理暂行办法》的通知[A/OL].(2024-04-29)[2024-07-11].

[3]罗培新.论地方立法与上位法“不抵触”原则[J].法学,2024(6):3-16.

[4]中华人民共和国生态环境部.中央第三生态环境保护督察组向内蒙古自治区反馈督察情况[A/OL].(2022-06-02)[2024-07-11].

[5]呼伦贝尔市人民政府.呼伦湖生态与环境综合治理全面完成“十三五”期间项目任务[A/OL].(2021-01-07)[2024-07-11].

[6]李中锋.坚持美丽发展奋力争进前列:访呼伦贝尔市委书记秦义[EB/OL].(2016-11-19)[2024-07-11].

[7]王星星,周文霞,任董莉.黄河流域上游生态环境-经济发展-城镇化耦合协调发展:以甘肃段为例[J].西北师范大学学报(自然科学版),2024,60(3):64-73.

[8]郭文娣,马璐.地方立法中公众有效参与的困境及应对[J].天水行政学院学报,2023,24(6):109-112.

[9]何江润,吴艳艳,吴志峰.粤港澳大湾区湿地生态系统服务及价值评估研究进展及展望[J].生态科学,2024,43(2):271-280.

[10]王锐.城市基础设施配套费征收管理相关问题研究及建议[J].经贸实践,2018(10):276.

基金资助:山东省技术创新引导计划(中央引导地方科技发展资金)“黄河中下游内蒙古段湿地固碳增汇关键技术研发与碳汇价值评估”(YDZX2023023);