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浅析我国环境污染第三方治理的现状

2021-09-19 454 上传者：管理员

摘要：近年来,区域经济一体化发展如火如荼,为推动国家复兴与经济腾飞发挥着不可忽视的作用。与此同时,作为与区域经济社会紧密联系的生态环境治理问题也逐渐出现在公众的视野。环境污染第三方治理是迎合市场竞争机制,符合国家污染治理政策理念而衍生出的新型治理方式。根据调查我国环境污染第三方治理企业发展历程与法规现状,文章分析了中国环境污染第三方治理面临的现实困境,提出了环境污染第三方治理手段改善及机制优化策略。

关键词：
机制优化
治理企业现状
环境污染
第三方治理
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一、引言

近年来，随着国家对区域经济一体化的深入推进及社会经济的飞速发展，引发了一系列的社会环境治理问题，诸如空气污染、水污染、土壤污染、社区垃圾污染等环境治理问题浮现在社会公众面前。生态环境污染随着各国经济飞速发展，其治理形势愈加严峻，由于生态环境污染表现较为抽象，同时具备打破空间、地域的世界互通共联的行为特征，因此，环境污染的治理表现出较为复杂且受国家政府制度调控与政策干预的治理特点。环境污染第三方治理作为一种新时代国家经济发展背景下的污染治理新模式，与传统国家调控治理有所不同，成为当下环境污染治理的有效补充。

二、我国环境污染第三方治理的现状

我国对环境污染第三方治理的探索和研究最早可追溯到20世纪90年代左右。当时，我国处于社会主义发展初期，其“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”加剧了我国对经济发展的依赖与渴望。因此，为了经济发展需要，中国经济在相当的一段时期内保持着粗犷增长的模式，尤其东部沿海一些工业化发展进程较快的省份城市产污排污更为剧烈，对全国生态环境造成了不小的损害。面对工业企业快速发展的革命进程，结合政府职能转变改革关键节点，江浙等工业经济大省的一些工业企业，因自身治污成本高、要求严，加之治理流程上的一些技术限制，导致他们将目光放在了环境污染第三方治理的渠道上。21世纪初期，环境污染第三方治理模式在我国萌芽起步，各级政府组织开始将环境治理向市场分权，环境污染治理迎来全新突破。目前，生态保护迫在眉睫，环境污染第三方治理作为一种治污运作新模式，由上至下都给予了一定的政策支持及法律肯定，主要体现在以下几个方面。

（一）《环境保护法》的规定

随着社会的进步与时代的发展，旧《环境保护法》已无法满足某些特定需要。2014年4月24日，第十二届全国人大会议上，修订通过了中华人民共和国新《环境保护法》，并于2015年1月1日起正式施行。《环境保护法》作为我国生态环境的根本法律，其由于基础法律的统筹性限制，关于环境污染第三方治理的具体细节和行为规划并未被详细介绍，但在新《环境保护法》的第七条中，国家表达了对环境保护科学以及环境保护产业的鼓励和支持，希望社会各界勇于探索、采取多维手段来提升我国环境现状。这突出表明了在现有生态形势演变下，国家极力扶持环境保护产业发展。环境污染第三方治理作为其中内嵌的关键一环，是污染治理市场化改革进行实践的有力佐证，自然是得到鼓励与支持的，这也将从侧面推进该模式的进步与发展。此外，新《环境保护法》还在一定层面划定了不同地方政府单位对本辖区生态保护的属地权责，建立健全了辖区生态环境治理的信息公开和公众参与制度，在各项政府工作考评中不断提高环境治理部分权重，强化体系建设，做到“评”促“行”。

目前，全国各地生态环境保护力度空前，城镇、乡村齐头并进，针对地方政府的“懒政”与执法人员的不作为、违法乱纪行为，新《环境保护法》规划设立了不同类型的惩罚制度，还赋予了环境监管部门对企业生产经营中违法排污设备的查扣权。此外，针对企业从事生产经营活动中的“乱排乱放”污染行为，提出对类似污染行为采取不计上限的罚金处理措施，提升企业排污治污规范意识，倒逼排污企业在履行环境保护责任过程中进行合理效益成本预算，寻求污染治理新手段。可以说，新《环境保护法》大大激发了环境污染第三方治理市场的内在潜力。

（二）其他法律法规的相关规定

近年来，由于看到了第三方治理对生态保护的积极效应，中共中央、国务院也相继制定了一系列法律法规，深化扶持环境污染第三方治理企业在试点建立、市场准入、规模建设、技术改造、资金帮扶等方面的发展建设。

2012年，为规范环保服务业试点工作，国家相关部门制定了《环保服务业试点工作方案》，此方案明确了试点申请、试点管理等事项要求，制定了环保服务业的试点关键地区，并要求以总结报告形式对试点地区的污染防治、污染检测、环境监测、保险运行等实施效果开展评估，有效推进了环境污染第三方治理发展进程。

2013年，国家印发了《大气污染防治行动计划》，2015年，我国通过了《水污染防治行动计划》，2016年，相关部门印发了《土壤污染防治行动计划》。该三项行动计划明确了优化生态环境的具体指标与要求，带动了环境服务业的快速发展，诸多第三方治理企业依照计划内容加大对市场的融入力度，不断提升规模建设力度和技术管理水平，规模化逐步凸显，企业环境污染第三方治理条件日臻成熟。

2014年，国家对《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》予以废止。这意味着对环境污染第三方治理企业开办了“绿色通道”，治理企业事先不再需要预获经营资质便可开展相关治污事项，大大降低了第三方治理企业的准入标准，第三方治理契机逐步显现。

2016年，我国“十三五”生态环境保护规划，明确提出要加强对第三方治理的政策扶持和指导督促，适当扩大环境污染第三方治理试点区域规模，积极优化资源利用，加强环保专项资金的配置使用。

三、我国环境污染第三方治理存在的现实困境

虽然国家、企业、学术界对环境污染第三方治理的优势作用给予高度推崇，提出第三方治理能够对企业污染生产排放、流程控制、后续治理等各个环节进行全方位监督与控制，对提升环保部门监管方式集约化水平的提高，以及持续加快环保产业纵深发展速率有莫大帮助，但我国第三方治理在现实发展中仍面临着一些亟待解决的难题，具体表现在以下几个方面。

（一）关于环境污染第三方治理的法律制度缺位

目前，环境污染第三方治理模式的本质定义，就是由传统治理模式的“谁污染，谁负责”向“谁污染，谁承担，技术治理”转变，是市场发挥主导作用的核心彰显。在市场经济背景下，市场形势本身较为多变，讲求时效性、动态性、迭代性、自发性，较难反映出供需的潜在趋势，因此需国家政府高层在合理尊重市场发展秩序的前提下，积极推动第三方治理市场化发展进程。目前我国针对环境污染第三方治理等级效力最高的文件当属国务院环境保护部出台的《意见》，但该文件仅是宏观层面的政策指导，并未形成法律强制效果，缺乏法律严肃性。新《环境保护法》的施行，也仅是对环境污染第三方治理给予一定的精神支持，仍未形成法律支撑。环境污染第三方治理处于法律缺位状态，必然致使一些企业经济活动盲目无序，部分行为受限，地方政府也会缺少执法抓手，无章可循无法可依，这些均有可能形成市场第三方治理制约，甚至会阻碍我国环境污染第三方治理的正常推进行程。

（二）污染治理责任边界不清晰

《意见》及新修订的《环境保护法》均指出，排污企业仍是污染治理的责任主体，坚定了排污主体付费治理的法律责任。污染治理第三方企业与排污企业签订合同以履行治污服务，但根据现行法律来看，治污的法律责任是否会由着购买方与治污方两者的合同文书而实现让渡转移仍然值得研究推敲。由于污染治理责任边界的不清晰，治污法律义务归属的不确定，造成排污企业与第三方治污企业“丢皮球”的尴尬局面。作为排污企业，“花钱买服务”思维希望责任随合同签订而转移，有可能会降低自身排污自律规范；反观第三方治污企业，若无论合同履行成效好坏，仍需承担责任转移的法律风险，其发展创新性与治污积极性定将遭受影响。

（三）公众参与不到位

人作为生态环境的核心要素，参与着生态变化的多个环节，既是受害者，也是受益者。目前，公众参与的社会治理体制逐步发展成型，新《环境保护法》中也把“信息公开和公众参与”单列一章，着重叙述，道明社会公众要充分参与、充分关注、充分监督。但在实际操作中，由于公众参与意识普遍不高，“各扫门前雪”等传统利己思想根深蒂固，加之缺乏一定的专业知识素养及配套制度供给，“不想参与、不会参与、不能参与”一度成为限制公众参与的主流旋律。此外，受长久以来政府“包办”思想影响，部分管理部门未深刻领会到公众参与的重要意义，为使范围更可控、工作更高效，公众参与往往“有名无实”，远未落到应有的、应尽的实处。

四、我国环境污染第三方治理手段改善及机制优化策略

环境污染第三方治理作为改善生态环境的一种创新治理模式，其精神理念新、涉及链条长、参与主体多决定了这种治理模式的困难性与复杂性，为了保证环境污染第三方治理健康发展，成为我国环境治理的重要一环，应从完善法律支撑、厘清责任边界、促进社会参与三个方面进行思考，力促第三方治理开启新局面。

（一）做好完善法律支撑的顶层设计

目前，第三方治理已发展成为国际治污的主流趋势，纵观美国、德国、日本等治污经验先进的国家，关于第三方治理，其均配套有较为完备的法律及政策制度。因此，我国污染环境第三方治理在大规模推广前，要加强研究、统筹兼顾、高位推动，逐步建立健全环境污染第三方治理的配套法律制度。针对不同类型、不同领域、不同环节的污染模式，区分政府、企业、社团、公众等不同主体的具体职能，加快探索、具体分析、及时运用，进而形成完备的第三方治理法律体系。此外，要明确第三方治理企业的准入规则与标准，梳理规范第三方治理流程，让法律与政策相互补充和支撑，形成有法可依的良好局面。

（二）规范排污方与第三方治理企业的责任权属

在现实中，要合理划分利益双方的权责归属，处理好排污企业与第三方治污企业的“内部”与“外部”责任。可出台政策文件，按照第三方治理托管运营、委托治理、集中治理的三种不同模式，分别进行区分规定，也可根据企业义务的不同明确其应当承担的法律责任。在对外责任的处理方面，可以进一步明确双方约定的权利义务，列明可能发生的风险责任归属清单，以便有章可循。也可在排污与第三方治污龙头企业内大胆开展试点，探索建立相关机制体系，待成熟后统一推广应用。

（三）完善公众参与机制

生态治理归根结底是人对环境的治理，公众是第一主体，其参与力度的大小决定了污染治理的水平高低，因此，成功的第三方治理必须引入成熟的公众参与机制，以确保污染治理的正确性与有效性。首先，可通过宣传片、环保讲座、微手册、大讲堂等形式普及生态治理知识、营造强大舆论攻势，进而提升公众的环保理念与责任意识，激发公众自觉践行生态环境保护。其次，要提供必要的环境，鼓励社会各界与群众团体参与到第三方治理体系中来，要求各排污及第三方治污企业，全面、及时、准确的通过媒体、网络等方式公开污染治理相关信息，接受公众监督。最后，地方管理部门要完善相关制度建设，通过加强对相关法律法规等制度的研究讨论，逐步对社会群体参与的内容、方式、途径、流程等作出明确具体的规定，以便更好的引导公众参与生态治理。

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文章来源：李创,孟祥辉.浅析我国环境污染第三方治理现实困境及机制优化[J].中国集体经济,2021(29):65-66.