依法治渔既是依法治国的必然要求，也是全面推进依法治国战略的重要举措之一。2014年10月发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到，深化行政执法体制改革的重要举措是推进综合执法，尤其是在海洋渔业领域内推行综合执法。而渔业领域综合执法的前提是有法可依，可见渔业法治工作在我国全面推进依法治国战略中的重要地位。十三五规划纲要明确提出“拓展蓝色经济空间，壮大海洋经济”的战略构想，也充分显示了发展海洋经济的重要性。中国渔业协会与韩国水产会、日本水产会签订的《民间渔业安全作业协议书》分别于2004年和2007年生效。中日韩《民间渔业安全作业协议书》并非多边协议，而是分别由中日、中韩民间行业协会签订的多边参与、双边执行的双边性质行业协定。中日韩《民间渔业安全作业协议书》与政府间渔业协定的宗旨一致，即为建立新的渔业秩序，养护和合理利用海洋生物资源。与政府间渔业协定不同的是，中日韩《民间渔业安全作业协议书》并不具有法律拘束力。然而，其作为“软法性”文件在依法治渔工作中发挥着举足轻重的作用。

一、中日韩《民间渔业安全作业协议书》及其磋商平台

2004年，中日韩三方渔业协会代表在北京签署了《中国渔业协会、大日本水产会、韩国水产会关于维护海上作业秩序的倡议书》。依据倡议书，三方决定定期举办中日韩民间渔业协议会，就中日韩《民间渔业安全作业协议书》的修订和执行情况定期进行对话与交流。2004年11月3日，历经两年磋商，中韩双方渔业协会代表在北京签署了《中韩民间渔业安全作业协议书》。《中韩民间渔业安全作业协议书》规定了双方渔业协会处理两国海上发生的渔船、渔具事故程序，确立了中韩两个协会主动救援对方船只的原则，明确双方应当积极指导各自国家投保渔船保险[1]。2007年8月23日，中国渔业协会与日本水产会关于《中日民间渔业安全作业协议书》历时六年历经八轮会谈在广东省湛江市签订并生效。中日韩《民间渔业安全作业协议书》的签署，为保护渔业资源、妥善解决渔民海上作业纠纷提供依据，有助于三方确立行业自律性秩序、维护海上安全作业和促进渔业行业文明生产。中日韩《民间渔业安全作业协议书》的签署也昭示着三国民间渔业组织将可能进行更大范围、更深层次的民间合作，为三国渔业生产的新秩序建立、渔业经济的可持续发展提供机制保障[2]。

二、中日韩民间渔业协议会磋商内容

与政府间协定相比，中日韩《民间渔业安全作业协议书》涉及的问题更灵活具体，且紧密结合实际。从近年来举行的中日韩民间渔业协议会内容看，三方代表在会上就实践中遇到的、共同关心的具体问题对话磋商交流意见。以2014～2018年中日韩民间渔业协议会磋商内容为例进行梳理和展示。

（一）鱿鱼资源的养护：远洋鱿钓渔业是近十年发展速度最快、市场前景最好的渔业项目之一。目前世界主要鱿鱼生产地为中国、日本、韩国、阿根廷和墨西哥等国家和地区，世界主要的鱿鱼进口和消费国为日本、西班牙、意大利、美国和中国等。鱿钓渔业是中日韩三国远洋渔业的重要组成部分[3]。在日本海水域，鱿鱼一般在南部产卵，然后迁游到北纬47°左右的水域，而后再南下。这意味着鱿鱼在日本海活动范围遍布朝鲜、日本和韩国三国管辖水域。目前日本和韩国间对日本海水域鱿鱼的捕捞情况已达成了有效的信息合作机制，但是中国渔船在朝鲜水域对鱿鱼的捕捞作业情况日方并不了解。希望今后三方能够彼此交流各自在日本海水域对鱿鱼资源的捕捞作业信息。

（二）虎网捕捞作业问题：在东海水域，对鲐鱼、鯵鱼等鱼种的捕捞传统上采用的是围网渔船作业。近年来，随着捕捞新鱼种的需要，中方在东海水域采用了虎网渔船作业。然而，虎网渔船作业造成了近年来东海水域的鲐鱼资源锐减，虎网作业与传统围网作业的矛盾日益突出。虎网渔船作业是《中日民间渔业安全作业协议书》明确禁止的捕捞作业方式，但新鱼种是否要纳入《中日民间渔业安全作业协议书》目前尚不明确。日方代表认为，尽管两国渔民在同一水域内渔法有所差别，但是《中日民间渔业安全作业协议书》对两国渔民的基本作业原则已作出统一规定，如渔船间隔、渔业现场基本规则等。按照这些基本原则，日方代表希望与中方进一步磋商，将新鱼种也纳入《中日民间渔业安全作业协议书》中来调整，中方渔民针对新鱼种的虎网捕捞作业也应当遵守中日韩《民间渔业安全作业协议书》有关围网的作业规则。至于两国渔民渔法的差异可以交由渔业者现场随机灵活处理。

（三）海上安全预防性合作：韩方代表提出，韩国和日本渔船数量差距不大，因此，韩日两国间海上安全秩序相对稳定。但是，中国渔船的数量远远多于韩日两国，以往韩国与中国通过民间协会合作方式解决了一部分渔船冲突，且中国政府对非法捕鱼所持的坚定立场也让韩方感到欣慰和感谢。但是目前海上渔业秩序问题并未完全解决。2014年10月10日，一艘中国渔船在韩国专属经济区内作业，韩国海警由于执法过错导致了中国渔船船长的死亡，韩方代表对此深表遗憾。希望三国渔业协会今后能够进一步合作，定期召开海上安全秩序为主题的专题会议，未雨绸缪，从而减少此类事件的发生。

三、中日韩民间渔业协议会磋商情况

（一）中方代表对日韩水产会代表提出问题的回应：中方代表对中日韩三国民间渔业合作的成果进行了肯定。中国渔场多，渔船数量庞大，这确实给渔业管理工作带来了困难。但是，中方在渔业管理工作上也取得不少进步，如中日渔场间未发生新的事故纠纷；日本水产会不久前帮助救治中国船员的义举也受到双方的好评，毁坏渔场设施的非法行为也未发生。再如，中韩渔场间也未再发生捕捞事故。据中方统计，中国渔船非法进入他国水域违规作业的现象已经大大减少。此外，中韩水产会之间的担保合作也逐步走上正轨。希望中日韩三国间这种良好的民间渔业合作势头能够发展下去。

1. 针对日韩提出的鱿鱼资源养护问题。鱿鱼资源的养护，中国渔业协会希望促成日韩两方与中国远洋渔业协会的合作联系，对此中方会进一步作出努力。中国的远洋鱿钓渔业从20世纪80年代发展至今，产量连续九年位居世界第一。如今，远洋鱿钓已经成为中国远洋渔业支柱产业。2015年11月23日，经中国远洋渔业协会组织，日本水产会代表团一行赴中国舟山召开交流会并进行现场座谈。日本水产会代表团表示，近年来中日双方在远洋渔业方面合作日益加深，希望通过此次来访，进一步促进中日两国远洋渔业贸易的交流与合作[4]。

2. 针对日方提出的虎网渔船作业问题。《中日民间渔业安全作业协议书》并未涉及虎网的管理问题。鉴于虎网是将围网和拖网相结合的渔具渔法，因此，日方代表提出将虎网捕捞作业视为围网，从而纳入协议书中来管理。从实践看，虎网确实会对渔业资源造成破坏，因此，中国渔业主管部门从2014年8月开始，已不再允许新建新增虎网渔船。2016年12月16日，《农业部办公厅关于实施2016-2017年度<中日渔业协定>有关工作的通知》生效实施，其中第四条提出，根据《强化对单船有囊灯光围网(虎网)等渔船的管理》，各地不得再增加虎网等渔船船数，并尽可能减少此类渔船数量。虎网等渔船尽量远离中日暂定措施水域东限或中间水域东限作业。为减少虎网渔船与日本渔船发生纠纷，按照《中日民间渔业安全作业协议书》的要求，加强对虎网等渔船船长、船员进行宣传指导。

3. 针对韩方提出的加强海上安全预防性合作的问题。2014年10月10日发生的韩国海警致中国船长死亡事件，中方代表认为，依照《中韩渔业协定》的规定，缔约国一方无权登临缔约国另一方的渔船进行检查[5]，但韩方海警已有登船事实。韩国海警采用暴力执法行为影响了两国关系，也给遇难者家属带来了灾难。中方希望韩国水产会将中国渔业协会的这一态度反映给韩国有关方面。而在2018年9月19日，据韩联社报道，韩国群山海洋警察署19日消息称，当天凌晨2时45分许，在全罗北道群山市於青岛西南方向137公里处进行捕捞作业的一艘中国渔船（159吨级）发生火灾，韩国海警接到火灾报警后，派遣一艘3000吨级警备舰进行灭火救援工作。在韩国海警和其他中国渔船的协同努力下，船上八名渔民全部获救，事发地点位于《中韩渔业协定》相关海域。10月10日，台州涉外渔业协会向韩国海警署寄去锦旗和感谢信，感谢韩国海警9月19日对台州渔船的人道主义救助。中方代表向韩方海上执法机构对中方渔船的事故处理表示肯定。对韩国海警救助中方失火渔船，以及韩国海警在例行检查时，主动向中方渔船赠送矿泉水的善举表示感谢，希望中日韩三方加强合作，使三国共同海域成为安全之海、合作之海、友谊之海和幸福之海。

（二）三方水产会代表提出的合作建议

1. 中日韩三方同意通过中韩、日韩双边会议协商解决争议。对于中方涉韩渔船保证金缴纳、中方渔船在韩避风和中方渔船在韩水域作业通报，以及韩方刺网渔船与日方拖网渔船在东海作业程序等问题，中日韩三方同意通过中韩、日韩双边会议协商解决。同时，中国渔业协会赵兴武会长关于将每年6月6日设立为世界“放鱼日”的倡议得到了日韩两水产会会长的高度赞同。

2. 日方呼吁建立统一的海洋渔业资源管理体制。日方代表认为，首先是要统一三方对渔业资源存在问题的认识。中日韩三方目前已就鳗鱼资源的管理发表了共同声明，日方希望东海水域的渔业资源也能像鳗鱼资源一样，早日实现三方共同管理合作机制。

3. 韩方呼吁加强中韩水域环境保护和渔业资源保护合作。韩方代表提议三国共同编制作业手册，就三国之间不同的渔船渔具、作业方式整理归纳，并向三国渔民进行宣传教育，从而达到信息共享、减少渔船网具纠纷事故的目的。中国的虎网渔船对鲅鱼资源影响较大。日韩两国间曾尝试过减船措施，以保护鲅鱼资源。鲅鱼是洄游鱼种，每年的4～5月会从韩国济州岛南下东海水域产卵。鲅鱼的产卵期内，韩日两国均会实行休渔制度。韩方希望中方在4～5月也能够采取措施，实行休渔期或限制捕鱼数量等措施，共同保护鲅鱼资源。韩方还呼吁中方能够发布梭织蟹捕捞和买卖的具体标准，并促进三方标准趋于一致，以促进梭织蟹保护的实质性合作。

四、中日韩《民间渔业安全作业协议书》的法律地位与现实价值

中日韩《民间渔业安全作业协议书》的签订主体中国渔业协会、日本水产会和韩国水产会均属于行业协会，而非立法机构，因此，中日韩《民间渔业安全作业协议书》的性质是不具有法律拘束力的行业标准，属于“软法”。同时，中日韩民间渔业协议会根据其性质属于非政府组织，依托于民间渔业协议会的中日韩《民间渔业安全作业协议书》与《联合国海洋法公约》以及《中日渔业协定》《中韩渔业协定》等国际条约不同，不具备强制性。

（一）国际非政府组织与软法的法律地位

国际非政府组织这一术语最早是《联合国宪章》第71条正式使用的。根据国际法理论，非政府间国际组织是各国民间的团体、联盟或个人，为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体，其本质特征是非经政府间协议创立[6]。随着非政府组织越来越多参与国际社会事务管理，相应而来的由国际非政府组织制定或参与完成的非正式的国际社会规则大量出现。相比条约、公约的效力而言，非正式规则的效力具有任意性，不具有强制实施的效力，一般称其为软法（SoftLaw）[7]。软法的特征表现在其是一种规范性条款，不具有强制执行性，没有法律拘束力，来源广泛和主体多元[8-9]。软法同国际法渊源的国际习惯和国际条约不同：国际习惯和国际条约两者都具有法律约束力，违反国际习惯和国际条约将可能被诉诸国际争端解决机制。而软法之所以能够得到国际社会众多主权国家及政府间国际组织的广泛认可，根源在于非政府组织的性质。非政府组织的民间性、非营利性以及相对独立性等特征使得软法在不具备法律约束力的同时又具有相当的弹性，为各国和各利益主体协商一致、达成共识提供充分的商讨空间[7，10]。

（二）中日韩《民间渔业安全作业协议书》的法律价值

由于中日韩三国任意两国的领海基线距离都少于400海里，因此各自的专属经济区均出现重叠，故而需要划清海域，明确相关权利义务。中日、中韩政府间双边渔业协定的签订都是在双方不能就海域划界达成一致的前提下而对渔业问题作出的暂时性安排，以求促成相对稳定的海上安全作业秩序。中日、中韩渔业协定作为政府间渔业协定，对于规范渔业作业秩序，保护和合理利用渔业资源，维护和平稳定的国际环境有一定积极意义[11-12]。然而，政府间双边渔业协定也面临问题：其一，谈判时间长，签订和修订程序复杂。其二，规定相对原则，缺乏操作性和灵活性，政府间协定立足两国政府间合作，难以触及行业具体规则[13-16]。

相比之下，作为“软法”的中日韩《民间渔业安全作业协议书》具有以下优势：第一、签署和修订程序相对简单。相较于国际条约复杂而漫长的政府间谈判、签订和批准程序，作为行业规则的《民间渔业安全作业协议书》只需要各方代表达成一致意见即可以签署和修订。第二，内容相对灵活，且具有操作性。相较于政府间渔业协定的原则性规定，《民间渔业安全作业协议书》的签署对保护渔业资源，特别是为妥善解决双方渔民在海上作业时发生纠纷提供了一个具有操作性的条文依据。软法的迅速发展是社会生活的复杂多变与硬法的稳定性之间冲突的产物，非政府组织参与国际社会规则的制定是大势所趋。中日韩三方通过民间渔业协议会就彼此存在的问题深入交换意见，对彼此感兴趣的领域交流各自的经验，增进了三方的互信、合作和理解。同政府间渔业协定相比，《民间渔业安全作业协议书》的灵活性有利于提高法对社会发展变化的适应性，弥补强制法过分的稳定性带来的滞后性；《民间渔业安全作业协议书》的可操作性也促使各方良好沟通，解决争端，克服硬法僵硬的弊端。

五、结语

总之，中日韩《民间渔业安全作业协议书》虽不是具有法律拘束力的规范性文件，但是其在促进国际渔业合作与交往，解决渔业争端中发挥着“润滑剂”的重要作用。《民间渔业安全作业协议书》作为软法性文件，在全面推进依法治渔工作中发挥着举足轻重的作用。

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基金项目:海洋法律与政策东北亚研究中心资助项目(教育部备案GQ17091);大连海洋大学第二届湛蓝学者工程项目.