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分析涉水产品生产企业卫生管理综合评价监管方法

2021-09-13 135 上传者：管理员

摘要：涉及饮用水卫生安全产品(以下简称涉水产品)作为与人体健康直接相关的产品,从源头上保障产品卫生质量安全至关重要。诚信监管作为构建信用社会的重要一环,在简政放权、强化事中事后监管的背景下,对涉水产品生产企业实施卫生管理综合评价正是对诚信监管的探索实践,不仅有利于构建涉水产品生产行业的诚信规范意识,而且对提高卫生监督管理效能都具有重要意义。

关键词：
卫生管理
涉水产品
综合评价
诚信监管
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一、涉水产品的监管现状

（一）涉水产品定义

在《生活饮用水卫生监督管理办法》中，对涉水产品定义为“凡在饮用水生产和供水过程中与饮用水接触的联接止水材料、塑料及有机合成管材、管件、防护涂料、水处理剂、除垢剂、水质处理器及其他新材料和化学物质”。在《卫生部关于印发〈涉及饮用水卫生安全产品的分类目录〉（2011年版）的通知》中，将涉水产品分为输配水设备、防护材料、水处理材料、化学处理剂、水质处理器以及与饮用水接触的新材料和新化学物质六大类。

（二）与涉水产品相关法律法规依据

1．监督依据：

对涉水产品的监管依据主要有《中华人民共和国传染病防治法》《生活饮用水卫生监督管理办法》《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》《涉及饮用水卫生安全产品生产企业卫生规范》《涉及饮用水卫生安全产品标签说明书管理规范》《生活饮用水化学处理剂卫生安全评价规范》《生活饮用水输配水设备及防护材料卫生安全评价规范》《生活饮用水水质处理器卫生安全与功能评价规范》《健康相关产品国家卫生监督抽检规定》等法律法规及规范性文件。

2．处罚依据：

对涉水产品的处罚依据主要有《中华人民共和国传染病防治法》《生活饮用水卫生监督管理办法》。根据《中华人民共和国传染病防治法》第七十三条第一款第（二）项的规定，涉及饮用水卫生安全的产品不符合国家卫生标准和卫生规范的，导致或者可能导致传染病传播、流行的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处5万元以下的罚款。根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第二十七条的规定，生产或者销售无卫生许可批准文件的涉及饮用水卫生安全的产品的，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当责令改进，并可处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过30000元，或处以500元以上10000元以下的罚款。

（三）涉水产品在生产方面存在的问题

目前，对涉水产品的卫生监管方式主要有审批后监管、日常监督、专项检查、双随机抽查、投诉举报调查以及处罚后复查。涉水产品生产企业存在的问题主要表现在以下4个方面：1．生产未取得卫生许可批准文件的涉水产品，包括擅自改变涉水产品生产地址、产品成分结构、工艺流程，或者其他与许可不一致的事项；2．产品标签说明书内容不规范，比如标注内容不完整、标注内容与实际不相符、标有治疗或保健作用等虚假宣传内容；3．产品卫生质量不合格，如产品抽检不合格、原材料质量不符合要求、或者使用来源不明的原材料等情况；4．卫生许可批件问题，如批件过期仍在生产[1]、构造虚假卫生许可批件[2]、盗用其他品牌的卫生许可批件。

有研究发现，在涉水产品相关违法案件中，无证涉水产品的生产、销售占有一定比例，而对无证涉水产品的查处均会涉及到涉水产品生产、销售、采购、使用的上下游整个环节，故一般是案中案、系列案或窝串案，且基本需要跨省协查，所以影响较大[3]。随机监督抽检作为监督产品质量的有效方式之一，“双随机”监督抽检的力度也在不断增强，但在任务实施过程中发现，生产企业以销定产，部分企业甚至以零库存模式生产，均导致卫生监督机构不能获取足够样品，特别是同批号样品[4]。

二、涉水产品生产企业卫生管理综合评价监管构想

（一）探索卫生管理综合评价监管的背景

根据《关于印发〈浦东新区“证照分离”改革试点深化实施方案〉的通知》，为贯彻落实“放管服”的改革要求，浦东新区出台了《关于推进落实〈浦东新区“证照分离”改革试点深化实施方案〉的通知》，其中指出扩大企业市场准入审批事项清单的范围，将健康相关产品生产能力审核实施有条件告知承诺列入其中[5]。2018年7月，浦东新区对涉水产品卫生行政许可试点告知承诺，出台了《关于印发〈浦东新区涉及饮用水卫生安全产品卫生行政许可告知承诺实施办法〉的通知》。2018年10月，国家卫生健康委组织对《省级涉及饮用水卫生安全产品卫生行政许可规定》进行了修订，颁布了《关于印发省级涉及饮用水卫生安全产品卫生行政许可规定的通知》。修订后的涉水产品许可规定取消了对检验机构的资质要求，申请单位可按照相关要求自行采封样，并且整合生产能力审核内容，缩短审批环节和减少审批材料[6]。

“轻许可、重监管”已成为监管趋势。在涉水产品行政许可环节，仅是对产品的卫生安全性进行审核，并不对其所宣传的功能和其他质量问题进行评价，如何从根源上杜绝问题产品的出现，对产品的生产企业加强监管显然是其中的关键[7]，因此关注涉水产品的过程监管极为重要。在生产过程中，一直以高于许可时的条件组织生产，合法合规，一旦放松要求，极有可能给产品带来安全隐患[8]。加之，当前涉水产品相关卫生法律法规规范的滞后性、宽泛性，需要我们用强化监管的方式督促生产企业规范管理。卫生监督信用评价，以信用等级对卫生监督管理相对人进行管理，建立信用“红黑名单”，发挥联合惩戒作用，可以有效弥补相关法律法规的缺陷，充分发挥政府、社会和行业自身三方面的作用，提高卫生监督执法效率[9]。在告知承诺实施的初期阶段，可以探索对涉水产品生产企业实施信用监管的有效方式。综合评价监管方法作为是一种诚信监管的方式，即按照法律法规规范的具体要求，根据涉水产品生产企业的实际情况对其进行量化评价。这种综合评价的监管方式在一定程度上能够填补当前监管方式的不足。

（二）卫生管理综合评价监管方法的内容构成

1．建立涉水产品生产企业信用信息库。

归集企业的各方面信息，建立包括企业基本信息、风险类别、评价结果、监督信息、产品信息、处罚信息、投诉举报信息、以及其他异常经营、违法失信信息等，并在监管过程中企业的良好行为、违法违规行为予以及时记录，纳入企业综合评价的信息归集。

2．制定企业卫生管理状况的综合评价体系。

设置评价内容，对涉水产品生产企业实施诚信管理，查验企业是否按照相关要求合法合规经营，每年进行一次。评价指标主要分为：综合管理、生产过程、产品质量、监管舆情4个方面，具体评价内容按照涉水产品相关法律法规规范要求等进行设置。以法律法规规范等标准为为评价依据，制定统一的量化评分标准，科学、客观、可操作。根据企业卫生管理状况的综合评价体系对企业完成综合量化打分评价后，确定诚信级别，分为诚信单位（A、B、C等级）与失信单位。将评价结果应用于日常监管与考核、后续审批过程中。对评价结果实施动态管理并及时予以公开。

（三）实施卫生管理综合评价监管方法的意义

对涉水产品生产企业实施卫生管理综合评价，旨在关注生产企业的卫生管理“过程”和产品质量“结果”，是对诚信监管的积极有效探索。既能从源头上保障涉水产品质量，同时也能激发企业的主体责任意识，自查自检，形成一套完整的卫生管理规范体系，促进涉水产品生产行业诚信规范经营。

三、实施卫生管理综合评价可能面临的难题

（一）评价内容是否合理全面

对涉水产品生产企业实施卫生管理综合评价，其评价内容设置是评价过程的重要标准。但是按照涉水产品的分类目录，涉水产品由于种类不同，生产工艺流程以及对生产环境的要求也不相同，因此在设置评价内容时，要根据每种产品的类别进行分别设置，或是设置合理缺项等需要专家讨论并论证。

（二）评价指标设置权重是否科学

在进行综合评价时，评价指标的权重设置是否合理是决定该评价结果是否公正的关键。在设置指标权重时，关键项、重点项以及基础项的划分要依据法律法规规范的要求进行。但如何区分关键项、重点项以及基础项需要运用科学的研究方法进行研究，可能要邀请相关专家、卫生行政部门领导人、生产企业负责人以及一线监督员进行反复讨论。

（三）评价操作是否具体可行

综合评价内容的制定最终要应用于监督检查的实践中，其指标内容的设置要具体可操作，一线卫生监督执法人员在监督检查中可以参照评价内容一一对涉水产品生产企业进行量化打分。因此，在完成评价指标的设置后，对生产企业可以进行预评价，对不合理项进行及时调整补充。

涉水产品是与人体健康直接相关的产品，产品质量至关重要。对涉水产品生产企业开展卫生管理综合评价，对于强化企业主体责任意识、引导涉水产品行业规范有序发展、提高卫生监管效能都具有重要意义。

参考文献：

[1]王燕,刘勇,吴峰,等.涉水产品生产企业现状调查和管理探讨[J].河南预防医学杂志,2014,25(3).259-261.

[2]黄兆华.浅析涉水产品销售､使用环节卫生监管常见问题和对策[J].中国卫生监督杂志,2017,24(4):385-387.

[3]黄丽红,吴遥,陈丕栋,等,上海市2014-2018年生活饮用水卫生行政处罚案件分析[J].中国卫生法制,2019,27(3).92-96,110.

[4]应亮,张怡琼,周晓鹂.健康相关产品卫生监督抽检中的问题和对策[J].中国卫生监督杂志,2017,24(1):92-96.

文章来源：王卓,郭爱萍,吴静宇,傅蓉华,刘宏凯.浅析涉水产品生产企业卫生管理综合评价监管方法[J].中国卫生法制,2021,29(05):122-124.