中国的城镇化进程处于快速发展阶段。２０１４年３月，国务院印发的《国家新型城镇化规划（２０１４－２０２０年）》提出，到２０２０年，我国常住人口城镇化率将达到６０％左右，要求全国个地方政府有序推进农业转移人口市民化、推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。推进城镇化进程的同时，也意味着将对基础设施及配套设施的建设和提升提出了更高的要求，这与地方政府收支形成了一个显著的矛盾，使得地方政府尤其是发展相对落后的地区政府在推进新型城镇化进程中面临诸多挑战。

一、ＰＰＰ模式的定义

ＰＰＰ模式（Ｐｕｂｌｉｃ—Ｐｒｉｖａｔｅ—Ｐａｒｔｎｅｒｓhｉｐ，公共私营合作制），广义的ＰＰＰ泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作伙伴关系；狭义的ＰＰＰ指公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称。ＰＰＰ模式最初是由英国政府在１９８２年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。在中国，依据最新财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［２０１４］７６号），我国将ＰＰＰ定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义ＰＰＰ的范畴。但对ＰＰＰ的通用模式进行阐述时则主要针对狭义的ＰＰＰ，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

二、政府在推动新型城镇化过程中的存在的问题

１．资金问题，地方政府在推动新型城镇化过程中所需资金缺口巨大

由城镇人口增加带来的交通、电力、水利等基础设施建设，以及教育、医疗卫生、养老等公共服务领域的投资需求约为４２万亿元。中小城市和小城镇地方政府财政收入无力支撑新型城镇化建设资金，中央已明确表态拒绝为地方债兜底。２０１７年１２月２３日，国家审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，其中对地方债处置的态度如下：中央绝不对地方债兜底！坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。如此坚决的态度已发出信号，国家层面已对曾经混乱的ＰＰＰ市场开始加强管控，地方政府已经无法通过政府信用隐性担保的平台融资模式进行变相融资。如何解决新型城镇化建设的资金来源，已成为能否顺利推进新型城镇化建设的关键问题过去依靠地方财政和士地融资的方式难以为继，新型城镇化建设融资难题突显，要求地方政府开辟更为广泛的融资渠道。

２．产业基础问题，中小城市和小城镇由于产业基础薄弱、缺少专业的产业规划和持续的建设投入

还存在着创业、创新能力不足等原因，对人口的聚集能力更加有限，最终导致政府举债进行城镇化，但结果却是建成了城，但留不住人，导致“空城”不断出现。这不仅影响群众参与的积极性，也造成不必要的浪费，继而影响城镇化的健康发展。最终导致既没有财力继续进行大规模的基础设施投入，也没有产业作支撑解决就业问题和税收收入增加问题。

３．规划专业性及建设持续性问题

地方政府容易存在政绩的思想，以至于换一届领导换一个思路，导致规划的科学性不强，片面理解城镇化，急于求成，不切实际推进城镇建设，缺少适应地方发展实际需要的专业化规划方案，并且方案落实缺少完整性、持续性。

三、ＰＰＰ模式在推动新型城镇化建设中的优势分析

ＰＰＰ模式能够让政府部门和社会资本形成优势互补，通过这种合作方式，政府部门可以将自身的社会贵任、宏观调控能力与社会资本的专业技术和管理效率结合到一起。ＰＰＰ模式在我国经过多年的发展，已经成功运用到交通设施水利设施、公共服务、生态环境等多个領域。对于新型城镇化开发建设来说，ＰＰＰ模式也有着明显的优势，主要体现在居民，企业和政府三个层面。

１．对于产业新城内的居民来说

产业的开发建设以及项目的实施可以大大提高就业机会，新城整体的规划建设强调城市建设和产业发展齐头并进，在建设工业园区的同时，提升民众居住环境、交通环境、医疗环境，改善民众生活配套设施，为当地居民提供更好的生产、生活环境；

２．对于企业来说

首先，通过ＰＰＰ模式，可以实现产业新城的规划、设计、施工、融资，土地整理等一系列过程的一体化操作，提升项日运作效率。另外，ＰＰＰ模式的应用有利于企业循环利用资金，这也大大级解了项目开发过程中的资金紧张问题，从而有效提升资本收益率，最后，企业可以通过ＰＰＰ模式迅速建立产业线，从而促进市场的拓展，树立良好企业形象。

３．对于政府来说

首先，通过ＰＰＰ模式引入社会资本可以有效解决城市开发建设过程中，财政资金不足的问题，其次，政府与社会资本在合作过程中，可以借助社会资本的技术和管理才能．优化资源的配置提高资源的利用率，最后，通过ＰＰＰ模式，社会资本可以聘用国内外顶尖设计团队参与产业新城的设计规划，有利于提升城市形象，促进区内土地升值。

四、新型城镇化沈阳苏家屯区沈水生态科技创新城政府和社会资本合作项目案例分析

（一）项目背景

沈阳是辽宁省省会，是中国东北地区经济、文化、交通和商贸中心。区位优势明显，高速铁路、高速公路和城际铁路网密集，拥有东北地区最大的铁路编组站和航空港。与周边鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭、阜新等七城市构成的沈阳经济区，资源丰富、经济互补，是国家新型工业化综合配套改革试验区。截至２０１６年末，全市国土面积１．３万平方公里，下辖１０区、３县（市），拥有３个国家级开发区，常住人口８２９．１万人。而苏家屯区作为沈阳市市辖区，位于浑河南岸，距沈阳市中心１０公里，下辖１７个街道，行政区域总面积７８２平方公里，截至２０１５年末户籍人口４２．７万。苏家屯区是国务院批准的沈阳南部副城，是沈阳这座区域性中心城市连接辽宁中部城市群的一个战略门户。辽宁省、沈阳市都将新型城镇化列为城市发展的重要引擎。２０１０年，沈阳市政府提出行政区域局部调整、城市重心南移，为城市南部尤其是大浑南地区及苏家屯区的城市发展提供了难得的发展契机。作为新型城镇化的典范，沈水生态科技创新城是苏家屯“一园三城”空间规划结构的重要组成部分，地处苏家屯区西部，北部与铁西区隔浑河相望，东部与苏家屯老城区相连，整体规划面积３４．８５平方公里。

（二）项目合作模式

合作机制：沈阳市苏家屯区人民政府授权“沈阳雪松经济开发区管理委员会”为本项目实施机构，以竞争性磋商方式确定本项目社会资本。确定项目成交社会资本后，沈阳市苏家屯区人民政府与社会资本签订ＰＰＰ合作协议，由成交社会资本或其下属全资子公司独资设立专门从事合作区域开发建设经营的具有独立法人资格的项目公司（ＳＰＶ）。项目公司作为投资开发主体，承担全部投资及费用，负责合作区域的投资、开发、建设、产业导入及运营一体化的区域开发综合性ＰＰＰ模式市场运作。

（三）项目建设内容及规模

项目区域总占地总面积约为３４．８５平方公里，现行《浑河新城西区控制性详细规划》中确定城市规划区规模２６．０９平方公里，主要建设内容为土地整理投资、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务等。具体内容概况如下：

１．土地整理投资

为项目区域内的２９４３７亩需要征拆的土地提供资金，包括但不限于土地征用费、土地流转费、拆迁安置补偿费、土地平整费、管理服务费、资金利息及与土地整理有关的税费等投资。

２．基础设施建设

新建４０２．４万平方米的道路及相关配套工程，包括市政道路、供水管线、排水管线、供电管线、供热管线、供气管线、通信管线等基础设施建设，使规划用地具备“九通一平”条件。

３．公共设施建设

新建８９．５万平方米的公共管理及公共服务设施，其中包括行政办公设施、文化设施、中小学等教育设施、体育场地、医疗卫生设施等。新建１６．５万平方米的公用设施，其中包括供应设施、环境设施、消防设施等。新建３１．６万平方米的公园绿地与广场用地，６１７万平方米的绿地及６３．２万平方米水域养护等。

综上，根据ＰＰＰ模式中具体环节分类，可将规划设、土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业招商、城市运营几大业务对应的环节进行如下划分：

表１沈水新城ＰＰＰ模式运作方式

（四）项目实施情况

２０１１年１２月３０日，苏家屯区政府和华夏幸福基业股份有限公司（以下简称“华夏幸福”）正式签署排他性协议，由华夏幸福投资建设沈水生态科技创新城。沈水生态科技创新城以学园都市为主题，以“东北产业新城标杆、中国学园都市典范”为发展愿景。通过提升区域的品牌、品质、品味，扩大区域影响力，建设生态之城、生产之城、生活之城。沈水新城的发展愿景将会分阶段实现，分别是：

１．发展示范阶段（十二五：２０１２－２０１５）：产业新城格局形成，学园都市效应显现；

２．跨越发展阶段（十三五：２０１６－２０２０）：苏家屯区经济副中心，国家产城融合示范区；

３．全面落成阶段（十四五：２０２０－２０２５）：落地东北产业新城标杆，成就中国学园都市典范。

截至２０１６年末，华夏幸福累计投资约２９．５４亿元用于沈水新城的整体开发建设运营工作，其中，建设投资２７．２５亿元，运营投资２．２９亿元。实现通车里程１５．４公里，累计完工市政厂站５座，城市公共服务设施１１个，总建筑面积９．４万平方米，绿化景观面积１８．８万平方米。在４平方公里城市核心区范围内，实现了水、电、气、讯等基础设施的“九通一平”。截至２０１６年末，沈水新城总计实现ＧＤＰ２２．１亿元，社会资本方华夏幸福招商入区项目实现工业总产值６．２亿元，税收５１６９万。此外，２０１５年苏家屯区获批国家发改委“产城融合示范区”，成为全市城镇化建设“先试先行”的领地，逐步完善新型城市综合发展体制机制，探索市场化建设产业新城模式，发挥先导和表率作用。根据目前发展情况分析可知，沈水生态科技创新城的政企合作模式，有效地助推了苏家屯区经济发展，对于在东北发展ＰＰＰ产业新城模式具有积极的实践探索意义。

（五）项目建设社会效益分析

结合区域政府的委托，华夏幸福从规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展、城市运营六大领域，为区域提供可持续发展的全流程综合解决方案。实践证明，这一市场化运作模式能够推动合作区域的经济发展、社会和谐、人民幸福，有效提升区域发展的综合价值。主要表现在以下几个方面：

１．加快区域新型城镇化建设

在传统模式下，苏家屯区政府仅靠财政资金进行区域开发建设，由于自身财政资金有限，往往造成区域开发进度较慢，周期较长。沈水新城项目通过引入社会资本，由社会资本进行区域的设计、投资、建设、运营、维护一体的开发工作，进一步加快区域的开发进度，完善区域服务功能，加快区域新型城镇化建设。

２．增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率

在区域价值及产业提升后，势必会造成人口的集聚，人口的集聚则会造成对公共产品和服务的需求的提升。本项目引入社会资本方的先进技术、设备和管理方法，降低基础设施和公共服务设施建设成本，提高公共产品的生产运营效率和公共服务质量。

３．提升区域产业层次，实现产业的可持续发展

园区仅靠政府招商引资，以一个个独立的项目来实现园区产业层次的提升具有较大难度。项目引入社会资本，应对园区进行整体开发，营造产业环境，导入高端产业，实现区域产业升级及可持续发展，通过产业的进入和发展带动新型城镇化建设。

４．项目的建设可促进地方产业转型发展

目前苏家屯区产业经营分散、行业基础薄弱、产业链条不完善，通过本项目建设一个统一的专业化、现代化、规模化的园区来促进苏家屯区的装备制造产业整合聚集。项目的建成，挖掘出了苏家屯区得天独厚的区位优势与工业基础及发展潜力，有力推动苏家屯区成为沈阳经济区技术装备制造产业服务的高地，对苏家屯区完善产业链、健全产业新体系具有重要的带动作用，更强力带动了苏家屯区传统产业转型升级。

５．民生保障

坚持“以人为本”，打造幸福宜居的产业新城。高档次、高水准规划建设运营管理项目区域，使公共资源配置均等化，让当地居民和外来人员享受同等的教育和医疗等公共资源和服务，不断完善民生保障体系。项目为当地居民提供了大量的就业机会，缓解了就业压力，提高了人们生活水平，促进了社会和谐发展，促进社会治安的稳定团结。

五、结论建议

１．继续完善ＰＰＰ模式法律法规制度是保证ＰＰＰ模式有效运行的关键所在

尽管近两年国家密集出台ＰＰＰ模式相关政策，但大多数是国务院及国家部委层面的文件，尚未达到立法的高度。ＰＰＰ模式运行中涉及多方利益，国家需通过通过项目库方式对已开发建设项目涉及到的问题及可能产生的风险问题、纠纷问题进行搜集，并加以论证后出台ＰＰＰ系列的法律文件，预防系统性风险发生。

２．以新型城镇化为契机，深化政府体制机制的改革创新，不断增强地方政府的学习力、执行力、创新力

加强强政府各级干部关于ＰＰＰ模式的学习和培训，聘请专家学者专题授课，组织政府干部赴先进地区调硏学习。不仅有利于推动政府职能转变，也可推动区域建设的文明进程，提高政府履行公共服务和社会管理能力，促进地方政府决策的科学化，吸引更多企业和人才参与地区建设，提升区域竞争力和地区软实力。

３．健全专业化机构发展和培养综合性相关人才的培养，真正参与到新型城镇化ＰＰＰ模式中来

ＰＰＰ项目在国内发展势头迅猛，在新城城镇化领域的发展尚处于萌发期，政策方面也在摸索中前进，目前针对ＰＰＰ项目的专业化机构不多，综合性人才更是大多在项目实施中靠实践来培养，专业机构、综合人才缺乏，另外民间资本机构在大型ＰＰＰ项目中显得比较弱小，如何引导民营机构科学合理进入新城镇ＰＰＰ模式中来，将是近来一段时间重点课题。

４．建立全面的、高层次的ＰＰＰ模式长期风险预警机制，是ＰＰＰ模式在新型城镇化中顺利实施的基础和保障对可能产生的风险进行预判及预警：

（１）融资风险：项目投资资金供应能否及时到位将对该项目产生重大影响。若资金供应不足或者来源中断导致项目工期延长或中断，将形成风险。

（２）征地拆迁风险：因政策、审批、更改设计而导致征地拆迁成本增加及工期延误或由于资金问题导致征地拆迁缓慢，延误工期。

（３）项目进度风险：因政府原因导致的决策周期长，工程延误，成本增加，因施工方原因导致的前期工作周期延长，工程延误，成本增加。

（４）项目质量风险：由施工方技术不全面或其他原因造成的工程质量不达标。

（５）管理风险：在建设过程中，如果组织不严密，工作协调出现问题，造成工期延长，将给项目如期建成带来风险。

（６） 运营风险：如果策划不合理、宣传不到位将造成市场推广效果不佳、入住率低等市场风险，或由于成本管控不严导致运营成本超支，或运营区域内环境、安全事故风险。

六、结语

推动ＰＰＰ模式建设产业新城对发展城镇化具有积极作用，同时也有很大的提升完善空间。正如习近平总书记在十九大报告中提道“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。政府和社会资本在合法有序的条件下互相促进，合作共赢，实现中国新型城镇化的创新发展，为人民谋福祉，企业谋收益，推动社会区域经济尤其是县域经济的发展繁荣。

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