加快畜禽养殖废弃物处理和资源化，关系6亿多农村居民生产生活环境，关系农村能源革命，关系能不能不断改善土壤地力、治理好农业面源污染，是一件利国利民利长远的大好事。目前畜牧业整体行业的产值达到4万亿元，相较于2006年提高3倍左右。表明我国畜牧行业已经具备规模化、产业化的效应，但环境保护领域的污染问题风险也随之而来，在国家日益重视环境保护的背景下，如何在治理畜牧养殖过程中产生的环境污染和实现畜牧行业长期稳定可持续发展中选择一个最为适合的路径是值得进一步探讨的问题。

1、目前我国畜牧养殖中存在的环境污染问题

1.1环境污染问题种类及相关法律规制

目前，我国畜牧养殖过程中主要存在以下几类环境污染问题。首先，最为直接的影响是养殖过程中产生的臭味和臭气污染，尤其是规模化养殖后，由于养殖数量较多，难免对周边环境造成污染。除常规的臭气外，还会产生氨气、二氧化硫等刺激性气体，在给环境带来污染的同时，对周边生活的居民健康也会造成一定的伤害。其次，在畜牧养殖中会产生大量的动物粪便，在利用效率未明显提高之前，大量的粪便很难得到及时科学绿色的处理，长时间的堆积势必造成空气污染，同时堆积的粪便会为细菌、病毒的生长提供环境，这些细菌、病毒随着空气以及地下水传播给附近居民，不仅污染水资源也可能滋生潜在的疫情风险。再次，畜牧养殖过程中的饲料和药物残留也会引起环境污染问题。这里的药物残留最常见的是消毒剂，消毒剂作为消毒药物的同时，本身也存在有害的成份，规模化的养殖场每日所需要大量的消毒剂对养殖场所进行消杀活动，若不能及时清理，可能渗透到土壤中，从而对土壤甚至水源造成破坏，间接的也会影响附近生活的居民健康。最后，在畜牧养殖的过程中，尤其是规模较大的养殖所，动物患病和死亡的概率是一种较大的风险，不仅给养殖户带来损失的同时，若对动物尸体处理不当将会引起大面积的环境污染甚至流行病的发生，其产生的损害结果更难以承受。上述4种情况为畜牧养殖中较为常见的污染类型，针对不同的污染类型，将由不同的法律部门予以调整。针对臭气污染，主要由《大气污染法》第八十条规制，该条文中主要提出2点措施以阻止养殖臭气污染，其一为科学选址，设置合理防护距离，其二为安装净化装置或采取其他措施防止排放恶臭气体。该条文的第二条相较于第一条措施，更加有利于环境保护，但同时将对企业的生产成本增加额外的负担。此外，该法第七十五条也就恶臭气体排放做以规定。针对畜牧养殖过程中产生的粪便以及动物死亡处置，由于涉及到空气、水源以及传染病等领域，故而调整该污染的部门法律有互相交叉的情形。例如由于一场突发的事故，导致某养殖场发生大批量动物死亡的情形，如果不能及时处理掉动物尸体，则不仅会出现臭气污染，同时土壤、水源以及动物尸体滋生的细菌、病毒会产生一连串的负面反应，造成多重环境污染的严重后果。《环境保护法》第四十九条、《水污染防治法》第五十六条、《传染病防治法》第二十七条等部门法均会就同一法律事实作出规范调整，在法理上涉及到法律适用的冲突问题，在执法实践中将出现各部门职责交叉，具体责任领域划分不清导致互相推诿等问题，影响处理污染事件的效率。

1.2畜牧业产生环境污染的原因

引起上述环境污染的原因，主要包括市场自身规律、立法原则化以及行政监管职责重叠等。

首先，所谓市场自身规律是指引起环境污染的源头来自于畜牧养殖企业及养殖户。作为市场经济的一个环节，畜牧养殖企业在生产经营时，首先需要考虑的是经营效益的问题，这个问题关乎到企业是否能继续生存下去，在这个大前提之下，企业才会考虑到环境污染的问题，采取不同的防治措施涉及到不同的成本。由于市场经济的竞争原因，规模效应大的企业，其综合成本将低于规模次于它的企业，企业想要占据更大的市场，获取更为丰厚的回报，则需要不断的扩大养殖规模，然而风险也在规模的扩大中悄然而至。由于大规模的畜牧养殖则势必采用大量的激素药物、消毒液等，若不能限定在一个合理范围则难免对空气、水资源以及土壤造成污染[1]。

其次，规模化的养殖也会产生大量的排泄物，排泄物的合规处理需要耗费大量的人力物力财力，若企业为节省成本，擅自做出低成本不合规的处理，则也将导致环境污染的问题。就市场自身规律这个原因，单靠企业自觉遵守各项法律规章事很难严格执行，需要公权力外力介入进行监督。在法治层面，存在着立法原则化的问题，所谓立法原则化是指具体法律条文不精细，落实到具体的畜牧业生产作业中，似乎多个部门法都在规制，但是在具体的点上，法律规定过于笼统，难以给相关企业以确定的指引[2]。

上述问题则引出了第3个问题，行政监管职责重叠问题。当发生一起规模较大的畜牧养殖污染事件后，空气污染由生态环境局负责、仅涉及动物疫情的传染病防治由畜牧局负责，若涉及到了传染人，则卫健委会介入、若涉及到了重大公共安全事件，则公安部门和市场监管部门也会介入，由此见得一起畜牧业的环境污染往往是由多个政府部门相互配合才可以得到完善解决的。然而，立法中每一个部门法仅就该部门权限范围内的事项作出规定，这样可能会导致以下2种不利后果，其一为就同一事项，多个部门均有管辖权，此为管辖职能的冲突重叠情况：其二为就同一事项，多个部门均缺乏监管职能，此为管辖职能的空白。不论上述哪一种情况的出现，均对畜牧环境污染的处理解决产生负面的影响，降低处理效率，在重大的环境污染中，迟延解决往往衍生出更多的次生性风险。对于这些次生风险，对相关部门监管不及时不到位的追责可能由于立法的技术性短板导致最后难以实现[3]。

2、新畜牧法下的环境保护责任分析

2.1明确主管部门

随着新畜牧法的颁布，对畜牧养殖领域的各环节主管部门责任做了精确的划分。畜牧养殖业涉及到繁育、饲养、屠宰、运输、售卖等多个环节，每个环节根据事项的重要性程度分别分属不同级别、不同职能的部门进行管辖。明确各部门的责任在实践中有十分重要的作用，使得各部门可以各司其职。在畜牧业监督管理的领域，由县级以上农业农村部门管理本辖区工作；在具体生产经营各环节，由国务院农业农村主管部门进行指导，此处法律条文为指导，虽没有具体规定地方政府的职能，但是根据常规推理可知，地方畜牧养殖的生产经营仍由本地方政府农业农村主管部门进行管辖，但具体到繁育、饲养、屠宰、运输等标准细则，则仍由国务院农业农村主管部门以部门规章的形式予以制定。在畜牧养殖的环保宣传领域，由各级人民政府及有关部门负责，此处明确了畜牧养殖环保宣传的职责为“各级”人民政府“及”有关部门，可知宣传工作最低下放到乡镇一级政府，且由政府机关和有关部门共同行使，此处的规定是契合我国当下实际的，目前我国畜牧养殖的基本格局为个体养殖户仍占据绝对数量优势，规模化养殖企业总体占比仍较小，而广大的个体养殖户往往在乡镇从事生产经营活动，宣传工作下放到乡镇一级政府有利于及时准确传达畜牧养殖的新规定。此外，本次新修订的畜牧法第三十九条第五款新增“畜禽养殖户的防疫条件、畜禽粪污无害化处理和资源化利用要求，由省、自治区、直辖市人民政府农业农村主管部门会同有关部门规定”的表述，在之前的法律和行政法规方面，只规定了对养殖场的要求，从未规定对养殖户的引导和帮助，本次新修订畜牧法的这一表述填补了这一空白。本次新修订的畜牧法对畜牧养殖领域的各个环节责任主管部门进行细分，确定了畜牧养殖环保宣传工作下放到乡镇一级政府，日常监督管理事项由县级及以上政府负责，而涉及到法律规章的制定，则仍由国务院及其农业农村主管部门负责制定发布，同时给予省、自治区一级政府的农业农村主管部门根据本省实际引导、帮扶本省畜牧养殖的权利。总之，在畜牧养殖环保领域，一般以县级以上人民政府农业农村主管部门进行日常监督管理，负责本辖区内的畜牧养殖环境监测[4]。

2.2防范风险条款

新畜牧法在畜牧养殖、畜禽交易与运输、畜禽屠宰保障监督等环节，均对可能产生环境污染的环节做了明确具体的职责划分。在畜牧养殖环节，规定“畜禽养殖场兴办者应当将畜禽养殖场的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场所在地县级人民政府农业农村主管部门备案，取得畜禽标识代码”，此处主要为防范由于不明品种养殖导致传染病传播的情况，从源头上遏制了由于传染病导致的牲畜死亡的环境污染问题。同时，对于养殖户的防疫条件，畜牧养殖的粪便处理，均由省、自治区一级政府根据本辖区具体实际情况制定实施，由县级人民政府农业农村主管部门进行日常监督检查。在畜禽交易与运输环节，新畜牧法第六十三条规定了“国务院农业农村主管部门规定应当加施标识而没有标识的畜禽，不得销售、收购”，此条规定建立了标识认证制度，在交易环节杜绝了卖家将病禽、死禽以及来历不明可能携带传染病的畜禽类流入市场及消费者的可能性。第六十四条规定了“运输畜禽，应符合法律、行政法规和国务院农业农村主管部门规定的动物防疫条件，采取措施保护畜禽安全，并为运输的畜禽提供必要的空间和饲喂饮水条件”，此条主要规范畜禽在运输过程中避免发生大量死亡导致运输途中发生环境污染事件。在畜禽屠宰环节规定了“国家实行生猪定点屠宰制度”以及屠宰企业的质量安全管理制度，同时第六十六条规定了“国务院农村主管部门负责组织制定畜禽质量安全风险监测计划”。总之，上述制度确保在畜牧养殖的源头环节到流入市场环节的风险监测和规范管理，将畜牧养殖各环节发生环境污染的风险降到最小值[5]。

2.3处罚责任条款

新畜牧法在第九章中集中规定了因违反本法而产生的一系列法律责任，其中详细规定了各环节的责任处罚制度，但是就畜牧养殖环境保护责任，只做了原则化、模糊化的规定。具体而言，在新畜牧法第八十七条中规定：“违反本法第四十三条规定养殖畜禽的，依照有关法律、行政法规的规定处理、处罚”并没有具体就每一类情形进行细化规定。在新畜牧法的第四十三条中，一共有五款子规定，前四款分别就“饲料、兽药、添加剂”、“泔水”喂养、“垃圾场的物质喂养”以及“随意弃置和处理畜禽”做出了明确的禁止性规定，第五款以“危害人和畜禽健康的其他行为”作为环境污染的兜底条款。根据新畜牧法第八十七条规定，上述行为需要根据相关法律和行政法规进行处理，通过进一步定性，上述行为均为法律禁止性规定，即公法禁止行为，分别由其所属部门法进行规制和处罚。同时，新畜牧法第四十六条规定了“保证畜禽粪污综合利用或者达标排放，防止污染环境。违法排放或者因管理不当污染环境的，应排除危害，依法赔偿损失”，此处的处罚相对于第八十七条，承担了后果较轻民事侵权责任，只要能够消除危害后果，赔偿相关方经济损失即可。总之，在畜牧养殖的环境保护处罚责任领域，新畜牧法以明确列举和兜底条款的形式表明了行政处罚的行为，同时也规定了在粪污处理环节的民事赔偿责任制度[6]。

3、新畜牧法下环境保护的实施建议

3.1统一畜牧业环境保护的立法监管标准

我国现行法律制度下，关于畜牧养殖生产经营过程中的可能导致的环境污染，我国尚未在法律层面形成统一的畜牧环境保护监管规则。现行专门规定畜牧养殖的最高级别规范性法律文件为2014年1月1号施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》，这一规范性文件仅为行政法规级别，其效力低于由全国人大及其常委会颁布实施的法律。根据不同环节涉及的各类不法行为，不同的部门法规定不同的法律后果。例如畜牧养殖过程中产生的水污染以及畜禽粪便污染，可能同时涉及到《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》及《土壤污染防治法》，就一个污染事实，由多个监管部门依据不同的法律文件进行调查处罚，难免产生处罚标准不统一、多次重复处罚、交叉处罚等情况。上述在执法实践中产生的问题，在完成法律处罚作用的同时，难以起到一个指示的作用，即没有一个统一的规范的处罚流程和标准，将给涉事畜牧养殖企业带来不可预测的法律惩罚压力。而现行的畜牧养殖领域的法律文件仅为行政法规层面，其效力低于实践中常用到的法律文件，无法起到一个协调、统一适用标准的效果。如果在未来进行畜牧养殖领域的立法时，能够考虑到专门就畜牧养殖的环境保护及法律归责问题纳入到专门法律，将很大程度上改善目前畜牧养殖环保领域处罚标准不统一的问题[7]。

3.2原则下的柔性执法和多部门协同执法

由于在畜牧养殖领域，一个违法行为可能导致多个不利的法律后果，往往处罚较为偏重，甚至违反了行政法的一事不再罚原则，就同一违法事实作出2次及以上处罚。例如，在过去，屠宰经营者对屠宰场里不合格的产品没有按照规定处理而导致环境污染的违法行为，在对该屠宰场罚款的同时，也对该屠宰场的经营者进行了罚款，而这两者往往为同一人，导致处罚较重的现象，在类似情况下，严格遵循一事不再罚原则，坚持行政法的比例原则，实施柔性执法，有利于取得处罚和教育的双重效果，实现畜牧养殖业环保问题的正向循环。同时，由于一个违法行为可能涉及到多个违法事实，引起多个监管部门的查处，这时难免会出现各部门职能交叉的情况，同级别的监管部门可能因为职能交叉而互相推诿责任，或者重复监管致使畜牧养殖企业无法得到有效的申诉。此时，需要根据专门性的法律专门规定一个上位协调机关，一般为各监管部门的同级政府，当然鉴于专业性的隔阂问题，政府可以委托授权于同级的畜牧局进行总体协调，及时高效的处理好畜牧养殖过程中所出现的环境保护问题。

4、结束语

我国现行关于畜牧养殖中环境保护的法律及地方性条例已经较为健全，新实施的畜牧法在一定程度上注重保护畜牧养殖企业的权益，例如新增“不得以行政手段强行清退”，规定“各级人民政府应当保障畜禽养殖用地合理的需求”，都体现了对畜牧行业发展的支持。但同时也需要意识到环境保护责任是不可妥协的红线，如何守好环境保护、畜牧养殖污染治理这一根红线，不仅需要法律的良法善治，也需要政府进一步鼓励相关畜牧养殖企业大力提高污染治理的科技水平，形成畜牧养殖领域的新质生产力，从而形成良法善治、执法柔性、绿色排污的正向循环。

参考文献:

[1]陈素荣.基层畜牧养殖中环境保护的可行性策略[J].中国畜牧业,2023(17):35-37.

[2]杨晓婕,赵慧慧.畜牧养殖环境污染成因及对策[J].乡村科技,2023,14(10):92-94.

[3]莫少春.畜牧养殖环境保护存在的问题与改进对策[J].今日畜牧兽医,2022,38(11):47-49.

[4]李玉.畜禽粪污对环境的危害及治理措施[J].中国畜牧业,2022(16):78-80.

[5]李华彬.畜牧养殖环境污染的原因及有效对策研究[J].当代畜牧,2022(8):66-68.

[6]郭文远.畜牧养殖中环境保护问题分析[J].吉林畜牧兽医,2022,43(6):115-116.

[7]蒙华清.农村畜禽养殖污染多中心治理研究[D].南宁:广西大学,2018.

基金资助:新疆维吾尔自治区社会科学基金一般项目—基于民法典的新疆草原生态文明法治化建设研究(21BFX084);

文章来源:周旭,卢星华.畜牧养殖的环境保护问题与法律对策[J].现代畜牧科技,2024,(07):147-150.