黄河流域是我国重要的生态屏障与经济地带，其生态保护和高质量发展是关乎中华民族永续发展的重大国家战略[1-2]。近年来，黄河流域生态保护治理工作取得了显著成效，但水资源短缺、自然生态脆弱、水沙关系不协调等问题仍较为突出[3-5]。受地理条件、行政区分割等制约[6],流域各省(区)在生态治理和经济社会发展中的利益竞争性问题突出而协同性不足[7],严重制约了黄河流域的高质量发展。流域生态环境在本质上具有公共物品属性，生态治理的外部性难以量化[8],因而在流域生态保护和治理中易出现“公地悲剧”现象[7]和“搭便车”心理。

生态补偿通过对生态环境保护者和生态利益受损方进行一定补偿，使生态保护治理外部性内部化[9],可有效提高生态保护的“私人”收益，激励更多主体积极开展生态环境保护。按照补偿主客体的不同，流域生态补偿可分为纵向补偿(中央财政向生态环境保护和生态利益受损的行政区予以补偿)与横向补偿(生态环境受益行政区向生态环境保护和生态利益受损的行政区予以补偿)两种模式，不同的补偿模式将产生不同的生态治理效果[10]。相较于纵向补偿模式，横向补偿模式可有效缓解中央财政压力，且通过内部化流域生态治理的外部性，推动流域整体生态治理效率的提高，因此该补偿模式成为推动黄河流域生态保护和高质量发展的高效和有力手段[11]。

生态补偿标准核算(即确定能使流域上下游行政区达成协议，且使流域生态补偿成本最小、生态环境改善效果最好、整体帕累托效率最高的生态补偿额度)是流域生态补偿的核心。生态补偿标准核算方法有机会成本法、支付意愿法、水资源价值法、生态系统服务功能价值法、水质水量保护目标核算法等[12-14],由于这些方法各有优缺点和局限性(如：机会成本法估算流域上游行政区开展生态保护治理工作涉及的直接成本和间接成本，该方法只核算生态治理、保护工作付出的成本，生态建设者并未受益，对其激励作用不足；支付意愿法通过构建假想市场，调查人们对生态环境改善的支付意愿或接受补偿意愿，进而提出受偿标准的上限，该方法主观性较强，无法完全体现生态系统的功能价值；水资源价值法以水量和水质为指标，忽略了水生态的其他价值和流域生态系统的价值；生态系统服务功能价值法克服了水资源价值法的局限性，对生态系统提供的自然资源和生态服务进行量化，但存在重复计算、量化标准不统一等问题，导致生态补偿标准偏高、生态环境受益地区难以承受，可操作性受到较大影响),因此目前在实际应用中尚无普遍认可的统一方法。

核算黄河流域横向生态补偿标准，应统筹考虑各地区的自然物质条件与社会经济发展状况，协调生态保护者与受益者的利益关系，兼具合理公平性和全面高效性，以实现生态环境保护和社会经济高质量发展的双赢。为此，本文基于2021年沿黄九省(区)气候、资源、环境、经济、社会及生态保护治理工作成效统计数据，采取因素法对黄河流域横向生态补偿资金的筹集及分配标准进行探讨，以期为完善黄河流域横向生态补偿机制、推动黄河流域生态保护和高质量发展提供经验证据和思路。

1、流域概况和数据来源

1.1 流域概况

黄河是我国第二长河，发源于青藏高原巴颜喀拉山脉，自西向东流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东九省(区),在山东省境内注入渤海，全长5 464 km。黄河流域自西向东横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原、黄淮海平原，流域面积达79.5万km2,是我国重要生态廊道，也是经济发展和人民生活的重要区域[15]。黄河流域涵盖森林、湿地、草原、荒漠等多种土地类型[16],拥有矿产、煤炭、天然气等丰富的自然资源[17],是我国煤炭、电力生产以及工农业发展的重要基地，在国家发展和社会主义现代化建设全局中处于举足轻重的战略地位。

1.2 数据来源

本文基于社会经济统计数据开展研究，其来源于国家统计局、沿黄各省(区)2021年生态环境状况公报，2021年黄河流域水资源公报、2021年中国水资源公报，国家乡村振兴局、中华人民共和国民政部和第三次全国国土调查数据等。由于黄河流域边界与沿黄九省(区)行政边界不完全重合，以省级统计数据作为流域生态补偿标准的核算基础有失科学性与公平性，因此为提高补偿标准核算的严谨度、保障流域内各行政单位的生态和经济利益，依据各省(区)在黄河流域内的面积占各省(区)总面积的比例对社会经济统计数据进行折算。

2、研究方法

2.1 因素法

因素法常用于财政转移支付资金的分配，其综合考虑相关因素(变量)[18],赋予各因素相应的权重，并结合特殊因素和实际情况(如财政困难程度、支出成本、绩效等)对权重加以修正[19],以公式化方法测算财政转移支付的数额。

近年来，福建省、江西省、浙江省等多地利用该方法开展了流域生态补偿创新实践，取得了较好的补偿效果。目前，黄河流域横向生态补偿主要以水质、水量为标准，具有高效简捷的优点，但考虑因素较单一，未能充分实现外部性流域生态治理的内部化，对生态保护主体的激励不足。为此，本研究采用因素法，参考已开展实践省份的经验，结合黄河流域生态补偿的特点和流域高质量发展的要求等，选取生态环境要素和生态保护治理工作成效等相关变量，对黄河流域2021年横向生态补偿标准进行测算。

2.2 生态补偿资金筹集

2.2.1 中央财政纵向转移支付资金

为推进我国生态文明建设、维护国家生态安全、激励地方政府加强生态环境保护与民生改善，我国从2011年起正式施行《国家重点生态功能区转移支付办法》(简称《办法》),通过中央财政在均衡性转移支付项目中设立国家重点生态功能区转移支付，对国家重点生态功能区(包括青海三江源、南水北调中线水源地等保护区，限制或禁止开发区，生态环境保护较好的省份)予以补偿。

黄河流域覆盖三江源草原草甸湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区等多个国家重点生态功能区，在我国生态安全方面具有十分重要的地位[20]。为提高纵向转移支付资金利用效率、推进黄河流域生态保护和高质量发展，本文采取整合中央财政对黄河流域九省(区)重点生态功能区转移支付资金的办法，根据各省(区)生态修复、保护治理成效等因素进行再分配，以充分调动上游地区开展生态保护、治理、修复工作的积极性。

2.2.2 各省(区)政府财政出资

2020年，财政部、生态环境部、水利部和国家林草局联合制定了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》(简称《方案》),强调“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”的原则，鼓励沿黄九省(区)开展横向生态补偿模式的实践探索[21]。参考黄河流域已有的部分横向生态补偿实践(见表1),以10亿元为补偿资金筹集总额，考虑沿黄各省(区)的经济发展、人口等状况，选取财政一般预算收入和人口两大因素核算各省(区)出资金额，核算公式为

式中：Si为省(区)i的出资金额，a1、a2分别为财政一般预算收入、人口两大因素的权重(采用熵权法确定财政一般预算收入和人口两大因素的权重分别为0.522 4和0.477 6),fi为省(区)i财政一般预算收入，pi为省(区)i人口，bi为省(区)i在黄河流域内的面积占比。

表1 黄河流域已有的部分横向生态补偿实践

2.3 生态补偿资金分配

根据黄河流域生态保护特征和《方案》中的“结果导向、讲求实效”基本原则，采用因素法结合各省(区)补偿系数对筹集的补偿资金进行分配，以全面客观反映各省(区)生态保护、治理、修复等工作成效，充分凸显对提供优良生态产品的利益补偿。

2.3.1 生态补偿资金分配因素指标及权重设定

中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求：聚焦重要生态环境要素、完善分类补偿制度，健全以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度，综合考虑生态保护地区经济社会发展状况、生态保护成效等因素确定补偿水平，对不同要素的生态保护成本予以适度补偿[22]。为此，本研究选取水源涵养、水资源贡献、水质改善、用水效率4个因素和水源涵养面积、水土流失面积、环境空气优良天数比例等8个指标(见表2),其中水源涵养面积指各省(区)森林、草地和湿地面积之和，水资源贡献量为各省(区)水资源总量与实际用水量之差。

指标权重的确定方法有专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵权法等。相较于其他方法，熵权法基于指标固有的信息对其效用价值进行赋权，克服了人为主观因素赋权导致的偏差，计算简便且客观性较强，因此本研究采用熵权法对指标进行赋权[23-26]。

表2 横向生态补偿资金分配因素指标及权重

2.3.2 各省(区)补偿系数设定

为鼓励黄河上游省份更好地开展生态环境保护与治理，为当地和下游地区提供优质水资源和生态产品，其补偿系数应比下游省份的大。参考《福建省重点流域生态保护补偿办法(2017年修订)》《江西省流域生态补偿办法(试行)》等，初步设定黄河上游地区青海、四川、甘肃、宁夏四省(区)的补偿系数为2.000,中游地区陕西、山西两省的补偿系数为1.400,下游地区山东省的补偿系数为0.750,同属上中游的内蒙古补偿系数取上中游的均值1.700,同属中下游的河南省取中下游的平均值1.075。

在初设补偿系数的基础上，对有乡村振兴重点帮扶县的省份予以适当倾斜(补偿系数提高20%),以促进生态补偿带动乡村振兴取得显著成效，着力改善人民群众生活。根据国家乡村振兴局提供的数据，2021年除山西、河南和山东三省外，其他沿黄六省(区)均有数量不等(5～25个)的国家乡村振兴重点帮扶县，据此对这六省(区)的初设补偿系数进行调整，最终得到九省(区)补偿系数：青海、四川、甘肃、宁夏为2.400,内蒙古为2.040,陕西为1.680,山西为1.400,河南为1.075,山东为0.750。

2.3.3 补偿资金分配

在设定分配因素指标及其权重和各省(区)补偿系数的基础上，以公式化方式测算沿黄九省(区)横向生态补偿标准(横向生态补偿资金分配额),公式为

式中：Di为省(区)i横向生态补偿标准，S为黄河流域横向生态补偿金总额(即专项资金整合与各省份筹集资金之和),ci为省(区)i的地区补偿系数，bi为省(区)i在黄河流域内面积占比，wi为省(区)i水源涵养面积，ei为省(区)i水土流失面积，qi为省(区)i环境空气优良天数比例，mi为省(区)i水资源贡献量，ji为省(区)i地表水Ⅰ～Ⅲ类断面比例，gi、li分别为省(区)i万元GDP用水量、万元工业增加值用水量，ki为省(区)i农田灌溉水有效利用系数。

3、结果与讨论

3.1 生态补偿资金筹集计算结果

1)中央财政纵向转移支付资金。

根据财政部《关于2021年中央对地方第二批重点生态功能区转移支付预算的通知》,2021年中央纵向转移支付总额为881.895亿元，其中沿黄九省(区)获得转移支付分配额度为317.49亿元，根据各省(区)在黄河流域内的面积占比折算的黄河流域重点生态功能区纵向转移支付额度为46.18亿元，见表3。从黄河流域整体来看，纵向转移支付资金大致呈现从上游向下游递减的趋势。四川和山东两省由于在黄河流域内面积较小，因此分配额度也较小，仅分别为0.99亿元和0.79亿元。

2)各省(区)政府财政出资。

按照10.00亿元的筹资总额，根据式(1)测算的黄河流域各省(区)政府财政出资额见表3,其中：陕西、内蒙古、山西等省份出资相对较多，原因是财政收入较高、人口密集且在黄河流域内面积占比较大；宁夏和青海出资相对较少。

表3 横向生态补偿资金筹集额计算结果

综上，2021年度黄河流域横向生态补偿资金筹集总额为56.18亿元。

3.2 生态补偿资金分配

基于因素法和2021年黄河流域九省(区)在水源涵养、水资源贡献、水质改善和用水效率四方面的工作成效，按照式(2)测算各省(区)的横向生态补偿资金分配额，结果见表4。

表4 2021年黄河流域横向生态补偿资金分配额测算结果

由表4所列测算结果可知，2021年黄河流域各省(区)横向生态补偿资金分配额大致呈现从上游向下游递减趋势，上中游水源涵养区和生态保护治理区各省(区)的分配额相对较高，而水源涵养和生态保护受益区的下游省份的分配额相对较低。其中：分配给上游内蒙古、青海和甘肃三省(区)的横向生态补偿资金为41.62亿元，占比合计达74.09%;分配给下游山东、河南两省的横向生态补偿资金为0.99亿元，占比合计为1.76%。

各省(区)横向生态补偿资金分配额与筹集总额对比(把二者之差称为横向生态补偿净值)可知：山东、河南、陕西、山西、宁夏五省(区)的横向生态补偿净值为负值，其中有4个省属中下游地区；位于上中游的青海、四川、甘肃、内蒙古四省(区)的横向生态补偿净值为正值。

3.3 讨论

综合考虑黄河流域各省(区)的财政一般预算收入、人口两大因素和生态保护治理工作成效，运用因素法测算2021年黄河流域横向生态补偿资金筹集总额为56.18亿元，其中46.18亿元来自中央财政纵向转移支付、10.00亿元来自各省(区)政府财政出资。

在党中央坚强领导下，沿黄军民和黄河建设者开展了大规模的黄河保护治理工作，取得了举世瞩目的成就[2]。然而，黄河流域生态系统仍较为脆弱，尤其是上游地区北部[27]。Zhou等[28]研究表明，黄河流域上、中、下游地区生态服务价值存在显著的地理空间差异，具体表现为上游>中游>下游。这一研究结论与上述黄河流域横向生态补偿资金分配额测算结果(上游占比大、下游占比小)相吻合，即应主要对黄河上游地区开展生态补偿。

从经济角度来看，经济发达地区在黄河流域横向生态补偿中具有重要的支撑作用。张倩[29]认为经济、环境偏好等因素显著影响黄河流域各省(区)参与横向生态补偿的意愿与能力。Guo等[30]对长江经济带生态补偿政策的研究表明，经济高度发达的下游地区往往较早施行生态补偿政策，且具有较强烈的生态保护意愿。上述测算结果表明，在生态补偿资金筹集环节，黄河中下游经济相对较发达地区的贡献大于上游地区的；在生态补偿资金分配环节，中下游经济相对较发达地区根据生态服务价值受益程度对上游经济欠发达地区予以资金支持，即横向生态补偿资金分配偏向上中游地区。因此，鼓励中下游经济较发达地区加大对流域横向生态补偿的财政支持。

从横向生态补偿的规模与效果来看，因素法较好地体现了横向生态补偿的公平性，有助于实现生态环境治理外部性的内部化。基于“谁受益、谁补偿”的原则，黄河流域中下游地区应对上游地区给予合理的补偿以弥补其生态治理的成本与经济损失，激发其更积极地开展生态环境保护与治理。因此，上游省(区)的横向生态补偿净值应保持合理的正值。测算结果显示：除宁夏外，2021年黄河流域上游其他四省(区)的横向生态补偿净值均为正值，中下游四省的横向生态补偿净值均为负值，体现出因素法在横向生态补偿标准核算中的公平性与合理性。

综上，为提高黄河流域生态环境治理及横向生态补偿的可及性，中央财政和地方政府应根据流域生态保护与治理工作成效、地区经济发展状况等因素，重点提升对上游地区和经济欠发达地区的生态转移支付力度。

4、结论与建议

4.1 主要结论

1)采用因素法测算的2021年黄河流域横向生态补偿资金筹集总额为56.18亿元，其中中央财政纵向转移支付46.18亿元、各省(区)政府财政出资10.00亿元。

2)2021年黄河上中游水源涵养区和生态保护治理区各省(区)横向生态补偿资金分配额相对较高，而中下游水源涵养和生态保护受益区省(区)分配额相对较低，这有利于鼓励上游省(区)进一步积极开展生态环境保护与治理。

3)流域中下游经济相对发达地区通常为流域生态保护的受益地区，在黄河流域横向生态补偿资金筹集中有重要支撑作用，因此鼓励中下游经济较发达地区加大对流域横向生态补偿的财政支持。

4)因素法在流域横向生态补偿标准的核算中体现出公平性和科学性，有助于平衡流域生态保护治理的生态环境效益与经济利益。

4.2 政策建议

1)继续加大黄河流域横向生态补偿力度。

针对黄河上中游地区经济发展与生态保护的矛盾，继续加大中央财政对国家重点生态功能区(黄河上中游地区)的转移支付力度和主导作用，统筹推进重点生态功能区和经济欠发达地区生态建设；中下游经济相对较发达的省份，设立专门的流域横向生态补偿基金，提高生态补偿在财政预算支出中的比例，保障生态补偿资金供给，提高上中游地区生态治理的积极性和可持续性。

2)建立政府主导-社会参与-市场调节的多元生态补偿机制。

目前，黄河流域生态补偿主要是中央财政纵向转移支付，各省(区)政府财政筹资规模较小且参与流域横向生态补偿的意愿和驱动力不足。因此，应发挥多主体作用，建立政府主导-市场调节-社会参与的多元化(资金、技术、人才等)生态补偿机制，促进生态保护者与受益者良性互动。

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基金资助:国家重点研发计划项目(2021YFC3200400);国家自然科学基金面上项目(42371312);

文章来源:田贵良,包云香,胡豪.基于因素法的黄河流域横向生态补偿标准研究[J].人民黄河,2024,46(11):9-14+21.