数字经济是依托数字技术而存在的新经济形态。在数字技术的加持下，各种信息实现动态、高效交互。同时，数字技术还有着极强的分析、运算、存储能力，可为政府、企业、高校等生产性服务机构提供多元的信息系统集成平台，促进资源的高效整合和创新，有助于提高信息的共享、交互及协作水平，为产业创新赋能。在以数字经济引领产业创新的过程中，政府发挥着十分重要的作用，既是经济发展与科技创新政策公共产品的供给者，又是新技术、新产业、新业态、新模式的主要扶持者，还是数字经济发展和产业创新质量的监督者和管理者。“发展数字经济，引领产业创新”是时代的大趋势，也是党的二十大会议报告中重点提到的内容，已成为新时期经济发展过程中所要完成的新目标、新任务。通过大力发展数字经济，并使之与实体经济的发展互相融合，有助于我国快速打造出具有国际竞争力的数字产业集群，实现我国经济高质量发展。

一、以数字经济引领产业创新及政府推进的必要性

创新是引领产业升级的基本动力，产业新业态新模式的培育、生产效率的提高、管理成本的降低、产业发展市场环境的改善、政府引导产业运行的机制制度和政策体系的优化等，均属于产业创新范畴，尤其是在知识经济和数字经济蓬勃兴起的当下，产业创新的复杂性、系统性和集成性早已打破创新仅仅为科技创新的狭隘认识。科技创新依然是生产力和生产关系互动系统发生变革的主要驱动力，思维创新、制度创新、管理创新在创新机制塑造中发挥的作用同样不容小觑。数字经济对产业创新的引领效能主要体现为：对创新要素的加速流通、优化配置、重组与再生，对产业核心竞争力的提升以及产业体系的重构。以数字经济引领产业创新，离不开政府在创新驱动发展机制中发挥应有作用，尤其是在国家大力实施创新驱动发展战略和推进产业升级的当下，以数字经济引领产业创新过程中，政府更应发挥重要的职能。

(一)数字经济成为推动产业创新的新引擎

进入21世纪，以信息通信技术为主要内容的技术革命对传统产业结构、生产和交易方式等产生深刻影响，劳动力、土地和资本要素边际报酬递减，技术和知识要素边际报酬递增，数字化不断扩容、生产要素加速创新。2022年10月，国务院公布的《关于数字经济发展情况的报告》显示，2021年，我国数字经济的总体规模已达到45.5万亿元，比上年增长16.2%，超过同期国内生产总值增速。2022年，面临新冠疫情反复冲击和复杂严峻的国际环境，我国数字经济表现出顽强的生命力，规模达到50.2万亿元，比上年增长4.68万亿元，2023年有望进一步增长达56.7万亿元。

从产业创新的角度看，数字经济背景下创新资源数据化，促进科学信息的便捷获取、创新要素的开放共享以及多主体的广泛参与，助力破解创新要素“流动壁垒”，极大提高科技创新的效率，加速创新成果向社会经济效益的转化，且数字经济的信息化、数字化、智能化特征，对创新驱动机制和产业结构以及经济体系运行，政府、市场和企业之间关系的影响，也是立体化和全方位的[1]。

数字技术对经济发展的全方位渗透实现了信息系统与物理系统的融合，不仅发挥直接孕育数字化产业的作用，而且显示出推动工业、农业和服务业数字化转型，创新传统产业的生产、经营和管理模式的价值，赋予产业创新持续发生的强大动力。

（二）以数字经济引领产业创新培育经济核心竞争力

数字经济产生以来，不仅孕育出大量的新兴产业，而且对服务业的跃升式发展形成有力支撑[2]。随着数字技术在较多领域的普及性运用，其对产业创新的影响不断深入。

数字经济最主要内容即数字产业化以及产业数字化。数字产业化是数字经济发展的根本动力和重要基础，引领着数字经济的发展方向和发展水平。随着数字理论研究、数字基础技术的创新发展，以新的连接方法、更加快捷的算法、更大范围的数据使用为驱动的数字产业将带领经济发展突破前行。

产业数字化带来产业划分与产业合作的新形势，引发了实体经济领域的新革命。创新资源加速融合、创新合作迅速开展，生产方式可视化、智慧化、定制化促进产业形态创新，“四新经济”此起彼伏，成为产业结构升级、经济社会发展的新动能。数字经济正在成为推动经济发展的关键动力（见图1）。随着数字技术的不断发展和快速创新，数字经济对我国实体经济的赋能加速效应将进一步释放，尤其是智能化制造成为世界各国提升其国家竞争力关注的核心领域。无论是美国的“再工业化”战略、德国的“工业4.0”战略，还是我国提出的创新驱动发展战略，核心内容和主要目的实际上在很大程度上都是以数字经济引领产业创新，推动传统的工业和商业模式变革，培育国家未来的核心竞争力[3]。“十四五”规划纲要明确提出，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，壮大经济发展新引擎。

（三）以数字经济引领产业创新助力现代产业体系构建

产业体系是经济发展的根基，“十四五”规划纲要单列篇章，提出“加快发展现代产业体系，巩固壮大实体经济根基”的任务。影响现代产业体系构建与发展的因素较多，科技进步、消费需求、产业发展要素、生态环境、人口结构、政府政策、世界经济等都是影响产业体系发展演化的重要因素[4]。综观近现代产业革命历史，科技进步是驱动新经济与产业变革的最根本动力。数字技术无疑是新一轮科技革命和产业变革的主导技术，随着互联网快速发展以及5G等数字核心技术的不断成熟和使用范围的不断拓展，以高层次连接技术和计算技术为核心算法、算力的数字经济成为当前最具创新力的经济形态，日益成为经济发展的新蓝海（见图2）。

图1我国数字经济规模  

习近平总书记强调，发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。数字经济有助于打破市场、企业、政府、科研机构和生产性服务业之间对产业创新发展具有约束作用的环节，引领产业创新顺应经济知识化、知识经济化要求，助力加快构建以技术、人才、资本、信息等生产要素为支撑，以数字化、智能化、为主导，以产业创新发展为动力，以生态良好的产业发展环境为依托，逐步实现农业现代化、工业信息化、服务业生产化，更具活力、更加高质量发展的现代产业体系。

（四）政府在以数字经济引领产业创新中发挥战略引导作用

20世纪80年代中期以来，随着新制度经济学的广泛传播，业界越来越多的认识到，在经济发展中制度至关重要，尤其是在产业创新中更是具有“技术创新-产业演进-经济增长-制度变革”的互动机制。

数字经济背景下的产业创新主体规模庞大、影响因素本质各异、关系复杂多变，是名副其实的复杂巨系统。在单边主义、保护主义、逆全球化上升加剧以及企业作为市场创新的直接主体动力不足、产业发展隐性风险防控等国内外挑战背景下，促使数字经济、产业创新与公共政策之间的联系愈加紧密，政府“有形之手”的调节、统筹、服务和推进作用更加突出。

强化政府路径的引导功能，以持续改善产业创新生态与环境为抓手，优化配置创新要素，充分激发创新主体活力，引导创新方向，增进市场机能，充分释放数据要素价值，规避数字经济中平台垄断、技术泄露等产业创新风险，是以数字经济引领产业创新的战略基础。同时，政府也是重要的产业创新主体之一（见图3）。这主要体现在政府在促进科技创新方面的财政投入上，对提高产业创新绩效有着非常重要的促进作用[5]。无论是科研机构中的科技研发，还是企业的科技成果产业化，均高度依赖政府有效的扶持政策引导以及必要的财政投入，尤其是重大高新技术的研发和基础研究的开展以及高质量教育对科技创新的人才支撑等，需要政府前瞻性、持续性的投入与规划。

图2 2005—2024年我国数字经济总体规模 

图3全国一般公共预算支出中科学技术支出情况（2013—2022年）  

二、面临的挑战与存在的问题

当前，全球领域的数字经济正在快速发展。其中，美国的数字经济发展水平位于世界前列，数字经济规模占GDP总量超过50%。我国数字经济的规模仅占GDP总量的30%，与美国相比还存在巨大差距。预计到2030年左右，我国数字经济占全球数字经济的比重将达到35%～40%左右。未来10年，发展数字经济依然是我国经济发展的重要任务之一，它对提高我国国家竞争实力有着十分重要的作用和意义。

产业创新是实施创新驱动发展战略和提升产业核心竞争力的关键，政府是产业创新的重要支持力量，在极大程度上影响着科技创新及其产业化的能力、质量和效率。面对百年变局加速演进的历史进程，我国在数字经济推进路径选择上仍面临诸多挑战，存在一些亟须破解的难题。

（一）面临的主要挑战

1.逆全球化等思潮阻碍数字经济发展与产业创新。

数字经济的发展要求全球各经济体之间密切合作、联通便利、数据流通顺畅。随着保护主义、单边主义以及民粹主义等逆全球化思潮涌动以及各国对数字主权重要性的认识越来越深刻，各国在数字经济领域的开放合作弱化，欧美对我国的科技封锁加剧，高端制造业向发达国家回流，我国仍面临产业创新能力不足，核心技术和核心高端装备、零部件和元器件受制于人的困境，“卡脖子”技术问题对我国数字经济发展与产业创新形成严重挑战。

2.产业创新中数据开放与安全需统筹考量。

知识、技术的开放、共享是促进产业创新的重要基础。一方面，数据要素市场不健全，数据化的知识、技术开放性差、获取成本高、收集难度大、标准不统一，分析应用复杂，各领域创新数据资产积累薄弱，应用范围狭小，大量数据资源仍处于“休眠”状态。数据市场仍面临产权不明晰、第三方服务匮乏、“数据孤岛”等问题，制约产业创新效率的提升。另一方面，非法收集买卖技术信息、侵犯知识产权等现象层出不穷，数据泄露、科技泄密等问题越来越突出，给产业创新与数字经济的融合带来严峻挑战。

3.产业创新时间、地域平衡矛盾凸显。

一方面，产业创新中政府追求远期目标与企业追求短期目标形成较大冲突。从直接支持看，政府资金的投入领域多为“远期”技术创新领域，而非当期即可获利的市场导向技术创新活动[6]，“十四五”规划纲要提出在事关国家安全和发展全局的基础核心领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目。而企业的创新投入方向，大多是市场的“即期偏好”。另一方面，产业创新的地域不平衡问题突出。2019年，我国东部、中部、西部和东北地区高技术产业中有R&D活动的企业个数分别为14060、3893、2077和435家，R&D人员分别为819965、192155、112279和23325人。企业创新的悬殊差距，造成区域政府支持对产业创新存在非常明显的区域性差异。东部地区的政府支持对高新技术产业的研发生产效率没有特别明显的促进效应，而中西部地区政府支持则显著促进了高技术产业研发效率的提升[7]。产业创新时间、地域平衡的矛盾也成为政府路径选择的重要影响因素。另外，我国农村地区的数字经济发展水平还有待提升。农业农村部的调查数据统计显示，2020年我国农业数字经济占农业增加值的比重只有8.2%。工业领域的数字经济比重为19.5%，服务业领域的数字经济比重为37.8%。这说明我国农业数字经济对农村产业创新升级的带动潜力尚未充分释放。

（二）存在的主要问题

1.政府与市场关系仍需厘清。

产业创新对创新要素流通兼具量、质要求，尤其是对要素流通速度和市场配置效率提出更高要求。数字经济可在一定程度上优化市场机制对创新要素的配置效率，但仅仅凭借信息技术优势及其对市场机制建设的溢出效应，无法完全消除政府和市场之间的二元关系，而产业创新依赖的全要素流通机制与市场体制不健全的矛盾会依然存在[8]。目前，我国市场体制改革正在加速推进，构建全要素流通机制以实现全要素生产率，已成为改革的主要目标。但是，一些地方政府依然存在角色定位不明确、政策扶持体系建设滞后和对地方市场干预过多等问题[9]，市场体制不健全对产业创新的约束依然存在。

2.科技金融供给不足。

数字产业化孕育出诸多以数字技术和数字设施的生产或运用为主要业务的数字化产业，且其产品提供的数字化服务最终也会促进其他产业的发展。产业数字化则是要推动传统产业积极采用数字化技术，以实现创新驱动发展[10]。无论是数字产业化，还是产业数字化，均依赖高效的创新驱动机制和金融资源对创新体系中企业和科研机构加以扶持。数字技术与现代金融的融合创新了金融科技，但政府对科技金融的政策创新还存在供给型政策工具使用较少、需求型政策工具较为稀缺、细分工具中存在两极分化[11]以及区域科技金融发展不平衡等现象，造成金融产品服务与数字技术研发、生产及其产业化普及运用的融资服务产品创新不足，企业和科研机构的融资难题难以及时破解，成为制约以数字经济引领产业创新的重大问题。

3.数字经济配套法规体系建设滞后。

数字经济及其产生的关系，如在数字化融入中，企业、政府和科研机构之间的关系错综复杂，且带有网络条件下的虚拟性特点，这些关系如何在法律框架内进行确定和调整，是以数字经济引领产业创新亟须解决的重要问题。事实上，在我国数字经济快速发展的大背景下，数字经济对农业、制造业和服务业的创新驱动发展效应日益显现，数字经济及其培育的产业创新新业态已呈现加速发展态势。在此背景下，尽快健全相关配套法律体系，使数字经济对产业创新的引导在市场经济条件下有法可依，拥有可靠的法律保障，已刻不容缓。当前，和数字经济有关的法律纠纷问题频繁出现，已成为制约我国产业创新发展的一大障碍[12]。近年来，我国明显加大了与数字经济相关的法制建设，出台了诸多法律，但仍存在配套法律体系建设滞后的严重问题。这也成为制约数字经济引导产业创新面临的重要约束因素。

4.以数字经济引领产业创新的政策体系仍待完善。

产业创新需要大量的资源、人才、资金投入，具有较高的容错成本和收益溢出，而以数字经济引领的产业创新还需要创新资源的数字化转型、新场景应用、科技创新平台的数字化、网络化建设等，不仅要求政府能够立足自我定位和应有职能，制定符合以数字经济引领产业创新的扶持政策，构建有效、动态调整的政策体系和运行机制，而且依赖于政府对数字经济与产业创新的持续投入。但是，目前的政策体系仍基于传统经济和创新模式，存在规划缺失扶持、激励不足、支持有限、产业投入差异明显、重设备轻人才等问题，政府政策的引导效应弱化，支持以数字经济引领产业创新的长效机制仍未建立。

三、路径选择

以数字经济引领产业创新既是发挥数字要素优势和推动数字技术创新发展的必然需要，也是产业创新的现实趋势，代表着未来产业升级的主导方向。鉴于政府在以数字经济引领产业创新中的战略引领作用，我国应在将以数字经济引领产业创新确立为经济转型和产业升级重大战略方向的同时，加强政府的推进作用。

(一)创建以企业为主体、以市场为导向、以数字化为载体、产学研相融合的产业创新发展体系

“十四五”规划纲要明确提出，进一步完善我国技术创新市场导向机制，不断强化企业的创新主体地位，促进各类产业创新要素不断向企业集聚，从而形成以企业为主体、以市场为导向、产学研用多种元素深度融合的产业、技术创新融合体系。

以数字经济引领产业创新，应在进一步强化企业创新主体地位的基础上，充分发挥市场在产业创新资源配置中的决定性作用以及鼓励企业积极与高校、科研机构建立长期稳定的技术合作关系的基础上，更加注重产业创新数字化建设，包括充分发挥数字技术对技术创新的叠加、放大作用，积极创建基于产业创新的各种资源共享、交流平台，以产业重大技术需求为牵引，聚焦产业链及主要产品的技术短板与市场需求，组建产业技术创新“云联盟”，推动产学研创新要素流通、集聚与裂变，提升创新绩效。把握数字化、网络化、智能化机遇，积极推动传统产业数字化转型以及促进各产业的互联互通，形成产业内外的相互延伸、渗透、融合，推进单线条的模块向多线条发展，促生新业态新模式，为经济发展注入不竭创新动力。

（二）加强顶层设计和规划引领

习近平总书记在中国科学院和中国工程院院士大会、中国科学技术协会全国代表大会上提出“抓战略、抓改革、抓规划、抓服务”的科技管理改革要求。以数字经济引领产业创新必须坚持“四个面向”，落实“四抓”要求，优化和完善顶层设计。

制定以数字经济引领产业创新的相关规划，明确战略发展目标，形成近中远结合的战略规划布局，提炼实施细则，最终形成全面、具体、可操作、能落实的各项措施，形成以数字经济引领产业创新的强大战略力量。

强化企业创新主体地位，推动产学研“云合作”。加强产业创新人才队伍建设，推动科技人才“云聚集”。加强科研伦理和科技安全建设，保护知识产权，防范技术泄露，降低技术泄密风险和维护国家利益。严格开展创新平台的资格审查，保障技术合作方与相关研究人员的权益，发展产业创新数字化协同模式，积极拓展产业创新“云上”开放合作。

（三）完善以数字经济引领产业创新的政策支持体系

充分发挥政策宏观调控的作用，为数字经济引领产业创新营造良好的政策环境。引导数字经济和产业创新融合发展的良性市场机制快速有效发展，引导各创新要素科学有序地流动[13]。完善财税、金融、人才、分配等方面政策，充分考虑地区总体经济、数字经济以及科技创新水平发展差异和不平衡，探索地区以数字经济引领产业创新“特色发展道路”，丰富各类型政策工具使用，加强需求型、供给型政策工具供给，统筹中央以及地方财政资金，更好满足数字经济背景下产业创新对各项政策的多样化、多层次需求，推动形成科技、金融、人才、产业的良性循环。

提高政策精准度，增强政府部门间协调合作，提升相关政策的专业性和执行性。基于数字经济与产业创新融合的复杂性、综合性，增强各职能部门之间以及与产业创新主体的沟通与衔接，统筹研究制定以数字经济引领产业创新的各类支持政策及配套措施，加强政策合力。

确保政策的连续性、针对性和适用性，构建动态化的政策供给机制，多举措确保各项政策有效落实，确保数字经济与产业创新的融合发展及其遇到的问题能够尽快在政府政策供给中得到解决方案。

（四）形成持续增加的多元投入机制

实现以数字经济引领产业创新，推进以科技创新为核心的高质量发展，不断加大支持投入是重要保障。应聚焦产业战略前沿、应用基础以及产业数字化转型领域，继续持续加大财政资金投入，立足重大技术突破和重大发展需求，对产业重大科研项目、技术成果转化、产业化以科研基金的形式加强研发扶持。平衡政府“远期”战略偏好与市场“即期”利益偏好的差异，形成合理的技术投入配比结构。

在消费互联网、工业互联网之外，支持建设创新互联网，培育创新数字平台，依托头部企业、高校、科研机构建设一批产业创新“云平台”，促进技术融合、消除技术壁垒，充分发挥数字技术对知识、技术创新的放大、叠加、倍增作用，缩短创新周期，加速产业产品和服务迭代。

充分发挥财政资金杠杆作用，鼓励企业加强自主研发，加大对技术研发、数字化转型投入，汇集社会投资，吸引风投创投基金支持，放大财政资金使用效益，建立多元化产业创新投入机制。

（五）健全以数据安全和数据产权为核心的产业创新治理体系

在以数字经济引领产业创新中，创新主体及要素呈现复杂化特点，最重要的治理难题是数据安全与数据产权归属问题。应以《数据安全法》和地方性数据保护细则为基础，强化保护数据，提高产业技术安全性，保障整个产业发展的安全性。

推动数据确权立法，划清技术数据产权边界，明晰企业、高校、研究机构三者的权责，加强数据知识产权保护。

以《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》为核心，拓展、完善、统一各类创新数据标准，盘活、整合“休眠”创新资源，保障数据的安全有效获取，充分释放创新要素价值。促进云安全的统筹发展，进一步夯实网络空间安全底座。

逐步完善以国家市场监督管理总局《关于平台经济领域的反垄断指南》为标志的平台经济、行业数据管理、关键基础设施等领域法规制度，借助数字创新平台建立完备的交易体系，有效解决第三方服务匮乏、“数据孤岛”等问题，保障交易模式的多元化以及数据交易模式的稳定，以数字技术应用提升产业创新效率。

参考文献:

[1]徐向龙,侯经川.促进､加速与溢出:数字经济发展对区域创新绩效的影响IJ1.科技进步与对策,2022(1):50-59

[2]杨英法.以文化助配城市智能化公共服务平台的构建研究[J].湖南社会科学,2021(1):80-86.

[3]任保平,豆渊博“十四五”时期新经济推进我国产业结构升级的路径与政策[].经济与管理评论,2021(1):10-22.

[4]芮明杰构建现代产业体系的战略思路､目标与路径J1.中国工业经济2018(9):24-40

[5]赵滨元.数字经济对区域创新绩效及其空间溢出效应的影响IJ1.科技进步与对策202114)37-44

[6]肖文,林高榜.政府支持､研发管理与技术创新效率一一基于中国工业行业的实证分析[J.管理世界,2014(4):71-80.

[7]杨浩昌,李廉水.政府支持与中国高技术产业研发效率IJ1科学学研究.2019(1):70-76.111

[8]王国成数字经济视域下的国家治理能力提升[J1.天津社会科学.2021(6):100-107

[9]魏江,刘嘉玲,刘洋.数字经济学:内涵､理论基础与重要研究议题[J1科技进步与对策,2021(21):1-7

[10]魏成龙,郭诚诚.赋能与重塑:数字经济时代的政府治理变革[].理论学刊,2021(5):51-58

[11]崔璐,申珊,杨凯瑞.中国政府现行科技金融政策文本量化研究1.福建论坛(人文社会科学版),2020(4):162-171.

[12]谢莉,庄逸群.数字经济时代的中国流通改革与政府职能一-结合企业微观机制的考察J.中国行政管理,2021(8):55-61

基金资助:内蒙古自治区社会科学院2022年度课题“新时代绿色赤峰发展路径研究”(立项序号:2)

文章来源:孟书玉.以数字经济引领产业创新的政府推进路径[J].宏观经济管理,2023(06):19-25.