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政府视角下城市更新项目治理关键影响因素分析

2023-11-20 12 上传者：管理员

摘要：近年来，我国进入快速城镇化的阶段，大量农村人口涌入城市寻求发展，对于城市的包容性和基础设施提出更高的要求，城市更新成为很多城市寻求高质量发展的必由之路。在这种背景下，研究并厘清城市更新项目治理的影响因素就显得尤为重要。以城市更新项目治理影响因素作为研究对象，明确了政府在城市更新活动中发挥的作用，并梳理了城市更新项目治理的结构和环节。通过关键词分析及文献研究法总结出城市更新项目治理影响因素并进行分析。基于分析结果，从政策、经济、实施、社会和管理五个方面，利益相关者满意度和项目效果两个维度，提出改善城市更新项目治理实践的策略建议。

关键词：
城市更新
影响因素
改善
策略建议
项目治理
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一、政府在城市更新中的角色和作用

城市更新是规模巨大、利益关系复杂的活动。在城市更新的不同阶段，不同的利益主体参与到城市更新的进程中。其中，比较重要的，几乎全过程参与的主要有政府、开发公司及更新区居民。政府一般作为城市更新的主导方，在整个更新过程中发挥着重要的作用。

政府作为公共部门，一直以来都是社会公共利益的代表，但同时也有自身利益的诉求，具有“公共利益”与“经济人”的双重属性。政府希望通过城市更新来改善物质环境，确保地区基础设施、公共服务设施和公共开放空间等的规划建设，提升地区整体形象和优化城市功能，提高居民生活水平，实现地区发展目标。推动城市更新发展的政治动力源自政府。城市更新促进城市经济发展，产业结构升级，提升居民生活质量，有利于塑造城市形象、提升城市竞争力，同时改善政府形象，唤起民众意识，促进公众参与。政府往往通过制定城市的发展战略、城市规划来促进城市的更新。推动城市更新发展的经济动力也来自政府。现阶段的城市发展，需要通过城市更新来挖掘城市发展的潜力，优化城市产业结构，激发城市新活力。通过城市更新，改善政府财政，创造就业机会，增加投资收益，提升城市整体的经济效益。

市场经济条件下，市场在资源的配置中具有重要的作用，但市场也存在着本质上的弱点，市场失灵将导致公共利益受到损害。公共服务领域的利润极低，若仅依靠市场的运作，不可能完成公共服务领域项目的建设或维持，或者打折扣的完成。因此，需要政府发挥“无形的手”的引导调控作用，对城市更新的市场化运作进行宏观调控，保证城市更新顺利进行。

二、城市更新项目治理结构及环节

(一)城市更新项目治理结构

政府主导城市更新的模式下，由政府引导制定城市更新规划来实施城市更新。城市更新的发起人是政府，在分析城市的实际情况和发展战略的基础上，政府制定城市更新规划。通过指定某一国有企业或招投标的方式选择开发公司进行合作，有计划地对城市中的衰落区域采取再开发、整治或保护的方式进行城市更新。城市更新项目治理以市城市更新领导工作小组为总统筹规划单位，市规划资源局、市建委为主要参与单位，负责对城市更新区域的规划设计和土地整理工作，市房产局、市工信局、市发改委等部门负责相对应的专项工作。市级部门主要负责审批和监督各项工作，区级部门负责对接项目开发公司、当地居民和社区及第三方项目设计机构，制定项目设计方案、确定融资模式及保障城市更新项目各个利益相关方的利益平衡。

(二)城市更新项目治理环节

城市更新项目治理首先要制定城市更新规划。城市更新规划由市城市更新工作领导小组带头，市规划资源局和市建委主要参与进行制定。制定规划前期，需要对城市更新区域进行评估，划定城市更新范围及划分城市更新单元，为后面的具体城市更新工作打下基础。城市更新规划制定完成以后，区级部门要根据城市更新规划及城市更新单元的划分确定城市更新单元的申报主体，一般有城市更新单元所在的区级政府进行申报。申报主体根据城市更新规划要求，委托第三方机构进行城市更新单元项目方案设计与修订，在城市更新单元设计方案的制定过程中，需要与产权人进行协商，了解产权人的需求，并切实把产权人的利益诉求反映在设计方案之内。同时，还要确定城市更新项目的融资模式及开发公司的盈利模式，以保证后续项目招标的顺利进行。城市更新单元设计方案完成后报市规划资源局、市建委、市房产局等相关部门审批，审批通过后报送市城市更新工作领导小组备案。城市更新单元设计方案审批通过后，由申报主体进行招标，确定城市更新项目的实施主体。实施主体根据城市更新单元设计方案委托设计单位制定城市更新项目的设计方案，设计方案完成后报送区政府部门审批，审批通过后进行协议签订，包括实施单位与产权人的补偿安置协议和区政府与实施主体的城市更新项目合同。各利益相关方就合同及协议达成一致后，协议签订，实施主体开始进行城市更新项目实施。涉及土地整理的项目需要到市规划资源局申领建设用地规划许可证，到市建委申领建设工程施工许可证，许可证申领到手后进行工程施工。

三、城市更新项目治理影响因素识别与分析

(一)基于文献研究法的影响因素识别

本研究拟对2018-2022年间我国城市更新项目治理相关的文献进行量化和呈现，并对其进行梳理，从中识别影响城市更新项目治理的要素。通过关键词分析可以对学术文献中的话题进行可视化呈现，有助于有关文献的研究内容进行评价。通过文献中的关键词，研究人员可以迅速地对文献中的研究框架、内容等有一个大致的认识，并根据对关键词的理解，对文献的思路和逻辑做出一个直观的判断。所以，本研究除了对筛选出的有关文献的基本轮廓进行整理之外，还对文献的关键词展开深度的分析，以识别到更为全面、准确的城市更新项目治理影响因素。其主要步骤是：首先，运用资料统计学的手段，展现并分析目前国内关于城市更新项目治理的研究现状，从而把握城市更新项目治理的整体研究状况。其次，对文献关键词进行词频分析，并根据词频分析结果确定影响城市更新项目治理的影响因素。

(二)项目治理影响因素内容清单

通过城市更新项目治理影响因素的关键词分析和对23篇文献影响因素内容识别，并结合三个有代表性的城市更新项目案例，总结了以下条城市更新项目治理影响因素，并分类为经济因素、政策因素、实施因素、社会因素、管理因素5类。对以上城市更新项目治理影响进行梳理、分析，可以总结出项目实施城市更新项目治理影响因素所造成的项目效果，项目结果分为2个分析维度，分别为利益相关者满意度和项目效果，利益相关者满意度分为居民满意度、开发商收益水平和政府公信力，项目效果分为项目进度、环境改善和项目资金消耗。根据以上项目影响因素及项目效果分析，可以列出如下城市更新项目治理构成要素清单。

四、城市更新项目治理策略建议

(一)基于城市更新项目政策影响因素的治理策略

1. 完善城市更新相关制度体系建设。

随着城市更新理念的不断迭代和技术水平的进步，城市更新的模式和要求也在不断的变化。为了能更好地约束城市更新项目利益相关者的活动和行为，实现区域内的综合发展，城市更新相关制度体系的建设也要紧跟时代，与时俱进，为城市更新利益相关者提供更好的服务，提升项目参与方的满意度。同时，城市更新制度体系也是项目主导方进行项目治理的依据，只有在完善的、合理的制度体系支撑下，城市更新项目治理才能保持更高的秩序性，相对弱势的项目利益相关者也有充分的依据来维护自己的合法权益，保证项目进行的公平性和协调性。

2. 做好政策引导及流程公开化。

城市更新项目涉及的利益相关者较多，利益关系复杂，在城市更新项目全过程的各个环节中，如果不能做到政策的及时发布和流程公开透明化，很可能会引发相关主体的矛盾和冲突，对城市更新项目的进行造成重大影响。所以，在开发公司的选择、设计单位、采购单位、施工单位的竞标以及拆迁补偿方案的协调及制定过程中，主管部门要做好政务公开以及宣传引导工作，让各个相关主体及时了解项目进程及相关信息，畅通意见交流反馈渠道，并接受社会公众的监督，让各个主体都能感受到城市更新项目进行的公开化，对项目治理团队可以采取完全信任的态度，这将对于后期项目实施阶段对利益相关主体的组织协调起到关键作用。

(二)基于城市更新项目经济影响因素的治理策略

1. 采取多元化项目融资方式。

城市更新项目规模较大，项目资金消耗水平较高。筹集项目资金成为城市更新领域的一个重点问题。借鉴德国城市更新项目实施经验，地方政府对城市更新项目的投资在城市更新项目融资过程中发挥重要作用，政府财政支持是城市更新项目实施的一大保证。但是，结合国内现实情况，地方财政对城市更新项目支持的力度有限，城市更新项目需要采取多元化的项目资金筹集渠道，比如引入社会资本，通过一定的激励政策吸引社会资本涌入，同时，还可以开拓一些其他的融资渠道，比如房地产信托基金等。只有保证项目资金投入水平足够，才能为城市更新项目运行提供稳定动力，保证城市更新项目的顺利进行。

2. 平衡项目收益。

城市更新项目涉及的资金流动规模巨大，项目收益的分配是项目利益相关者重点关注的问题之一，项目收益的公平性会直接影响利益相关者满意度，进而对城市更新项目治理结果造成影响。而且，原住居民在城市更新项目中处于较弱势地位，开发公司和政府处于较强势地位，所以项目收益分配容易造成居民权益受挤压的情况，从而引起居民和开发公司或政府的冲突，对城市更新项目运行产生阻碍。所以，上级政府部门在进行城市更新项目治理过程中，应注意平衡项目收益，保护居民合法权益，推进城市更新项目公平、高效地进行。

(三)基于城市更新项目实施影响因素的治理策略

1. 搭建交流信息平台。

信息交流是影响城市更新中利益相关者协调关系和达到利益相关者满意水平的重要因素，也是基础性的因素。在城市更新项目进行中要保证各利益主体的参与积极性，就要有一套高效的交流平台做保障。在项目决策以及项目设计方案的制定过程中，需要吸收居民及社会公众的意见，并及时公布项目信息及进度，在双向互动中稳定推进项目运行。此外，在拆迁补偿谈判过程中，如果不能和居民进行充分的交流，拆迁补偿方案很难得到高质量落实，获取居民的反馈意见并及时进行解释说明，是拆迁补偿工作进行的重要前提。而且，通畅信息交流渠道，也有利于减少城市更新项目全过程的冲突和矛盾，增强城市更新项目治理效果。

2. 引入先进智能精益管理工具。

当今的时代是数字化、智能化的时代，物联网、大数据、人工智能等高技术手段已经走进了我们的生产生活，可以大大提高生产效率。对应于城市更新项目治理领域，治理工具和手段也在不断的迭代。为了达成更好的项目结果，我们在治理工作中引入新技术手段和治理理念，转变原来粗放式的治理模式为精益化治理，将大数据、人工智能等高新技术手段引入到城市更新项目治理的实际工作中，可以大大提高项目治理效率，提高项目的质量，缩短项目进度周期，同时保证资金流的稳定。

(四)基于城市更新项目社会影响因素的治理策略

1. 改善区域生活环境。

城市更新的关键目标之一在于改善旧区的生活环境，提高附近居民的生活质量，升级旧区的产业结构，也是区域居民对于城市更新项目的关键期待。所以，城市更新项目对于旧区的环境改善能起到多大的作用将直接影响城市更新项目的完成质量。对于改善区域生活环境，一方面在于完善区域内城市配套基础设施，增加居民的幸福感和获得感，为城市生活提供更大的便捷。另一方面，在于改善城市人居环境。随着居民生活水平的提高和城市发展的加速，居民对于居住生态环境的需求越来越高，为了使城市更新项目达到居民的满意度，在项目设计方案的绿化设施和公共面积的设计中，应予以足够的重视。

2. 历史风貌建筑保护。

历史风貌建筑是城市更新进程中涉及非常多的建筑类型，也是城市更新项目需要重点保护的建筑。历史风貌建筑不仅具有建筑物价值，还有很大的人文价值，是中国文化的重要组成部分。所以在城市更新过程中，不能为了更新改造而对历史风貌建筑有所破坏，最大限度地保留当地的建筑特色风格。而如何在保护当地特色历史文化建筑的前提下实施城市更新，改进本地区的人居环境，提升产业发展水平，对于城市更新项目设计方案提出了更高的要求。

(五)基于城市更新项目管理影响因素的治理策略

1. 构建项目治理协调委员会。

城市更新项目周期长，资金消耗大，范围广，涉及的利益相关者众多，利益关系错综复杂。在此过程中，容易滋生腐败现象及利益相关者之间的勾结。所以设立一个专门负责协调和监督城市更新项目利益相关者行为和项目流程的项目治理协调委员会十分必要。项目治理协调委员会可以由项目利益相关方代表及专业的法律和监管部门工作人员共同组成，其主要工作就是监督和规范利益相关方的行为，协调利益相关方的关系，从而推动城市更新项目公平有序地运行。需要注意的是，城市更新项目治理协调委员会需要保持中立性和公平性，其判断要有充分的法律依据作支撑，保证项目运行全过程合法合规且收益公平有保障。

2. 构建项目治理后评估机制。

针对城市更新项目结果，应该建立对于各个环节的后评估机制，设置统一的合理的规范和标准，对项目治理成果从各个角度进行评估，形成后评估报告。报告中对于项目全过程出现的问题进行梳理和总结，对于其中的重点问题进行开会讨论，深刻分析问题出现的根源，对于责任人明确地追究其责任。结合项目实际及以往经验，对于显著性问题提出对应的解决措施或建议，为后面的城市更新项目治理提供参考建议。另外，对于城市更新项目实现后评估机制，还可以起到对于开发公司和社区的激励效果。通过后评估机制的建立和施行，可以有效总结城市更新项目治理过程中的问题和优秀经验。对于其中的问题可以对责任相关方进行追责，起到负激励的作用。对于其中的先进经验做法可以予以奖励，起到正向激励的作用。这样可以形成一个城市更新项目的良性循环，有利于城市更新项目治理不断迭代更新，取得更好的项目结果。

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文章来源:吴杰, 王健, 贾晓涛, 陈琰, 周善博. 政府视角下城市更新项目治理关键影响因素分析[J]. 商业经济, 2023, (12): 46-48.