落实国土空间用途管制是加快生态文明制度建设的重要内容。据推测，我国陆域国土空间中95%以上是乡村地区[1]，为落实全域全要素国土空间用途管制的基本载体。然而，当前面临乡村地区规划管控遗漏缺失、用途管制工作边界不明确等困境[2-3]，通过村庄规划落实乡村地区全域全要素国土空间用途管制尚存在较大挑战，亟待健全完善有关工作思路。

我国用途管制的相应制度源于1984年《城市规划条例》提出的城市规划区建设用地许可证和建设许可证制度[4]，在1998年第二次修订的《中华人民共和国土地管理法》中正式确立了用途管制的法定地位[5]，通过“土地基本国策法制化”全面开启了以耕地保护为核心的土地制度探索和设计[6]。学界关于“用途管制”主题的讨论从此开始兴起，并在2018年我国步入统一的国土空间用途管制阶段后[4,7-8]，成为“国土空间规划”研究热点之一(1)。在国土空间规划改革背景下，学界关于“用途管制”的研究主要围绕用途管制、国土空间用途管制、国土空间规划、乡村振兴主题不断拓展，对土地用途管制、国土空间、综述主题的讨论持续较短，关于国土空间规划体系主题的研究起始相对较晚，2020年“村庄规划”在该聚类主题中开始出现，并在次年形成“乡村规划体系”的研究趋势（见图1）。这反映出用途管制视角下的村庄规划作为国土空间规划体系中的基础环节，已成为有关学者讨论的热点话题，其中关于村庄规划的定位、任务、类型、路径等内容的讨论不断完善[9-13]，但鲜有研究基于二者互动发展历程，在历时性变化中讨论村庄规划面向新的历史使命可能面临的挑战及应对思路。

因此，研究基于国土空间用途管制与村庄规划的关系辨析，围绕用途管制产生及完善梳理村庄规划发展历程，分析当前村庄规划落实国土空间用途管制的主要挑战，探讨村庄规划提升思路，以期为促进村庄规划发展、完善乡村地区国土空间用途管制制度提供理论参考。

1、国土空间用途管制与村庄规划的关系辨析

2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），要求“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间（以下简称“三生空间”）开发管制界限，落实用途管制”。由此可见，空间规划形成之初的主要任务为划定“三生空间”开发管制界限，目标是落实用途管制。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”；2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号，以下简称《若干意见》）明确“到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”。因而，从国土空间开发保护制度的视角来看，国土空间规划和用途管制是各有侧重、相互联系的两个环节，二者是相辅相成、密不可分的[14]。基于生态文明制度建设背景下中央一系列关于空间规划体系的战略部署，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发[2019]35号，以下简称“35号文”）中明确“村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”。

综上，研究将国土空间用途管制与村庄规划的关系解析为：村庄规划是对城镇开发边界外乡村“三生空间”开发保护活动与主体使用行为作出的空间和时间安排，既是实施城镇开发边界外乡村国土空间用途管制的法定依据，也是落实“三生空间”用途管制要求、统一行使所有国土空间用途管制职责的重要环节和基础支撑，二者存在相互转化的辩证关系。

图1 2018—2023年CSSCI文献样本中用途管制研究关键词时间线图

2、面向用途管制的村庄规划发展历程梳理

2.1 1949—1992年：村庄用途管制基本空白

1949年以来，我国乡村土地规划始于20世纪五六十年代[15]，主要任务是适应新的劳动组织和机械化、电气化的发展[16]。20世纪80年代初，在城镇化发展起步阶段，城乡大量非农业建设乱占滥用土地的问题普遍存在，尤其乡村乱占滥用耕地的现象非常突出。为此，国家通过制定相关政策文件制止这一情况(2)。虽然当时尚未明确何为用途管制，但从保护耕地、清理非农业用地的政策目标来看，用途管制的思想在那时已经显现，可以被归纳为“农业用地不能建”的问题。1982年，原国家建设委员会、原国家农业委员会印发《村镇规划原则》作为指导村庄规划的编制遵循，设定“村镇规划可分为总体规划和建设规划两个阶段”，重点内容涵盖村镇布点、用地规划、工程规划等建设领域，关注的问题是“村镇（庄）如何建”，提出要十分珍惜土地的指导思想和依据土地利用规划编制村镇规划的工作原则，后在1988年第一次修正的《中华人民共和国土地管理法》中进一步明确了乡（镇）村建设规划的地位和作用。然而，由于当时土地利用规划制度尚未全面形成，村庄规划中用途管制要求难以落实，村庄规划与用途管制处于相互分离的状态（见图2）。

2.2 1993—2007年：村庄规划区用途管制初步确立

20世纪90年代，城乡规划和建设用地管控日益规范化。1993年施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》，首次通过法规形式提出“划定村庄、集镇规划区作为实行规划控制的区域”，并在同年印发《村镇规划标准》（GB 50188—93），提高了村庄规划编制的科学性[17]。但是这一时期乱占滥用耕地、浪费土地等问题不仅没有从根本上解决，还出现了再次抬头的现象。为扭转这一趋势，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）中首次明确“用途管制”要求，后在1998年第二次修订的《中华人民共和国土地管理法》中正式提出“土地用途管制制度”，从此开启了土地用途管制的法制化道路。到2000年底，全国各地基本完成从国家到乡镇的五级（土地利用总体）规划，并开始正式实施[16]。2005年，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务，逐渐成为我国“三农”工作的统领和全党全国的共同行动[18]。虽然这一时期村土地利用规划制度尚未形成，但“村庄规划区”的产生初步确立了对村庄集中建设区及规划控制区域的用途管制思路。同时新农村建设的提出使村庄规划由聚焦物质空间建设，逐渐转向关注乡村经济、社会、文化、设施、空间等的统筹发展，推动村庄规划步入快速发展阶段。

图2 面向用途管制的村庄规划发展历程图解

资料来源：作者自绘。

2.3 2008—2017年：村庄规划区用途管制逐步完善

2008年《中华人民共和国城乡规划法》开始施行，要求划定（城乡）规划区，明确“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，并规定乡村建设规划许可证制度，正式赋予村庄规划法律地位[19]。2013年，党的十八届三中全会通过《决定》，在加快生态文明制度建设框架内提出“落实用途管制”，释放了全域全要素国土空间用途管制的信号。2017年《国土资源部关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规[2017]2号）明确编制村级土地利用规划的任务要求，规定“必须按照村土地利用规划确定的用途使用土地”。村土地利用规划制度的出台强化了村庄规划与村域土地用途管制的衔接，结合乡村建设规划许可证制度共同推进村庄规划区用途管制逐步完善，并为统一村域用途管制奠定了基础。

2.4 2018年至今：村庄用途管制全面发展

2018年是国土空间规划改革元年。国家组建自然资源部，通过行政机构重组推进用途管制制度的变革[9]。同年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出“二十字”方针作为指导乡村发展的目标和总遵循。为促进乡村振兴战略深入实施，自然资源部办公厅发布“35号文”，进一步明确了村庄规划的定位和功能，要求“村庄规划范围为村域全部国土空间”，规定统筹村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护等九方面的主要任务。村庄规划从此开启了全域全要素国土空间用途管制的全面发展新篇章，村庄规划与用途管制步入统一发展阶段。

3、村庄规划落实国土空间用途管制的主要挑战

3.1管制规则尚待明晰

村庄国土空间用途管制是原城乡规划体系中村庄规划区建设用地管控与原村土地利用规划对村域土地用途管制的有机融合。2019年，《若干意见》中提出“在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行‘详细规划+规划许可’和‘约束指标+分区准入’管制方式”，指明了城镇开发边界外用途管制的基本思路。在国土空间规划体系中，作为城镇开发边界外的详细规划，村庄规划承担了对具体地块开发保护活动进行实施性安排的管控职责，具有较强的原控制性详细规划（以下简称“控规”）色彩。然而，不同于服务城镇建设地块开发的控规，村庄规划范围是村域国土空间，一般情况下绝大部分面积的用地管控要求是保护而非开发。这也决定着在面对村域范围内“一片片”“一块块”[20]，和“一点点”的地类要素形态上难以在村庄规划“一张图”上适用于同一水平的管制规则。因此，实际工作中村庄规划在“村域总体规划”和“村庄详细规划”之间存在模糊区间和不确定性，村庄全域全要素国土空间用途管制规则尚需更加明晰。

3.2管制内容缺乏弹性

当前，村庄规划范围已从原村庄规划区扩展至整个村域，目标是落实全域全要素国土空间管制要求。但从村庄规划实务工作来看，村庄规划核心是对村域国土空间利用作出的长期安排，侧重的依然是蓝图式国土空间用途管制，对要素发展的动态性和地块之间的协调性缺乏统筹。如一些村庄规划紧挨着村庄道路、水渠等线型基础设施边线划定永久基本农田保护红线，造成未来设施拓宽、改线难度大（见图3a）；有的村庄集中建设用地被生态保护红线和永久基本农田保护红线包围，甚至沿着房屋、院落围墙划定保护红线，没有为以后村庄集中建设用地的转用或扩张留有余地，村庄违规性发展的冲突难以避免（见图3b）；还有村庄规划中生态保护红线和永久基本农田保护红线之间大多缺少过渡地带，不便于开展生态或耕地修复与治理工程等，势必将引起村庄规划的频繁修改问题（见图3c）。现如今《国土空间规划法》尚未颁布，根据2019年第二次修正的《中华人民共和国城乡规划法》“第四章城乡规划的修改”，规定“修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批”，如此将大大增加村庄规划的投入和成本，造成规划工作的重复和浪费，严重影响村庄规划的实用性和严肃性。虽然“35号文”规定“各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标”，然而，由于尚缺乏具体的操作指引或规范，也未设定适用的村庄类型或规模，“选择题”常常在具体工作中变为“必答题”，如何更好地增强村庄国土空间用途管制内容弹性有待深入探讨和实践。

图3 中部地区某省某市村庄规划成果截图

资料来源：中部地区某省某市村庄规划成果脱敏截取。

3.3管制重点难以突出

在建立国土空间开发保护制度的框架内，统一国土空间规划体系从横向拓宽了原城乡规划的用途管制广度，从纵向延伸了原土地利用总体规划的深度。在原土地利用规划中，村庄用途管制的重点是非建设用地的保护问题，而原城乡规划体系中，村庄规划关注的是村庄规划区范围内建设用地的建设布局和规划许可。二者之间的管制重点存在“分离”的现象，有待统筹协调形成合力。在生态文明建设时代，保护和治理生态环境被提到与耕地保护同等重要的地位，奠定了国土空间规划的总基调，也是村庄国土空间用途管制的指挥棒和风向标。而在另一方面，实施乡村振兴战略也对村庄规划提出了新的要求。2019年初，《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发[2019]1号）指出“合理划分县域村庄类型”，结合乡村振兴战略规划编制实施，根据村庄人口变化、区位条件和发展趋势，确定“集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类”等村庄类型。在村庄分类指引下，村庄规划落实国土空间用途管制的重点也应因村而异。如对于有些城郊融合类、集聚提升类村庄而言，国土空间用途管制的重点在于对存量用地的转用与活化；特色保护类村庄应该基于村庄特色提出相关产业用地布局；搬迁撤并类村庄应重点对现状村庄建设用地退出提出管制规则。因而，以村庄规划落实国土空间用途管制过程中，面对不同村庄特色和发展目标时管制重点难以充分显现。

4、国土空间用途管制视角下的村庄规划提升思路

4.1强化“三类空间”的管制规则

根据国土空间规划由上至下传导的管控要求和乡村振兴战略目标，国土空间用途管制视角下的村庄规划至少包含两个层次的关键任务。一是衔接落实、细化完善上位规划中国土空间用途管制目标，通常为保障“区域”发展的空间格局保护要求，如生态保护红线、永久基本农田保护红线等。二是因地制宜对村庄建设空间作出具体的实施性安排，通常为指导“地块”开发的控制性指标要求。二者之间相互关联，但是由于两个层次国土空间主体使用行为存在差异，其用途管制水平不应相同，尤其是随着从土地用途管制向国土空间用途管制转型，管制要求也由二维升至三维。因此，从国土空间主体建设行为来看，村庄规划中国土空间可总体分为开发类（规划建设用地范围内的新建、改建、扩建项目）、保护类（规划非建设用地）、保留类（规划存量建设用地）3种类型（见图4）。其中，村庄开发类国土空间用途管制应建立“地块图则+建设指标+风貌管控”的规则；村庄保护类国土空间用途管制应以“约束指标+分区准入+正负面清单”为手段；村庄保留类国土空间用途管制应重点提出“风貌管控+环境整治”的要求，强化各有侧重、相互关联的管制规则。

4.2统筹“三线三区”的协调共生

村庄发展是动态变化的。乡村虽小，但可谓“小乡村，大问题”。工作中，通过蓝图式统一国土空间用途管制的手段难以全面、准确地把握村庄发展的动态性[21]。因此，村庄规划需统筹制定“功能分区+要素落实”的国土空间用途管制目标，科学、合理划定村庄“三线三区”。“三线”包括：生态保护红线、永久基本农田保护红线、集中建设用地范围线；“三区”包括：以生态保护红线为主体的生态功能区、以永久基本农田保护红线为主体的生产功能区，参考原村庄规划区的思路，划定以村庄现状集中建设区为主体的生活功能区，“三区”在空间上不叠加、不冲突。在操作步骤上，应优先落实、完善生态保护红线和永久基本农田保护红线，结合上位国土空间规划、村域界线、区域地类边界等划定生态功能区和生产功能区，并在集中建设用地范围线的基础上预留出生活功能区（见图4）。在“三区”规模上除落实上位国土空间规划的管制指标外，应重点设定村庄生活功能区规模划定规则。如对于丘陵地区现状常住人口超过3000人、现状村庄人均建设用地低于140m2的城郊融合类村庄，可预留规划建设用地规模的100%与规划建设用地一起划入生活功能区，作为应对村庄发展动态性的机动空间，现状情况不同的村庄宜参考调整。对于机动空间用途转用，可在评估其必要性的基础上，采取地块转用申请审批的方式结合乡村建设规划许可证制度对其进行用途管制,并建立赋有法律效力的国土空间用途管制变更清单，为统一开展村庄国土空间规划修编铺垫基础。

4.3重视村庄“灰空间”用途管制

“村庄规划是建设用地增量、存量、减量并重的规划”[22]。对应的，村庄规划也是非建设用地占用、保留、增补的规划。因而，从村庄规划前后的对比来看，村庄国土空间用途管制的重点实际上是面向国土空间用途变化对空间主体使用行为的约束规则。从这个角度来看，村庄国土空间用途管制的关键是把握好空间变化的动态性。“灰空间”指的是空间用途在村庄规划前后不一致的国土空间，是通过图斑对比去除掉保留的原建设空间与非建设空间以外，出现用途变化的国土空间，亦可称为“第三空间”。如以有无建设活动（造成地面硬化或土壤破坏的开发建设活动）为分界线，“灰空间”包括两类：一是由非建设用途转为建设用途的国土空间，二是由建设用途转为非建设用途的国土空间（见图4）。从“现状—规划—现状……”的迭代关系来看，国土空间利用（即空间用途使用）现状是面向未来规划的基础，也在一定程度上反映着前期规划实施的结果。因此，在村庄规划的法定成果中应补充规划前后的国土空间图斑对比及用途变化说明等内容，由此可以清晰地锁定国土空间用途出现变化的区域。进而加强对村庄“灰空间”用途管制，可以较好地管控空间主体使用行为，有助于实现用途管制目标，增强村庄规划的实用性。

5、结语

村庄规划位处空间规划体系中的末梢，是城镇开发边界外乡村地区执行国家意志、开展国土空间资源开发保护活动的基础。建立以落实全域全要素国土空间用途管制为目标的国土空间规划体系，对传统村庄规划提出了新的要求。运用强化“三类空间”管制规则、划定村庄“三线三区”、比对村庄“灰空间”等手段推进村庄规划优化提升，可为更好落实国土空间用途管制要求提供支撑。国土空间用途管制包罗万象，体系复杂，受限于研究者的专业积累和工作经验，仅以原城乡规划体系中的村庄规划产生、形成及发展的单一视角讨论村庄规划落实国土空间用途管制的完善策略，必定存在挂一漏万的局限。乡村地区包含山水林田湖草沙村等各类空间资源，随着土地用途管制向国土空间用途管制的转型，村庄规划的历史任务也在不断革新。国土空间用途管制视角下，未来村庄规划应该如何发展，仍需从主体参与、土地权利、空间治理、空间规划等多个视角展开讨论，通过更加系统的研究和实践探索，真正实现因地制宜、因时制宜的实用性村庄规划目标。

图4 国土空间用途管制视角下的村庄规划提升思路示意图

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文章来源:李向阳,沈瑶,滕倩慧,等.国土空间用途管制视角下的村庄规划提升路径思考[J].小城镇建设,2024,42(11):70-76.