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三权分置下创新农村土地经营权流转的思路

  2021-06-07    277  上传者:管理员

摘要:土地流转是实现农业集约化规模化经营的重要途径,在"三权分置"背景下,农村土地经营权流转中存在诸多问题,本文以农村土地经营权流转模式及特征为切入点分析其存在的问题,并在此基础上提出相应的改进措施。

  • 关键词:
  • 三权分置
  • 农业集约化
  • 农村发展
  • 土地流转
  • 土地经营权流转
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随着经济社会的发展,大量农民进城务工,给土地经营权流转提供了基本条件。为进一步促进农村经济发展,中央一号文件(2017年)强调,必须加快推进农业供给侧结构性改革,推动农业农村发展新活力新动能的培育。搞活农地承包经营权和推进农地流转,发展规模经济,是农村产业发展改革、转变产业发展及经营模式的关键点。这为农业产业发展的集约化和规模化创造良好的制度环境和政策条件,以推动实现农业产业发展的现代化。

近几年,农村土地经营权确权工作已经完成,“三权分置”得到实施,并为创新农地经营权流转模式提供了重要渠道。然而,在“三权分置”环境下,农村土地经营权流转仍然面临诸多问题,本文以农村土地“三权分置”状况为切入点,探讨其在流转中存在的问题及不足,以期为解决这一问题提供参考。


一、农村土地“三权分置”状况


我国农地确权登记同西方国家的等级模式不同,其不属于产权和契约的一种,则有产权等级要件取向、强制性登记和实质性审查的特征,也借鉴了托伦斯登记,政府制作了地籍图薄、颁发凭证且进行了动态性的登记。当前,我国土地确权工作中,部分地区的确权登记不太典型,但其土地经营权流转却取得显著成效。从确权过程及结果看,农地确权登记可以分为调整后确权,即农户协商互换与村社主导调整后的确权,确权确股和原状确权。经济发达地区多为确权确股模式,这类区域的经济非常发达,人均耕地少,集体经济发展实力雄厚,经营生产形式较为稳定,确地到户的成本比较高。

调整后的确权模式也较为常见,多为首轮延包期间的人口增减、政策落实不到位等问题而对实际土地大、小进行调整,以确保村集体土地承包的公平性。但多数农地确权采用的是依原状确权,不进行小范围内的土地数量的调整,也不打乱重分,更不能借机收回或调整农户承包地,依法依规按照农村居民原有承包面积和实际面积进行确权。由此可见,在土地确权中,各地都以发展实际选择了不同的确权模式。然而,不同地区的人地状况、土地状况和地方习惯均不同,其土地经营及流转模式存在极大的差异。在培育农业经营新主体和实现规模化经营,以及在增加农民收入方面都获得显著成效。

从农地经营权流转的经营形式、参与者和主导力量来看,当前农地经营权流转模式主要是自发式、企业拉动式和政府推动式等几种方式,而自发式流转主要由村民自发转让土地经营权,这种土地经营权的转变多为村民间的转变,且不签订土地经营权流转合同,也有部分自发式土地经营权流转是由村集体中威望高、能力强的带头人,以集体或个人方式组织发动成了农地股份式经营合作社或股份制企业,这种农地经营权流转较为普遍,在一定程度上促进了农业产业化及现代化发展。政府推动式的土地经营权流转则是通过政策供给、制度创新的方式积极引导农户开展农业产业规模化经营,从而优化土地、资本和劳动的配置,促进农村经济繁荣和农业产业化发展水平的提高。政府推动式农地经营权流转模式多见于经济发达区域。

而企业拉动式则为农业龙头企业为扩大和稳定期农业生产基地,确保原材料产量及质量,通过与农户的协商承租其土地开展规模化的农业生产经营活动,这种农地经营权流转模式也存在于企业商业发达区域,而农业龙头企业通常选择高收益项目来发展,且拥有农业发展的资金实力与技术实力,然而,不管哪种形式的经营权流转,农户虽然获得了土地永久经营权,但在流转中农户的利益仍无法保证,在土地流转价格方面农户无主动权,常常非常被动,加之法律意识淡薄,合同意识差,或不能明确合同内容等,都在一定程度上影响了农户的土地收益和根本利益。


二、“三权分置”背景下农地经营权流转中的问题


1. 农地流转后土地利用性质被改变

粮食生产安全事关国计民生,为此,国家制定了保护耕地的政策,严守耕地红线。然而,在农地经营权流转中,部分单位和个人流转土地后擅自改变农地利用性质,将其用于非农生产,这完全同国家土地流转相关政策与精神背道而驰。改变流转土地的用途,主要是将被流转的耕地变为建设用地,进行非农化经营,这种违法占用耕地的现象最为严重,其流转方式也多为政府推动式的农地经营权流转,政府为推动当地经济发展或解决工业用地问题,在流转过程中发挥了一定的作用,甚至成为违法占用耕地的背后支持者。也有部分企业,流转农地后将其用于景区开发、生态园建设等,改变了耕地用途,这种非粮化及非农化的土地流转占比较大,成为保护耕地红线的最大障碍。

2. 相关法律不完善不健全在一定程度上制约了土地流转

土地流转过程中无法明确区分其属于债权还是物权,三权分置改革很难推进。在《农村土地承包法》中土地经营权是以债权方式受保护的,在农地管理实践中农地经营权流转是采用债权方式还是物权方式?若从《农村土地承包法》看,农地经营权为债权,所有农地经营权的流转行为在本质上是土地租赁,承租者失去的是土地抵押和转让的权利。同时,当前的土地管理法律明确规定了农村土地经营权流转并对其进行了限制,并限制了所流转土地的利用性质。由国家有关法律法规看,土地流转后,耕地用途更加明确具体,任何单位、任何个人都不能擅自更改农地的原有农业用地属性。在土地流转期限上,国家土地承包法、物权法、中央政策都明确规定其期限是30到70年,而在当前的农地产权改革过程中,此期限规定的合理性还需要进一步研究。

在三权分置背景下,实现农村宅基地使用权的流转,必须符合《土地管理法》的有关规定。新出台的土地管理法,鼓励盘活和利用闲置宅基地、闲置住宅,并从政策层面对此类宅基地使用权的流转进行了表述,而在具体应用中,此政策表述较为模糊,正是此模糊性制约了农村宅基地流转工作,导致此宅基地的使用权丧失了本应有的物权属性。在集体建设用地上,需依据《土地管理》有关规定进行依法登记,在民主表决同意后方可对其使用权进行流转。然而,在实际操作中,各地并未出台相应的细则,这给流转集体建设用地带来一定困难。

3. 农民合法权益难以保障

流转土地不得损害农民的土地承包权益,不得强迫农民流转土地,这是国家再三强调的政策规定。然而,强迫农民流转土地及无端侵权等现象层出不穷,强制流转,以及在土地流转中地方政府和有关部门发挥着主导性作用,如强迫农户签订合同等。国家鼓励流转农地,目的是振兴农村经济和发展农业产业化、规模化经营,使土地流转农户可共享城乡

经济发展所带来的额外收益。然而,当前,农地流转费用普遍很低,每亩每年在300~500元间,农户仅能获得眼前的实惠,却难以共享农村经济高速发展带来的土地增值效益,有些地方还出现“返租倒包”等,以从中谋取差价等现象。

此外,土地流转收益不够稳定,有些承包大户、承包企业会无视合同规定按期兑现租金,拖延、拒绝,或“跑路”等现象都影响土地流转收益的稳定性,农地流转收益保障有待强化。


三、创新农村土地经营权流转的思路


粮食安全事关国计民生,严守耕地保护红线是确保粮食安全的根本举措。在“三权分置”背景下,农村土地经营权流转模式及机制不断创新,更需要注重流转土地的利用管理,创新流转农地利用管理模式。

1. 建立完善健全的耕地保护体系

在具体实践中,地方政府要通过市场调节和行政规划等手段不断健全耕地保护机制,确保粮食生产者能够得到应得的补偿。同时,可以适度放宽流转农地的用途,在保障粮食安全的条件下可以尝试将大棚、果树等视为农作物,将水产养殖、家禽家畜养殖用地视为农业用途,保障流转土地种植经济作物或者作为设施农用地的合法性。

2. 严格责任追究制

在耕地保护和管理工作中,实行耕地保护责任倒查和责任追究制,完善第一责任人制度,在耕地保护中,必须强化地方政府责任,防止和制止其成为违法占地的幕后推手。对地方政府实行行政问责制,将耕地保护纳入政绩考核中,对于违法占地行为屡禁不止的,要追究当地政府及其领导的责任,从制度层面、法律层面和考核层面构建起立体的耕地防护体系,以有效遏制违法占用耕地行为的发生。

3. 不断创新土地流转机制和流转平台

首先,要不断创新土地流转机制,稳妥推进农村土地流转市场化机制,借鉴先进地市经验,构建多层次的农地流转等综合产权流转的市场交易体系;其次,加大培育土地流转中介组织的力度,利用市场引进、招商、自荐等方式引进农地经营权流转机构,构建完善的产权流转交易的市场交易信息平台,以“三权分置”为导向,持续推进多元化的土地流转模式,形成主体多元、模式多元的流转格局。


四、结论


河南省临颍县为解决流转土地经营零散化、效益低,规范性差、书面协议少、口头协议多,流转期限短,导致耕地保有量减少、非粮化倾向凸显等问题,2015年在全省创新设立了首家“土地银行”,开展农民土地“存入”和“贷出”业务,破解农业产业发展中投入不足、劳动力弱、服务不足及地块碎等制约因素,构建顺畅和规范有序的农地流转平台。不仅规范了土地流转行为,保障了农民的合法权益,而且也有效解决了流转土地大户的资金难题,同时“土地银行”对“存入”的零散土地进行整治提质后再“贷出”给种粮大户,实现了耕地的提质增效。有专家认为,临颍县将农地经营权作为搞活农村经济的核心,通过银行机制及思维推动资金、土地、服务等资源的有序流动,摸索出了一条推动农业快速转变发展方式和加快供给侧结构改革的新渠道。


参考文献:

[1]程军.土地依存与土地流转困境的突破—个新型理论分析框架[J].云南社会科学,2020(06);29-34.

[2]方婷玉.城镇化背景下我国耕地利用状况及流转模式探讨[J].山西农经,2020(22):26-27+53.

[3]周媛."三权分置"背景下的农村土地改革问题研究—基于地租理论视角的分析[J].上海房地,2020(11):18-20.


文章来源:徐启龙.“三权分置”下农村土地经营权流转的困境与出路[J].中国乡镇企业会计,2021(06):8-9.

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期刊名称:湖南农业科学

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出版地方:湖南

专业分类:农业

国际刊号:1006-060X

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