1、问题的提出

作为全球海洋大国之一，中国海陆位置优越，拥有漫长的海岸线和广阔的海域，东临浩瀚的太平洋，环绕着四大海域：北部的渤海、东部的黄海、东南部的东海，以及南部的南海。这一独特的地理位置赋予了中国极为丰富的渔业资源，为国家经济及食物供应提供了宝贵的海洋财富。中国自20世纪50年代便开始了对近海渔业资源的持续性开发与利用，伴随着社会经济的发展，由于海洋环境污染、渔业过度捕捞、海岸工程建设等各方面原因，近海渔业资源日趋衰退[1]。1986年，中国颁布了《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》),这是中国第一部指导渔业生产活动的行业根本大法，其中对渔业资源的增殖和保护作出了专门规定，使得渔业资源保护工作真正有法可依。多年来，各类渔业资源保护法律法规与制度相继实施，尽管取得了一定的成果，但收效甚微，“近海无渔”是业内不愿承认但不得不面对的事实。近海渔业资源的衰退，对中国的渔业生产活动、渔民生活生计、生态文明建设等方面都产生着深远的影响。因此，文章将就中国近海渔业资源保护的法律规制进行分析，探究存在的问题，并提出相应的完善对策，以期进一步促进近海渔业资源的可持续利用。

2、中国近海渔业资源保护法律规制现状

2.1 近海渔业资源保护的法律法规

2.1.1 中国立法对渔业资源保护的定位

中国立法对渔业资源保护的定位侧重于保护其经济价值。《渔业法》开篇即表明立法目的是保护渔业资源、促进渔业产业发展。同时在渔业资源的增殖和保护一章中，突出强调了对渔业资源经济价值的保护，如建立水产种质资源保护区保护具有较高经济价值的水产种质资源、禁止捕捞有重要经济价值的水生动物苗种等。

关于渔业资源的内涵界定，立法中没有明确的定义。从渔业资源学的角度看，渔业是指从事水生动植物养殖或者捕捞的生产经营活动，而渔业资源则是指水域中可以作为渔业生产经营的对象以及具有科学研究价值的水生生物的总称，渔业资源按水域划分可以划分为内陆水域渔业资源和海洋渔业资源两大类[2]。故而，可以归纳认为，近海渔业资源是指在近海海域中用于渔业生产经营或者科学研究的水生生物的总称。因此，渔业资源更加强调其自身的经济利益属性，而非生态利益属性，这也可以理解为何以《渔业法》为代表的法律法规中关于渔业资源保护的条款，格外注重渔业资源的经济价值。

2.1.2 近海渔业资源保护的相关立法

(1)《宪法》中的相关规定

《宪法》作为国家的根本法，对近海渔业资源保护作出了原则性规定。《宪法》第九条第二款明确了国家具有保障自然资源合理利用的责任，同时对组织与个人侵占和破坏自然资源作出了禁止性规定。第二十六条规定国家具有对生态环境进行保护、改善与防治污染的责任，间接对近海渔业资源的保护进行了规制。以上规定，为中国近海渔业资源保护立法提供了指导原则和立法依据。

(2)法律中的相关规定

目前，中国专门针对渔业领域制定的法律是《渔业法》,是指导中国渔业生产活动的行业根本大法，其中突出了对渔业资源的增殖和保护，规定了捕捞许可证制度、渔业资源增殖保护费制度、水产种质资源保护区制度、禁渔区与禁渔期制度等，对中国渔业资源保护起到了极为重要的促进作用。此外，《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)等法律均对渔业的管理有所提及，规定保护渔业水域、合理利用渔业资源、对渔业生产活动进行监督执法等，直接或者间接地促进了渔业资源的保护。

(3)行政法规中的相关规定

作为与《渔业法》配套实施的《中华人民共和国渔业法实施细则》(以下简称《渔业法实施细则》),其中针对《渔业法》的条文作出了更为详细的规定，使得《渔业法》更具可操作性。在渔业资源保护方面，《渔业法实施细则》规定得更为细致，如针对不同渔场渔汛的捕捞作业进行管理、监测渔业水域污染情况等。除此之外，还有《渔业资源增殖保护费征收使用办法》《水产资源繁殖保护条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》等行政法规针对渔业资源的保护进行了规制。

(4)地方性法规与规章中的相关规定

根据国家有关渔业法律和行政法规的规定，结合地方渔业发展实际情况和需要，中国各地方政府也对本行政区域的渔业相关事项进行了规定，涉及近海渔业资源保护的如《浙江省渔业管理条例》《江苏省渔业管理条例》、山东省实施《中华人民共和国渔业法》办法等。规章包括部门规章和地方政府规章，是为执行上位法而制定的规范性文件，具有很强的针对性和操作性。关于近海渔业资源保护的部门规章包括《水生生物增殖放流管理规定》《渤海生物资源养护规定》《渔业捕捞许可管理规定》《渔业行政处罚规定》等，地方政府规章包括《广东省渔业捕捞许可证管理办法》《山东省海洋专项渔业资源品种管理办法》等。

(5)其他规范性文件的相关规定

除上述法律法规以外，还有其他规范性文件对近海渔业资源保护进行了规定，同样发挥着重要的作用，如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》,其中规定了在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、非法捕捞水产品认定为非法捕捞水产品罪的行为标准。《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》强调要落实海洋渔业资源总量管理制度，完善捕捞限额管理和休渔禁渔制度。《农业部关于进一步加强国内渔船管控、实施海洋渔业资源总量管理的通知》提出要完善海洋渔船“双控”制度、实施海洋渔业资源总量管理制度等。

2.2 近海渔业资源保护的具体制度

中国现行关于渔业资源保护的具体制度较为繁杂，有的在法律法规中有明确规定，有的还属于立法空白，但实际上在坚持实施，各类制度包括增殖放流、限额捕捞、渔船“双控”、伏季休渔等，以下对增殖放流制度、限额捕捞制度、禁渔区和禁(休)渔期制度作简要介绍。

2.2.1 增殖放流制度

海洋生物资源增殖放流是一种旨在恢复海洋渔业资源、确保其可持续利用的管理策略，通过补充生物群体数量，优化种群结构，进而提升水域生态系统的生产力与稳定性，助力渔业经济与生态环境的和谐共生[3]。中国自建国初期便开始探索实施增殖放流，此后延续至今。1986年颁布的《渔业法》确立了国家层面鼓励并支持相关部门采取积极措施以促进渔业资源增殖的法律基础。2004年，农业部颁布《渤海生物资源养护规定》,其中明确规定对人工增殖放流及人工鱼礁建设活动给予积极的倡导与扶持。2006年国务院发布了《中国水生生物资源养护行动纲要》,将水生生物的增殖放流以及海洋牧场的构建明确列为养护水生生物资源不可或缺的重要手段之一。2009年，《水生生物增殖放流管理规定》出台，不仅对增殖放流的概念与实践进行了与时俱进的界定，更强调了鼓励社会各界资金投入水生生物资源养护及增殖放流事业的重要性[4]。2022年农业农村部颁布《关于做好“十四五”水生生物增殖放流工作的指导意见》,对“十四五”期间全国水生生物增殖放流工作作出总体要求，强调要统筹规划，加快体系建设，规范监督管理等。随着长时期对增殖放流活动的实践，我国关于增殖放流的法律制度也逐步完善，对增殖放流活动的规范运行起到了指导与监督作用。

2.2.2 捕捞限额制度

限额捕捞是指对特定时间、特定水域中特定渔业生物品种设置最大允许捕捞量，从行政上决议渔获量上限，并开展分配，实行配额管理[5]。1982年，《联合国海洋法公约》第六十一条规定了生物资源养护制度，沿海国家对其所拥有的专属经济海域内的生物资源负有明确的管理责任，核心任务之一便是科学地确定各类生物资源的容许捕捞上限，即总可捕捞量。1996年，全国人大正式批准《联合国海洋法公约》,并于2000年对中国《渔业法》进行了修改，将《联合国海洋法公约》中的上述条款转化为国内法，在捕捞业一章中规定了捕捞限额制度，即“根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量”。《渔业捕捞许可管理规定》中要求“国家对捕捞业实行船网工具控制指标管理，实行捕捞许可证制度和捕捞限额制度”。2006年，《国务院关于印发中国水生生物资源养护行动纲要的通知》提出“根据捕捞量低于资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，逐步实行捕捞限额制度”。2013年，《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》提出“开展近海捕捞限额试点，严格控制近海捕捞强度”。2021年，《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》进一步要求落实和完善总量管理制度、捕捞限额制度和休渔禁渔制度，推进渔民减船转产工作。综上所述，中国已通过立法确立了渔业捕捞限额制度，并将其作为海洋渔业管理体系中着重贯彻执行的关键政策导向。目前，辽宁、山东、浙江、福建和广东等省份已开展限额捕捞试点工作。实行捕捞限额制度，可以确保资源再生量与资源利用量保持相互平衡，实现渔业资源的可持续发展。

2.2.3 禁渔区和禁(休)渔期制度

《渔业法》第三十条规定“禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞”。《农业法》第六十三条也对捕捞限额和禁渔休渔作出了规定。由此，中国立法确立了完整的禁渔区和禁(休)渔期制度。禁渔区与禁(休)渔期制度构成了水域生态治理不可或缺的结构性要素，其核心功能在于对渔业水域生态环境与资源进行强有力保护，旨在维系渔业水域生态承载力与渔业经济发展之间的动态均衡关系，进而为实现渔业经济长远、可持续繁荣奠定坚实基础[6]。该制度实行多年来，渔政、海警等部门持续开展“亮剑”专项执法行动，加大伏季休渔、禁渔力度，有效遏制各类涉渔违法犯罪行为，中国禁渔工作取得了显著成果，渔业资源得到了有效的保护与恢复。

2.2.4 其他渔业资源保护制度

除上述渔业资源保护制度外，中国法律法规与政策还规定了其他渔业资源保护制度，如捕捞许可证制度，对捕捞业实行船网工具控制指标管理，控制捕捞强度，维护渔业生产秩序，实现对渔业资源的动态保护。《渔业法》第二十八条规定了渔业资源增殖保护费制度，政府渔业管理部门向捕捞生产者收取渔业资源增殖保护费，专门用于增殖和保护渔业资源。此外，还有水产种质资源保护区、渔船“双控”、限制最小网目尺寸等制度措施，通过各种制度手段，综合施策管理，实现渔业资源扩大增量、减少产出量，达到保护渔业资源的目的。

3、中国近海渔业资源保护法律规制的不足

3.1 近海渔业资源保护立法目的存在偏颇

以《渔业法》为代表的涉及渔业资源增殖与保护的法律法规条款，侧重于对渔业生产活动中破坏渔业资源的行为进行打击，保障的是渔业生产活动的利益，而非渔业资源本身的生态利益。权利本位立法理念指引下，必然会陷入经济发展优先于生态保护的歧路，从而导致资源危机的持续恶化[7]。这也是中国近海渔业资源持续性衰退，尽管采取各种规范与保护措施，依然缓解效果有限的根源所在。然而，经济价值与生态价值在渔业资源这个载体上是同时存在的，具有一体两面性，二者此消彼长。海洋生态是一个系统，各个要素环环相扣、紧密相连，现行立法将渔业资源经济价值保护与渔业资源生态价值保护相对立，仅仅注重保护某一个单一要素，出现“头痛医头，脚痛医脚”的立法误区，法律实施效果自然无法得到彰显。

3.2 近海渔业资源保护立法缺乏统筹性

近海渔业资源保护的法律规制依据较松散，中国现有的渔业资源保护立法散见于各个法律法规之中，除《渔业法》以及《渔业法实施细则》中有数条相关规定外，其余几部法律法规仅为个别规定，多体现为原则性、宣示性条款，渔业资源保护法律制度的体系构建缺失。部分法律效力位阶低，实施细则空白，造成可操作性不强，制度执行效果不理想。近海渔业资源作为中国渔业生产、海洋生态的重要组成部分，现行没有专门立法对其进行规定与保护，法律条文寥寥无几，仅有少数其他规范性文件提及。

3.3 近海渔业资源保护立法存在缺失

首先，中国没有一部专门的近海渔业资源保护立法。如前文所述，现行渔业领域专门法《渔业法》侧重于对渔业资源经济价值的保护，渔业资源保护法律法规零散，对渔业资源的保护侧重于养殖、捕捞、繁育等方面，与广义的渔业资源保护存在差异，二者侧重点不同，当前立法调整的社会关系相对单一，可操作性不强，渔业资源保护范围与效果有限。其次，中国现行《渔业法》于2013年修订，至今已过去近11年，近海渔业资源保护领域已经发生众多新变化，比如海洋牧场，作为海洋渔业资源保护的重要手段，在法律法规中还是空白，缺乏必要的法律对其进行全过程的规范。中国现行的渔业资源保护制度，只有渔业捕捞许可证制度、限额捕捞制度等在《渔业法》中体现，其他制度或规定在效力位阶较低的法规之中，或尚无法律法规明确规定，如渔业互助保险制度、渔业生态补偿制度等，使得其在规制近海渔业资源保护活动的过程中缺乏足够的权威性与约束性。最后，有关近海渔业资源保护的制度存在不足。第一，《渔业法》针对捕捞配额分配及实施程序提供了总体性的原则指导，但并未就具体操作层面设定详尽的执行细则，导致其在实践中的可操作性相对不足。第二，增殖放流项目通常由政府部门委派特定的企业或科研机构承担执行，鉴于此类工作的高度专业技术要求，对其进行有效监管的成本相对较高。这种情况下，可能存在执行方未能严谨遵循操作规程、放流行为缺乏科学组织、选用放流物种遗传品质不达标等现象。第三，现行休渔制度未能全面涵盖所有应纳入保护的捕捞种类。此外，在休渔期结束后，对捕鱼活动的捕捞量并无明确约束，导致渔民在休渔期间蓄积的捕捞能力在开捕之际集中暴发，形成过度捕捞的态势，这无疑会迅速消耗掉休渔期间所取得的资源恢复成果。第四，渔业资源产权制度缺失，捕捞主体间无排他性权利，加上现有政策的局限性，造成提取无限扩大而缺乏资源维护[8]。为了追求利益的最大化，每个捕捞者都会加大对海洋渔业资源的获取数量，进而导致渔业资源可捕量迅速减少。

3.4 近海渔业资源保护执法监督体系存在漏洞

渔业行政执法是将纸面上的法律法规转化为现实中的强制约束力的纽带，更是近海渔业资源保护的关键环节。根据《渔业法》《海警法》等法律相关条款的规定，渔业行政主管部门和海警机构在各自的权限范围内都有权进行针对渔业资源保护的执法行为，但是在实行执法监管过程中存在着较多的漏洞。首先，执法权限分散，造成部分违法行为的执法空缺。仅就近海渔业资源保护方面，相关的执法体系涵盖了渔政监管、海洋巡查、海事管理、渔船检验、渔港督管等多个执法分支和职能机构。这些机构在纵向权力架构上遵循层级与地域划分原则，各自构建起相对独立的运作体系，从国家层面至省、市、县各级执法机构，其职权边界时常呈现重叠交错之态。而在横向维度上，各类涉海执法主体则依据各自的行业管辖权限划定责任范围，尽管在职责交叉情境下难免产生矛盾或需要协调合作，但总体上呈现出“各司其职”格局，即涉海执法权在不同行业执法实体间呈现出显著的分散化特征[9]。其次，渔政执法力量在执法手段、能力建设及执法强度方面存在明显短板，导致在天然水域非法捕捞活动呈上升趋势，其中违规渔具如网目尺寸不当的现象尤为突出，与此同时，电鱼船、电拖网作业肆虐，毒鱼、炸鱼等严重违法行为亦屡禁不止。如此一来，原本通过增殖放流投放的鱼种在这些严酷捕捞手段面前，往往短短数日内便遭受毁灭性打击，几乎全遭捕杀。再次，在执法程序上，由于很多法律法规宏观性较强，缺乏具体的实行标准，造成执法人员在进行处罚时自由裁量权较大，严格的行政执法实践面临重重困难，导致实践中时常出现对严重违法行为处罚力度不足、轻微违法情形则不予追究的现象，这无疑为部分违法分子提供了规避法律制裁的空间。最后，针对渔业行政执法的监督机制空泛。渔业行政执法的监督机制主要体现为临时性的突击检查和针对特定问题的专项检查等形式，而日常的、常态化的监督管理则明显缺失，监督力度严重不足，致使监督职权在实际运作中往往仅停留在表面形式或书面记录层面，未能发挥实质性作用[10]。对执法人员监督不力导致渔业行政执法工作效果大打折扣，执法人员往往“睁一只眼、闭一只眼”,随机执法，破坏渔业资源的行为得不到有效制止和惩治。

3.5 近海渔民权益保障机制不健全

近海渔民是开发与利用近海渔业资源的主要群体之一，同时又是风险承受能力最为脆弱的群体。根据2020年《中国渔业统计年鉴》,中国海洋渔业人口530余万人，其中传统渔民280余万人，数量庞大。近年来，为加强对近海渔业资源的保护，中国相继采取了多种政策措施，尽管近海渔业资源衰退的趋势有所遏制，但是渔民的生产生活也受到了极大的影响。比如捕捞渔船报废制度，渔船所有人会获得渔船报废专项补贴，但是该制度未考虑渔民雇工群体的利益，使得雇工们既没有补贴，也失去了工作[11]。又比如伏季休渔制度，尽管在休渔期间会发放补贴，但是休渔时间长、补贴金额不高，使得渔民在休渔期结束后为了尽可能挽回经济利益，“疯狂”捕鱼，使得休渔期间对渔业资源保护的效果大打折扣。但是，对于渔民的权益保障机制是不健全的，对渔民权益保障的法律条文不够细化，渔民权利受到侵害后的补偿机制缺失，失海渔民的转产转业、生活安置政策不够具体等。由于权益保障机制的不健全，渔民生活生计成为问题，往往有些渔民本已放弃渔业生产，但迫于生计，再次加入渔业捕捞大军，违背了渔业资源保护政策的初衷。

4、完善中国近海渔业资源保护法律规制的建议

4.1 丰富近海渔业资源保护的立法目的

海洋生态系统的整体性、渔业资源的多样性决定了渔业资源保护立法应当兼顾渔业资源的生态价值与经济价值。因此，有必要转变立法目的，树立养护义务本位理念，资源分配的法渗透着对行为的限制和义务，是以义务为本位的法[12]。在生态整体观理念指引下进行制度设计，着重约束和限制人们对近海渔业资源的索取行为，履行好应有的增殖与养护义务。与此同时，近海渔业资源的功能也随着经济社会的发展而有所转变，其为居民提供食物蛋白为主的功能已经成为历史，故而实现人与自然的和谐共生，为千秋万代计，坚持生态保护优先，应当成为如今近海渔业资源保护的立法宗旨。渔业资源作为自然资源的一部分，理应从综合、系统的角度出发，坚持生态安全观，要素化协同共治，在保护渔业生产权益的同时不要忽视渔业资源的自然权益，这样才能实现近海渔业资源的可持续。

4.2 构建近海渔业资源保护法律体系

首先，推动系统性近海渔业资源保护立法。从系统性、整体性角度出发，着眼于海洋生态系统本身的自然规律与运行方式，在生态整体保护的视角下统筹构建近海渔业资源保护法律体系，实现陆海统筹、海洋内外要素间统筹、人与海洋渔业资源统筹，达到海洋渔业资源可持续的目的。其次，整合现有关于渔业资源保护的法律法规，努力实现渔业资源保护专门立法。补足现有立法缺失，对于海洋水生生物资源、沿海湿地、滩涂、海岸带等涉及近海渔业资源息息相关的各类要素加以明确的立法保护。再次，制定体系化的近海渔业资源保护制度，将现行实施确有奏效的渔业资源保护制度进行梳理、规范与完善，搭建全过程监管体系，保证各项制度措施的协作配合与有效运行。最后，通过立法，实现近海渔业资源执法机构的统一，将渔业资源保护执法的专业职能进行整合，统一规定执法权责，对近海渔业资源进行无死角的全面执法与监管，实现自上而下的近海渔业资源保护执法体系化建设。

4.3 填补近海渔业资源保护立法缺陷

加强近海渔业资源保护立法，针对当前实际实行但立法空白的政策措施，通过试点、调研、评估等方式，及时对其进行立法规范，比如海洋牧场的建设、经营，要通过立法明确海洋牧场管理的权责关系、对其执法手段与监管措施等。完善针对增殖放流活动的立法，对领导、组织、实施、监督、评估等活动进行详尽规定，明确各方权责义务关系。对休渔时间段、周期进行科学调整，结合实际情况开展休渔期间的管理工作。为深化捕捞强度管控，有必要推进渔船减量及捕捞产量削减，并引入捕捞强度分级机制。依据各类需求差异、发展阶段特征以及时间周期特性，对渔船实施精细化的定点捕捞规划及作业时间安排。探索设立渔业资源产权制度，明晰海洋渔业资源的产权关系，对渔业资源进行合理配置。

4.4 完善近海渔业资源保护执法监督体系

首先，推进近海渔业资源执法体制整合与重构，加强执法队伍专业化建设，充分吸收渔政监督、海洋监察等部门的渔业资源保护的专业职能与人员，加强整合后执法队伍的专业化培训，提升执法人员法律专业素质，提高执法能力与水平。其次，加强多部门协同联合执法，注重执法全过程体系建设。海洋渔业、海警、海事等相关涉海执法部门要起到联动作用，对破坏渔业资源的企业、个人给予合理的惩戒措施，严厉打击破坏渔业生态环境的违法行为。生态环境保护、渔业执法部门应构建渔业资源保护的全过程体系，针对渔业生态系统的变化，及时调整预防、修复措施，加强监督评估机制的体系化建设，实时跟踪，实时反馈，动态调整，实现对渔业资源的全过程保护，避免发生整体性风险，放大损害损失。最后，严格执行现有的较为完整的法律制度，规范行政执法程序。保证近海渔业资源保护的法律法规能够得到有效实施，对破坏渔业资源的行为坚决予以打击，起到惩治与震慑作用。同时，加强对渔业行政执法人员的监督，对其执法行为进行评估，健全行政执法监督机制，促进渔业行政执法队伍专业化建设，维护法律的严肃性和权威性。

4.5 强化近海渔民权益保障机制建设

渔民对渔业资源管理法律法规的认可程度与自身收入呈正相关，例如休渔期制度，低收入渔民希望能够不加限制地捕捞，增加渔业生产时间，而高收入的渔民则认为休渔政策更加有利于渔业生产。因此，在制定、实施近海渔业资源保护法律法规的同时，要重视近海渔民合法权益的保障。完善渔民社会保障立法，结合渔民群体的生产生活实际制定适宜的养老、医疗、失业、渔业等保险制度以及援助制度。对近海捕捞渔民的转产转业政策进行优化升级，倡导运用财政补贴、税收优惠政策等多元化手段激励社会各界积极参与渔民再就业援助工作，同时，着力强化财政对转产转业渔民再就业支持力度，确保其顺利转型。通过立法规范渔民互助组织、渔业社会团体的运行，以组织形式对渔民群体进行保障，互帮互助，集体发展因地制宜的海洋经济、渔村经济，做到渔民退渔退海后的生产生活有保障。

5、结语

海洋渔业是发展海洋经济和建设“蓝色粮仓”的物质基础，加强近海渔业资源的保护对全面提升中国海洋资源利用价值具有重要意义。唯有转变近海渔业资源保护的立法观念，从系统、整体的视角出发，坚持生态文明观，持续推进近海渔业资源保护相关法律法规的健全与完善，确保渔业行政执法的全方位覆盖与强制执行力，保障近海渔民的合法权益，方能逐步扭转近海渔业资源衰退的趋势，实现海洋生态文明建设与渔业生产发展并举。

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文章来源:王淇,张海峰.中国近海渔业资源保护法律规制研究[J].黑龙江水产,2024,43(05):586-592.