美国环境正义运动由草根组织发起,由非裔为主的有色人种领导,旨在减少弱势群体所承受的更高环境风险,是一场自下而上的社会运动。该运动始于1982年的沃伦抗议。沃伦抗议第一次将民权运动之后有色人种承担的隐性歧视——环境歧视纳入公众视野,将环境正义运动推向20世纪80年代美国环保运动的风口浪尖。

一、问题回顾

1982年,美国北卡罗来纳州决定选择沃伦县的阿夫顿社区作为有毒废弃物多氯联苯(PCB)所污染土壤的填埋场。从科学角度讲,阿夫顿并非最佳选址。该区地下水位只有5～10英尺[1],而联邦环保局规定的有毒废弃物填埋场选址地下水位需超过50英尺。除了地下水位标准外,地表黏土也是标准之一。只有在地表黏土不透水的区域才可建立填埋场,而阿夫顿社区地表黏土透水性很强[2],本不该出现在选址名单中。当地居民认为,阿夫顿成为选址的唯一原因是该区居民绝大多数是黑人。为抵制该决定,沃伦县居民举行游行示威,最终导致500多人被捕。沃伦抗议当时未能改变州政府的决定,却将环境正义运动纳入公共视野,“环境种族主义”由此而生。各种全国性调查随之展开,以证明有色人种是否承担了比白人更高的环境风险。

1983—1992年，美国国家统计局、联合基督教会种族正义委员会和《国家法律杂志》在进行全国性调查之后相继发布具有代表性的调查报告证明:有色人种的确承担了更高的环境负担。因此，21世纪之前，环境正义运动重心主要放在环境风险的认证、评估和分配方面。21世纪以来，环境正义运动在范式、策略、内涵和风险评估方法等四个方面取得了长足进展，逐渐由一场有色人种草根组织领导的社区运动发展成一个跨国、跨种族、跨文化、跨阶级的全球性运动。21世纪以来，关于环境正义运动的研究层出不穷，涵盖运动的缘起、发展、影响、女性参与，并延伸到环境正义理念、环境正义政策演变、实施机制和环境伦理等方面;但对于环境正义运动在21世纪的发展过程中呈现出的新特点和面临的挑战，学界缺乏系统研究。本文通过分析21世纪美国环境正义运动的进展和挑战，尝试指出进展背后的推动因素和挑战出现的根本原因，在丰富环境正义运动现有研究的同时明确问题的导向，希望对环境正义的最终达成起到一点建设性作用。

二、21世纪环境正义运动的进展

21世纪环境正义运动的进展主要体现在范式的升级、策略的纵深、内涵的丰富和风险评估方法的多样四个方面。21世纪,伴随运动参与者经验的积累、科技进步、网络资源的丰富和专业人士的增加,运动目标更为明晰,任务也更加复杂艰巨,从而推动了环境正义范式的升级、运动策略的纵深、运动内涵的拓展和风险评估方法的改变。

第一,环境正义范式由最初侧重的分配正义过渡到现在的共享正义。21世纪之前,环境正义运动主要围绕环境负担的分配展开。环境正义问题最早由黑人提出,黑人草根组织领导的环境正义运动将有色人种和低收入群体承受的隐形歧视——环境歧视公之于众。环境正义最初关注的是如何减轻弱势群体承受的环境负担。随着问题的深入,环境正义的矛头指向环境非正义的根源——污染物。因此,环境正义运动并未因黑人社区承担了更高环境风险而要求白人社区平均分配环境负担,即分配正义中平均承担环境风险的一面,而是致力于减少直至根除环境风险。本质上讲,共享正义是分配正义范式的另一侧面,体现了环境正义运动的升级。共享环境利益意味着平均分配环境利益,即弱势群体社区可以引进绿色环保经济,享受公园、步道、公共交通、公立学校、购物中心的便利,享有价格实惠的品质住房和安全洁净的工作、生活、学习场所。

第二,争取环境正义的策略更加多样化,强调多学科交叉、多策略综合解决问题。21世纪之前,环境正义运动主要采取法律策略、增强意识策略和社区赋权策略解决环境非正义问题。环境正义运动本身就是个动态发展过程,是承担更高环境风险的社区在争取环境正义过程中与市场因素、社会因素相互作用的结果,因此21世纪环境正义范式侧重的改变催生了方法策略的改变。这些改变表现在以下方面:其一,社区赋权策略注重培养年轻力量,为环境正义运动输入新鲜血液。网络培训和社区实践为年轻人构建出多学科互动学习交流平台。环境正义运动主要领导者多来自民权运动,在21世纪已进入垂暮之年。培养青年骨干成为维持该运动生机与活力、推动运动持续向前发展的重中之重。环境正义社区为青年学生提供了从事与环境正义运动相关的工作机会,有助于在实践中理解和探索环境正义。其二,环境正义社区的专业技术人员构成更加多样化。基于社区的组织和基于大学的项目为未来领袖、技术专员和专家提供了重要的训练场地[3]。专业技术人员常驻社区,有助于第一时间了解社区环境正义问题,方便及时发现、实时追踪、收集一手资料,极大提高了环境非正义问题的认证效率。社区常驻专家包括执法顾问、研究人员、科学家、学者、律师、健康专业人士及受过特殊训练的其他专家[3],这为争取环境正义提供了专业互补的梯队,可以更好地将社区环境正义问题具体化。21世纪环境正义运动不但包括传统的反毒运动和污染防治,还包括新兴绿色经济等良性循环的可持续发展计划,对可循环和无污染能源的研发及更健康化学材料的选取等。这些问题复杂多样,不能仅凭某个团队的一己之力,而需要知识结构互补的专家团队来合作解决。其三,对环境健康和种族平等研究的翻译工作及社区在各项运动中的实地翻译支持力度增加。信息是研究环境正义的关键力量,地方领袖能否及时了解最新资料内容对社区活动的成败具有直接影响。过去社区赋权工作组织不力的很大原因在于翻译缺失导致的信息不畅,有色人种社区领导对非母语的主流英语资料理解有限,根本无法在政策制定过程中为所代表的社区进言献策。通过对专题报告、文件等资料的翻译,扩展获取科学信息、政策分析及专业知识沟通的途径,社区领导和居民可以更好地了解社区环境和个人健康间的联系,有助于社区更充分参与到政策制定过程,真正实现环境正义理念中的有效参与。

第三,环境正义的内涵更加丰富多元。伴随环境非正义问题的多样化,21世纪环境正义运动的范围不断扩大,不仅囊括反毒运动、污染防治、预防措施、化学改革、绿色化学、绿色产品、食品安全、绿色工作和绿色经济[3],气候正义也成为该运动的一个重要组成部分。环境正义运动从早期的反毒运动中汲取养分,由一场争取改善弱势群体环境处境的社区运动发展成一股跨国、跨种族、跨文化的力量,为争取所有社区共享环境利益、实现可持续发展而奋力前行。38年来,争取环境正义的努力一直在继续。环境正义运动的目标由最初为有色人种和低收入社区争取人为环境风险的补偿,扩展到为弱势群体争取最大环境权益,包括自然灾害之后社区的清理、重建和补偿,绿色工作机会、安全便捷的公共交通和实惠公道的住房。弱势群体社区范围扩大到有色人种社区、低收入人口社区及美国原住民居住区,而不再局限于最初的黑人社区。参与环境正义运动的草根组织不再将主流环保组织视为对立面,主流环保组织在保持对传统自然环境关注的同时,将对弱势群体的关注纳入议事日程。21世纪,面对环境非正义带来的种种挑战,环境正义成为主流环保组织和草根组织这两股力量的汇合点,它们相辅相成,为创造远离污染的健康社会共同奋斗。

第四,环境风险评估方法更加多样。评估方法的多样化可有效规避单一方法导致的风险评估争议,在诉讼案件中获得更大的胜算。进入21世纪以来,学者和律师发现环境正义胜诉的困难除了联邦层面环境正义立法的缺失外,还在于健康风险评估的方法的局限性。传统方法采用“人类健康风险分析”,即要科学证明环境风险造成健康状况下降需满足三个标准:有毒物质在健康风险之前出现;健康风险不是由其他原因造成;健康风险足够证明统计关联性和显著性[4]。由于研究人员能够得到的数据有限,证明环境直接对健康造成影响极其困难。斯坦纳曼指出,多种原因、多种影响、时间滞后、个体差异和个体敏感性都是做出以上证明的困难所在[5]。

鉴于此,学者埃里克·克里格和丹尼尔·法伯尔提出了环境风险累积分析方法,即运行多种环境风险指示因素,用积分制度测量不同类型生态风险的影响,确定每个社区的生态风险程度,综合各社区的种族和阶级指示因素并作分析比较,为评估环境非正义建立全面的基础[4],这样能更客观地确定每个社区的环境风险状况。两位学者提出生产正义理念,即从源头将污染水平按比例缩减;环境决策民主化;增加对经济进程的社会监管;增加清洁生产的供选择形式[4]。这样就将健康责任从社区转移到环境风险制造者,将证明环境负担的任务转移到待设工厂,通过源头消减、生产程序清洁,证明排放物安全性在先,进入社区设厂在后。这里需要指出,将证明环境负担的任务转移到污染制造者并非全新理念,但用环境风险累积分析方法证明是一种新趋势,可以有效弥补美国联邦层面环境正义法律缺失造成的诉讼缺陷。

以上四方面进展体现出21世纪环境正义运动的发展已逐渐走向成熟。运动已进入良性轨道,即以社区为根基,通过更丰富的策略和更广泛的合作进行社区赋权,不断壮大环境正义社区自身的力量。因此,该运动得以在法律和联邦政府支持力度减弱之时继续向前推进。然而,由于环境正义问题的复杂性,要达成最终目标需要有利的外部支持。以下三方面挑战成为运动发展的绊脚石,也进一步说明为何该运动在21世纪取得以上进展的情况下发展势头依然不尽人意。

三、21世纪环境正义运动面临的挑战

环境正义运动是一场自下而上的社会运动,这决定了美国政府自上而下的支持并非运动赖以生存的唯一因素。但是运动目标的达成和有利的外部因素密不可分,环境种族主义、美国总统的换届及环境立法的缺失无疑成为不利的外部因素,在一定程度上阻碍了运动的发展。

第一,环境种族主义的存在依然是无法规避的现实。作为运动初期最具煽动性的口号,环境种族主义的概念出现不久即被更加客观的环境正义取代。它本该伴随更高的政府和公众关注度而完成历史使命,逐渐消失在环境正义运动取得的一系列胜利中。然而,环境种族主义在21世纪不但没有消失,反而以更加隐蔽的形式出现。2005年的卡特里娜飓风不但对路易斯安那州、密西西比州等造成灾难性破坏,更吹开了新世纪环境种族主义的新面纱。新奥尔良市遭遇卡特里娜飓风之前,其弱势群体社区应对飓风的预防措施、应急设施、信息获取速度、疏散速度远远落后于有政治影响力的白人社区。在弱势群体社区受灾程度明显高于白人社区的情况下,飓风之后美国政府给予其的清理费用、重建和补偿速度依然低于白人社区,环境种族主义再度抬头,这进一步说明环境正义运动任重道远。21世纪,环境种族主义不仅存在于环境风险的歧视性分布,还存在于抗击自然灾害的能力方面。自然灾害难以人为控制,但在自然灾害预警、基础设施建设、灾后撤离、疏散难民、家园重建、新的工作机会分配等方面,种族和阶级依然扮演着重要角色。环境正义运动之父罗伯特·布拉德认为,美国政府行动的懈怠对遭受自然灾害的弱势群体社区造成了二次伤害,这种二次伤害是由种族主义、阶级主义、精英主义、家长派作风和旧式的贪婪共同推动的[6]。

第二,环境正义运动的进展依然伴随总统换届产生重大波动。21世纪该运动内涵和外延的扩展使运动目标的实现成为更加艰巨的任务。将环境风险转化为环境利益并非一蹴而就之事,清洁能源的开发、基础设施的完善、公共空间的拓展、环境风险的排查、社区居民的教育、技术人员的配备需要坚定的政府支持、雄厚的经济基础和大量的时间成本,而四年一届的总统大选成为政府支持最大的挑战。从里根时期到特朗普时期,环境正义运动的发展经历了六届政府,见证了钟摆般的起落。总体而言,共和党执政时期对环境正义的支持力度远远低于民主党执政时期。虽然特朗普政府任期未满,但其一上台就计划将环保局的联邦拨款缩减31%,减员20%[7],对环境正义的态度不言自明。环保局环境正义副顾问穆斯塔法·阿里辞职,新任环保局局长斯科特·普鲁伊特完全推翻了奥巴马政府环境正义的政策措施,将对公众利益的关注转移到对企业和公司的关注。政策和措施的实施需要连贯性才能看到效果,特朗普政府大刀阔斧地缩减联邦环境正义事业的预算不但使环保局步履维艰,也导致多个项目被迫中断。

第三,美国联邦层面的环境正义立法依然没有通过,环境正义法律基础依然薄弱。许多环境正义问题依靠法律诉讼解决。由于缺乏联邦层面的立法,21世纪之前的环境正义诉讼主要依靠美国宪法修正案第14条平等保护条款和1964年《民权法案》第6条。前者的弊端在于证实污染企业的歧视性动机困难重重,后者的局限在于只限制受联邦财政援助的企业,这直接导致环境正义诉讼案件以失败收场。实际上,联邦层面环境正义立法的努力一直在继续。1992年,著名民权运动者约翰·路易斯在众议院引入《1992年环境正义法案》,参议员阿尔·戈尔在参议院提供支持,但法案未获通过,该法案本可限制新建污染企业在已受严重污染的地方设址;同样,《1993年环境正义法案》和《1994年公共健康法案》都未获通过;众议员希尔达·索利斯引入《2007年环境正义法案》,该法案甚至没能到投票那一关;2008年,参议员芭芭拉·鲍克斯引入的《环境正义恢复法案》未能在国会得到足够支持;2011年,由众议员杰西·杰克逊提议的宪法修正案在国会未能通过,该修正案的第一条写到:“所有人都享有洁净、安全和可持续发展环境的权利,这项权利在美国或任何国家都不能否认或删减”,第二条指出国会有权在相关法律规定的范围内实施第一条[8]。1992年至今,环境正义立法没有一次在国会获得通过。进入21世纪以来,虽然美国50个州都通过了有关环境正义的法律、法规或行政令,但联邦层面依然没有进展。布什政府对环境正义问题热度不高,奥巴马两届任期都对环境正义大力支持,立法在国会的通过依然举步维艰,这与共和党2010年中期选举后赢得众议院多数优势,2014年中期选举后掌控参众两院不无关系。特朗普执政后对环保局的态度更是让环境正义立法成为泡影,这充分说明环境正义虽然取得了一系列胜利,在联邦层面依然缺乏强有力的支持和连贯的关注。

四、结语

美国环境正义运动取得的进展已经证明草根组织巨大的爆发力和弱势群体社区争取环境权益的坚定信念。进入21世纪以来,草根层面的运动已逐渐进入成熟阶段,而美国政府代表的上层对环境正义的支持依然伴随总统换届而摇摆不定。环境正义虽然需要美国政府的支持,但在政府支持力度有限的情况下,该运动要运用积累的广泛社会资源和媒体关注,通过现有群众基础、经验积累、社区赋权、评估方法改进和科技创新,维持自身的活力和凝聚力。运动组织者要充分理解和利用现有州层面的环境正义法律、法规或行政令,尽量弥补联邦立法缺失造成的诉讼困难,以期在最大程度上争取环境正义。

王洁.美国21世纪环境正义运动进展研究[J].长春师范大学学报,2020,39(05):100-104.

基金:四川外国语大学2015年度青年项目“美国20世纪80年代以来的环境正义运动研究”(sisu201518);四川外国语大学2019年研究生科研创新项目“20世纪以来美国中餐馆对美籍华裔身份建构作用研究”(SISU2019YY18)