党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系的一个显著优势，就是“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进，并将党的群众路线纳入党的领导制度体系范畴”[1]。这实际是对群众路线是党“永葆青春活力和战斗力的重要传家宝”[2]这一价值认识的制度回应，揭示了中国共产党保持长期执政优势和能力的精神密码和制度正义。党的群众路线的创造性运用集中体现在以下三个方面。

一、应对执政基础流失危机，提高党的合法性建设能力

合法律性和合民意是现代执政合法性的两个基本要件。赢得民心，于理论而言，这是长期执政的政治认同根基，反映的是不同于英雄史观的群众史观的价值取向；从实践来看，这是对执政党执政能力的巨大考验，需要通过政治系统建设，持续激发“人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰”[3]。从这一角度看，中国式协商民主是比西方一票定胜负的选举民主更具民意含金量的民主，只有真正勇于“自我革命”、追求“最大化先进性”的政党才敢于激发民主力量，长期接受民意监督。这既是由共产党党性决定的，更是由自信与能力决定的。因为马克思恩格斯所说的国家日益“脱离社会而独立化”[4]决定了社会主义国家执政不当也会流失社会基础，苏联解体便是血的教训。那么中国共产党的能力底气在哪？这就是党的群众路线。在建国以来所出现的几次重大执政基础流失危机中，群众路线都起到了重要的化解作用。

坚持党的群众路线体系与标准创新，使我党走出了“十年文革后中国何去何从”的新中国第一场执政基础流失危机，并开辟了以改善党的领导来夯实执政合法性的新境界。众所周知，1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（以下简称《决议》）中第一次形成了世界观与方法论相统一的群众路线理论表述：“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”[5]1982年由邓小平主持修订的十二大党章又增加“把党的正确主张变为群众的自觉行动”，从而形成了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”的完整表述。这是党的群众路线概念自1929年提出后，经过二十年革命炮火洗礼、新中国三十年建设所取得的重大创新成果，实现了群众路线理论体系和群众工作评判标准的两大创新，对建国初期大跃进、人民公社直至十年文革所带来的执政基础流失问题起到了重要奠基补缺作用。其实早在1956年，邓小平在党的八大《关于修改党章的报告》中，就强调“群众路线是我们党的组织工作中的根本问题，是党章中的根本问题，是需要在党内反复进行教育的”[6]，并从两方面阐释了群众路线内容。其一，“它认为人民群众必须自己解放自己”；其二，能否采取“从群众中来，到群众中去”的方法决定了党的领导工作能否保持正确性[6]。但后续大跃进、人民公社，特别是文革错误的发生，表明我们对怎样践行群众路线才是真正实现群众利益并没有真正搞清楚，这个问题的背后是能否继续赢得民心，保持执政合法地位的重大危机考验，需要对建国“三十二年，特别是‘文化大革命’前十年，成绩是主要的，还是错误是主要的”[8]等重大问题予以实事求是的回答。正是在这一背景下，《决议》通过实事求是的总结和评价统一了党内外思想，解决了国际疑虑，化解了建国以来第一场执政基础流失危机，并开启了“以经济建设为中心”的改革开放之路。《决议》对党的群众路线地位与内容的确立完善功不可没，甚至更具建设意义。因为新中国三十年几乎就是群众运动的三十年，作为群众路线的一种基本实现形式，群众运动对新生社会主义制度的巩固和国民经济体系的恢复作出了巨大贡献。不过，群众运动不等于群众路线，离开群众路线的正确指导，自发盲目的群众运动往往容易偏离航线，进而使人们对群众路线、对党的政治路线、对社会主义道路和党的执政能力产生疑虑。因此，彻底反思群众路线的地位作用与运作方式已经上升为关乎党的领导合法性资源获取与存续的重大而关键的问题。这个问题不解决，即使确定“以经济建设为中心”，恐怕也会因为领导力量的政治认同缺失和依靠力量的难以凝聚而无法实现。也正是基于这一原因，在群众路线概念提出52年，经历了极左群众运动错误之后，群众路线得以以世界观与方法论相统一的科学规范表述———“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”，并被上升到毛泽东思想三大活的灵魂之一的重要地位。[5]它表明坚持党的群众路线不仅要靠信念价值引领，还需要科学制度方法规范制约。一年后，党的十二大党章修订时增加了“把党的正确主张变为群众的自觉行动”[10]的内容，再次印证了这一点。它既肯定了坚持党的领导的信心信念不可动摇，同时又表明党的领导必须是科学领导，即应该同时满足两个条件：一是主张必须正确，二是必须化为群众的自觉行动。这是“理论一经掌握群众，也会变成物质力量”[11]这一马克思主义原理的中国化运用。这不仅第一次确立了党的群众工作根本评价标准，为全体党员干部科学践行群众路线，做好群众工作立标定杆，更重要的是开辟了以改善党的领导来夯实执政合法性的新境界。因为“党的正确主张”包含着“坚持党的领导，必须努力改善党的领导”[8]的命题。邓小平曾强调，加强党的领导必须改善党的领导，必须聚精会神抓党的建设，使党的建设充满生机和活力。这也成为改革开放四十多年后习近平提出“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格”[13]这一命题的理论先声。《决议》和十二大党章共同完成的群众路线理论表述在1992年十四大修订的党章总纲中得以确立，并一直延续至今，从法理层面有效规范推动了党的执政合法性建设三十多年的大发展。

拓展党的群众观点体系强化初心，走出八九政治风波引发的第二场执政基础流失危机，为党的执政能力和先进性建设提供了思想基础和方法论指导。1989年春夏之交发生的八九政治风波是国内外敌对势力以推翻中国共产党的领导、颠覆社会主义制度为目的而利用青年学生反对腐败等良好愿望制造的一场政治动乱和暴乱。能否有效制止动乱并在坚持社会主义道路和党的领导下继续治理整顿和深化改革，成为改革开放初期考验中国共产党合法性建设能力的重大问题。为此，已经退居二线的邓小平提出必须树立一个以“艰苦创业反对腐败”[14]为榜样的第三代领导集体和核心，而当务之急是做几件让百姓满意的事情，只有“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”，特别是高层腐败，才“更能获得人心”[14]。这也成为江泽民以“三个代表”重要思想立足解决“建设一个怎样的党、怎样建设这样的党”这一核心问题来统领20世纪90年代中国改革开放发展的重要思想基础和实践背景。1990年《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》从六个方面系统概括了群众观点：“要牢固树立人民群众是历史创造者的观点，向人民群众学习的观点，全心全意为人民服务的观点，干部的权力是人民赋予的观点，对党负责与对人民负责相一致的观点，党要依靠群众又要教育和引导群众前进的观点。”[16]这是继刘少奇在党的七大从四个方面论述群众观点基本内容以来，我党进入改革开放时期后对党的群众观点内容体系的进一步拓展，不仅从世界观方法论角度进行了论述，而且着力于“权为民所赋”这一群众观点核心问题，从权力认知层面予以强调拓展，使“全心全意为人民服务”“要同人民群众保持血肉联系”这些党性宗旨作风要求真正建立在权力价值认识基础上。以此为基础，江泽民、胡锦涛又先后提出“加强和改进党的作风建设，核心问题是保持党同人民群众的血肉联系”[17]“加强党的执政能力建设，必须……以保持党同人民群众的血肉联系为核心”[18]等命题，确立党建主线为“党的执政能力建设和先进性建设”，提出“立党为公、执政为民”的马克思主义执政党建设目标，从而将群众路线与党的执政作风、执政能力及执政目标一以贯之、层层贯通，开辟了以执政能力和先进性建设夯实执政合法性的新境界，为我国化解危机，实现20世纪90年代经济超高速增长，抓住21世纪前二十年发展战略机遇期，最终成为世界第二大经济体奠定了重要合法性基础。

全面提升党的群众路线的初心使命教育实践功能，化解了潜在的第三次执政基础流失危机，开辟了以全面从严管党治党夯实执政合法性的新境界。应该说，相比邓小平、江泽民这两代在重大历史关头上台执政的领导集体，世界第二大经济体、GDP增长7.8%、国家外汇储备33116亿美元[19]等关键数据表明，习近平上任时国家发展形势是平稳有序的。但习近平以居安思危的前瞻意识和前所未有的力度开启了中共反腐正风新常态，结果令人触目惊心：十八大以来，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部达到440人，43人为十八届中央委员或候补委员，9人是中央纪委委员[20]。而十九大后落马的省部级官员也已经达到52人[21]，尤其是查出了周永康、孙政才、令计划等“野心家”“阴谋家”[20]，查出了郭伯雄、徐才厚等“两面人”“伪忠诚”[23]。这些事实有力证明，以党的群众路线教育实践活动为抓手开展的反腐正风活动，不是所谓政治宣传走过场，也不是如外媒所言“选择性反腐”“政治权力斗争”，而是进行正风肃纪、反腐惩恶、标本兼治的“自我革命”以赢得更扎实巩固的民意基础。正是管党治党实现了从宽松软到严紧硬的深刻转变，使“党内政治生活气象更新，党内政治生态明显好转，党的创造力、凝聚力、战斗力显著增强，党的团结统一更加巩固，党群关系明显改善”[24]，我们才有理由说，党的群众路线开辟了以全面从严管党治党夯实执政合法性的新境界。虽然根治腐败心理文化，重建健康政治生态是一场持久战，但只要我们党坚持知行合一，努力开发群众路线的合法性建设功能，保证实质合法性与形式合法性互动发展，我们就一定能赢得绿色政治生态，换来朗朗政治晴空。

二、规避限度科学实施，提高党的科学决策能力

列宁曾说：“只有我们正确地表达人民的想法，我们才能管理。否则共产党就不能率领无产阶级，而无产阶级就不能率领群众，整个机器就要散架。”[25]正是从这个意义上，毛泽东指出：“政策和策略是党的生命。”[26]坚持群众路线才有科学决策的可能，所以在战争年代，我们党就提出“一切政策的决定、修改和执行，口号的提出与转变，都必须有群众观点，走群众路线”[27]。但群众路线也存在影响决策的制约因素，需要规避限度予以实施。

一是合理发挥群众路线双主体的合力作用，提高决策民主性。相信群众、依靠群众是群众路线科学决策功能发挥的重要价值引领。从决策本质而言，人民群众无疑是发挥群众路线科学决策功能的认识主体、利益主体和权利主体。但在具体决策实践中，拥有实际权力的组织及领导干部才是决策主体，其决策观念和决策能力直接决定着决策，特别是重大决策的科学性，这导致群众路线决策实践的“双主体”张力。虽然从性质而言，人民群众与实际决策主体根本利益一致，但若缺乏正确理念引领和制度支撑，双主体就无法形成决策合力，甚至相互掣肘，影响决策功能的发挥。另外，受社会环境、政治生态、教育培训和物质技术条件等因素影响，无论是党，还是群众，都是有限决策理性，这也会影响决策科学性。建国初期正是没有深刻认识和辩证处理双主体的关系问题，没有正确认识和发挥群众路线对党的决策主张的价值引领和监督作用，甚至片面将群众运动等同于群众路线，导致群众路线科学决策功能的丧失或扭曲，给党和国家造成了巨大灾难。改革开放后，我党十分注重培养提高干部理性妥协的民主决策思维和民主决策能力，既避免当高高在上的官僚，又避免当群众的尾巴。在提出“三个有利于”“三个代表”“立党为公、执政为民”及“以人民为中心”等重要决策价值理念，保持决策设计的民本性和独立性的同时，强调从法律和制度层面加强决策权力的民主监督和规范，特别是加强对“一把手”的决策权力监督，力戒凭“长官意志”作决策。针对社会群众民主政治参与热情越来越高，但政治素质参差不齐的现状，我党提出要正确处理党内民主与社会民主、自我革命与社会革命关系，保障人民群众依法有序政治参与，形成了顶层设计与基层探索相结合、政策引领与创新实践相结合、自我纠错与群众反馈相结合的决策路径。党的十九大在提出全面增强党员干部执政本领，改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家的同时，对全民思想道德建设、法治社会建设也提出了明确要求，特别是提出要增强全体公民的社会责任意识、规则意识和奉献意识，到2035年社会文明程度要达到新的高度，法治国家、法治政府、法治社会也将基本建成。这既是坚持发挥群众路线双主体决策功能的必然，也是群众路线双主体决策功能能否发挥的重要推动力量和运作基础，这将使群众路线的科学决策功能在更高层面实现高质量的发展。

二是用制度改革弥合群众路线与民主制度之间的张力，提高决策科学性。民主决策需要制度化保障才能提高决策科学性。20世纪50年代毛泽东曾提出，必须“建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施”[28]，并按照民主集中制原则形成了以党政军为核心决策者，民主党派等为第二圈决策者，工青妇等机构、社团和公民为第三圈决策参与者的权力精英决策模式[29]。但是如何发挥民主—集中—再民主—再集中的科学决策功能，需要相应制度体系支撑，从功能而不是简单从原则规范的角度予以评价和实施。这也是长期以来多党合作制度、政治协商制度等一些制度虚置弱化、非正式组织边缘化的重要原因。经历十年文革没有科学制度约束的大民主、泛民主教训后，我们党提出“党、政权组织同其他社会组织的关系制度化，国家政权组织内部活动制度化，中央、地方、基层之间的关系制度化，人员的培养、选拔、使用和淘汰制度化，基层民主生活制度化，社会协商对话制度化”[30]等六个制度化来规范政治、经济和社会生活，第一次提出“社会协商对话制度化”，以发挥“从群众中来、到群众中去”的优良传统，提高领导机关活动的开放程度。八九政治风波后，我们党痛定思痛，提出“要保证决策正确，执行有效，必须坚持从群众中来到群众中去，建立和健全民主的、科学的决策和执行程序”[30]，推动了社会主义民主政治大发展，但民主不够和集中不力的现象还没有得到有效解决。党的十八大后，我们党从协商民主制度体系和党的领导制度改革两方面入手，真正从民主与集中两方面保证了群众路线的科学决策功能的发挥。一是第一次从协商民主是“中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，是“中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”[32]的高度，构建了从党际协商、政治协商到社会协商的程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，既坚持和完善了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，搞好党际协商，又积极探索建立社会协商民主机制，建立公民参与的开放式绩效评价机制。2013年，成都崇州市全面建立乡镇社会协商会议制度，以会议式协商、圆桌会协商等十多种形式探索了市、乡镇（街道）、村共同参与的三级社会协商会议工作方法[33]。二是加大党的领导制度建设，建构与群众路线相适应的党的集中领导体制。以习近平为核心的党中央针对“党内规则混同于国家法律，党规党纪套用‘法言法语’”“纪委成了党内的‘公检法’，纪律审查成了‘司法调查’”[34]等民主法治乱象，第一次提出“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[35]的崭新论断，在旗帜鲜明强调党的领导的同时，第一次将增强“四自能力”纳入新形势下党的建设总目标，第一次提出“深化党的建设制度改革”新命题，厘清党纪与国法的关系，强化依规治党和以德治党的统一，通过重新修订《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等方式，强化“把纪律和规矩挺在前面是对党员干部最大的爱护”的政治认同。2019年9月又连续印发《中国共产党党内法规制定条例》（修订）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》三部党内法规，从党内法规的制定、备案审查与执行多角度、多环节进一步彰显了党勇于自我革命的最鲜明政治品格，也赢得了科学决策所必需的坚强党性和决策合法性。

三是实现权力与知识匹配，提高决策成本-效益统筹力。民主是有成本的政治活动，要科学决策、民主决策就必须提高决策成本-效益统筹力，对群众路线而言更是如此。原因在于相比内容过程比较明确的一般决策设计，群众路线只有抽象的两句话：从群众中来，到群众中去。这种模糊抽象的民主弹性操作空间使群众路线运作时，往往出现组织成本高昂且难以确定、决策机会主义倾向易跑偏走样，保密成本限制决策过程与深度等群众路线特有的决策限度。在加速国家治理体系现代化的今天，以群众路线为主要决策方法的中国共产党更需加快提高决策成本-效益统筹力。由此带来了党政干部实现权力与知识匹配的问题。早在战争年代，我们党就提出“学习！学习！再学习”[36]的口号；建国前夕，“毛泽东同志号召全党同志为迎接崭新的任务，努力学习过去不熟悉、不懂得的东西”[37]；改革开放之初，邓小平号召“全党必须再重新进行一次学习”[37]，内容不仅包括专业知识和管理知识，更包括马克思主义理论知识。可见，重视理论学习一直是我党优良传统。但从决策角度看，随着信息社会与民主进程的加速发展，科学决策尤其是重大公共决策，更需要包括经济学知识在内的多元知识信息体系支撑，需要组织规范引领的前瞻式学习而非单纯的个体学习、自发学习、后发学习，尤其要善于将具体知识转化为决策意识与能力，提高知识与决策能力的匹配度、精准度，精于从政治—经济角度予以认真计算与监督。因此，20世纪90年代之后，我们党从建设学习型党组织、学习型政党到建设学习型、服务型、创新型政党，逐步加大政治决策过程中知识与信息能力的储备与动员。1998年《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》提出从经济、政治、文化、科技各方面建设学习型党组织。进入21世纪，党的十七届四中全会提出建设马克思主义学习型政党，并印发《关于推进学习型党组织的意见》。党的十八大后，以习近平为核心的新一代领导集体将它丰富发展为“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”[39]命题，并第一次提出立足国情和实践“发展当代中国马克思主义政治经济学”[40]。党的十九大进一步提出由学习型政党建设“推动建设学习大国”[41]。这些目标的层层递进拓展，实质都是要求决策者以组织性、系统性、前瞻性学习能力提高为第一位本领，提高权力与知识匹配度，进而提高民主决策能力。

三、价值引领与法器输出并重，提高党的正风反腐能力

习近平指出：“党的作风是党的形象，是观察党群干群关系、人心向背的晴雨表。党的作风正，人民的心气顺，党和人民就能同甘共苦。”[32]对中国共产党而言，作风建设不仅事关执政形象建设，而且是涵养执政合法性，推动科学决策的软实力，而这一目标的达成离不开群众路线从价值引领与法器输出两方面的贡献。正是二者并重，使群众路线具有了标本兼治的持续正风反腐能力。

群众路线时刻鞭策共产党不忘初心、勤廉执政。一是中国特色反腐倡廉价值立场根源于群众路线的坚守。反腐败是有国家以来就存在的历史性、世界性难题，“高高凌驾于社会之上的国家政权”正是“一切腐败事物的温床”[4]，社会主义国家虽然“打碎旧的国家政权而以新的真正民主的国家政权来代替”[4]，也只是废除了国家进程中的“政治上的过渡时期”[4]，如果执政不当，同样无法杜绝腐败问题。基于这一深刻认识，党的几代领导集体都以满足最广大人民的根本利益为评判党的一切工作的最高标准。党的十八大之后开展的党的群众路线教育实践活动，更是构筑起“不敢腐、不能腐、不想腐”的良好政治新常态，使党风、政风、民风焕然一新，也为世界各国治理腐败提出了可借鉴的中国方案。二是始终坚持群众路线才能保持赤子之心和本色作风。习近平指出：“一个政党，如一个人一样，最宝贵的是历尽沧桑，还怀有一颗赤子之心。”[46]新中国成立70年来，我们始终要求党员干部坚守群众观点，不忘初心、牢记使命，以政治清醒、经济清白、作风清明的良好形象取信于民，更加自觉地为实现新时代党的历史使命不懈奋斗。三是始终坚持群众路线才能共建政治信任基础。2013年有调查显示，中国社会的总体信任“已经跌破60分的信任底线”，而社会信任的下降又集中表现为政治信任度的下降。[47]从中央政府到基层政府，每降低一个层级就流失10%左右政治信任度，到乡镇一级政府和村级组织，只有三成多。[48]政治信任缺失将使全党陷入“塔西佗陷阱”，即党和政府完全丧失民众信任。而“塔西佗陷阱”出现的根本原因与群众路线的贯彻执行密切相关，在于一些党员干部，特别是领导干部忘记了“人民是权力来源”。十八大后开展的党的群众路线教育实践活动之所以能够深入民心、成效显著，关键在于它深刻把握了党内政治生活的政治文化生态属性，以严肃规范党内政治生活为切入点，重建风清气正的政治生态，倡导和弘扬清正廉洁价值观，旗帜鲜明抵制和反对庸俗腐朽的政治文化，把群众对党员干部的个人信任转变为对各级政府的组织信任，为刮骨疗毒、强力反腐奠定重要政治信任基础。

群众路线为党群合力正风反腐提供了方法利器。群众路线能够织就党密切联系群众的人格网络和参与网络，凭借人际传播和现代网络技术为共产党正确行使权力提供有效的保障和监督利器。不过，群众路线的保障和监督作用也存有限度，这是由其理论特性及治理环境与对象等外在条件因素所决定的。如四风之弊、贪腐之恶具有的变异、传染等文化特性，社会分工带来的交往范围和阶层限制，网络交往虚拟化、反腐制度滞后性等特点，反腐动力、主体自律、组织程度等因素，都会制约群众路线正风反腐功能的发挥。因此，新中国一成立，我党就从群众运动反腐开始，探索群众路线正风反腐的特点规律。经过70年的发展，特别是党的十八大以来，我党在规避限度正确发挥群众路线正风反腐功能上取得了重大突破。一是坚持“从群众中来”“到群众中去”所蕴含的党群互动要义，反对圈子主义、山头主义，净化政治交往和政治生态，大力开展社交文化建设，从政治理性上推动党风民风的互动发展。二是建构党群互动平衡机制，特别是建构有效的利益治理机制来激发动力、规范行为。如在职务之外开辟职级晋升通道、实施七大群体激励计划和六大支撑行动保障等激励措施分别随着2015年1月《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》和2016年10月《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》这两份文件的出台开始实施。三是以能力的提高支撑群众路线的正风反腐功能。如提高群众路线文化自觉能力，将群众路线知信行合一于一切工作之中；提高社会资本汲取能力，通过普遍交往、意见表达、声誉维护等诸多能力的提高，不断获得人民群众的信任与支持；提高审计监督能力，用数字化、信息化审计为打赢一场没有硝烟的反腐败战争提供保障；提高组织动员能力，以群众监督促进党内监督，筑起反腐败的坚强堡垒。

中国特色社会主义进入新时代，群众路线作为现代化进程中永葆党的青春活力和战斗力，推动政党-国家-社会和谐发展的重要法宝当然也必须进入新时代。在网络意识形态斗争的虚拟战场、利益博弈加剧的决策场、时时反弹复发的作风建设“顽固场”，我们将面临更多深层次矛盾需要集民智民力去创造性解决，但只要我们始终坚持以群众路线坚守初心、赢得民心，争做新时代最壮美的精神脊梁，我们就一定能在百年未有之大变局中实现中华民族伟大复兴的中国梦，完成时代赋予我们的使命！

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基金:2019年度上海交通大学学术发展支持项目“新时代党的群众路线创新与百年大党使命命运研究”(2019ZDPY07)