摘要:领导干部是全面依法治国的组织者、推动者、实践者,是中国特色社会主义法治体系建设的"关键少数"。然而,在法治实践中,有的领导干部仍然存在传统人治思维、依法办事观念不强等问题,不能完全适用国家治理现代化的需要。为此,应通过建立健全法治学习教育长效机制、构建法治导向的考核评价体系、优化法治环境等措施,提升领导干部法治思维能力。
一、习近平法治思想视域下领导干部法治思维的内涵
简言之,法治思维就是按照法治、精神法治理念来分析、综合研判解决问题的思维方式。不同的群体法治思维并不完全相同,就领导干部来讲,法治思维应是新发展阶段领导干部思维的共同特征。这是因为,法治思维只有通过领导干部的具体行为和活动,才能化为真正的法治力量和法治活力[3]。为此,领导干部应当坚持在习近平法治思想指引下,深刻认识法治思维的重要性,准确把握法治思维的内涵,才能更好地提升法治思维能力。
(一)合法性思维
合法性思维是法治思维内容的核心。其主要围绕着合法与非法来判决一切有争议的行为、事件、关系,而合法性思维的合法性主要体现在目的、手段、程序、权限、内容五个方面。合法性思维主要体现在以下两个方面:一是领导干部的行为应当符合法律规则、法律原则、法律精神。特别是在法律没有明文规定时,领导干部的行为也不应当偏离法治的轨道,应当符合法治的精神。二是要求领导干部注重行为目的合法,不能偏离法律追求的宗旨;行为手段合法,行使公权力的方式应当符合法律规定及法律原则精神要求;行为权限合法,不能超越职权违规操作;行为内容合法,特别是针对公民权利义务损害的内容行为。然而,有的领导干部并没有将法律规则、原则作为行为的首要规范和依据,游走在违纪违法边缘。例如:违规受礼、违规送礼、权色交易等问题。事实说明,领导干部应当具备合法性思维的现实性、必要性,同时也应加强对领导干部的合法性教育,引导领导干部认识把握合法性思维的着力点、落脚点,使其知敬畏、存戒惧、守底线。
(二)规则性思维
法治乃规则之治。所谓规则性思想既要求其过程要依据、尊重和运用规则,又要其结果符合规则的要求。为此,领导干部确立规则性意识,运用规则性思维是对法治思维的具体化,是准确把握法治思维的关键所在。规则性思维主要体现在以下三个方面要求:一是要求领导干部要善于寻找规则与事务、规则与事件、规则与行为之间的逻辑关系,在法治实践活动中乃至社会生活的各方面都要常怀规则意识。二是要求领导干部权力行使于法有据。三是要求领导干部要注意区分规则之间的效力层级及冲突解决途径。
(三)程序性思维
法治即程序之治。程序性思维在领导干部法治思维践行中起着举足轻重的作用,是法治思维践行的方法论。然而,有的领导干部在行使权力时仍然存在程序性意识缺失、重实体轻程序、程序法治淡薄等问题。因此,领导干部既要树立程序正义思维性意识、程序控权思维性意识、程序合法性思维意识,又要认识到程序是解决实体问题的前提,应当通过程序解决实体问题。
(四)权赋性思维
习近平总书记强调,“权为民所赋,权为民所用”[4]。这一方面说明,党和国家的一切权力来源于人民的授权,人民是依法治国的主体;另一方面也说明,权赋性思维既是领导干部必备的,又是民主法治建设的基本需要。然而,少数领导干部却对赋权主体、赋权客体、赋权理由、权力监督等问题不明确,以至于未能很好将人民主体地位、主权意识贯彻落实到法治实践中。例如:畸形的权力关系合法化、以言代法、徇私枉法等问题。因此,针对领导干部进行权赋性思维教育应是必要的,这直接关系到“人民主权”的实现,直接影响着全面依法治国的民意基础。
(五)权限性思维
法治的核心功能之一,既授予权力,又约束权力。领导干部的权力是体现人民意志的宪法法律赋予的,这就决定了权力的行使必须在法律权限的范围之内。同时,意味着权力不是无边界的,而是受到相应限制的。腐败现象千变万化,归根结底是权力的腐败,一旦权力不受到制约和监管,就可能被滥用。而权力腐败的重要原因在于有的领导干部权限性思维的不足或缺失。为此,一方面,加快建立完善严格的责任追究制;另一方面,落实领导干部权限性思维教育常态化,引导明确权力的边界、限度,增强领导干部有权必有责、权责相当的意识观,促使权力依法合规行使。
(六)善治性思维
善治是制度之治、规制之治、宪法法律之治。关键在于做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”[5]。善治性思维是社会治理过程中主体实践的指导思想,具体包括全体思维、民主思维、责任思维、公正思维、创新思维。为此,领导干部应当准确理解和把握善治的内涵,强化对善治观念、善治作用、善治能力的把握,提高善治性思维的运用能力,满足“良法”的价值追求。
二、习近平法治思想视域下领导干部法治思维能力提升的阻却因素
当前,我国已经进入法治中国建设的新发展阶段,意味着我国要实现从法治大国向法治强国转变已进入关键期。然而,实践中有的领导干部仍然习惯于人治思维、迷恋于以权代法[6],这严重损害党执政权威、执政地位,严重破坏着法治的基石。
(一)传统人治思维有待清除
传统人治思维与现代法治思维产生的冲突。中国封建社会使得人治思维、官为重、民为轻等观念根深蒂固,人治的思维方式和治理方式成为传统中国社会主要的治国手段。这种潜在的传统人治思维高于现代法治思维的社会意识延至今日,也养成一种思维定式。主要表现在两个方面。一是权大于法。强调公权力至上而忽略私权利的保护,展现的是权力大于人民的逻辑,是法治观念的淡薄,更是政治观的幼稚,导致滥用权力、徇私枉法等现象时有发生,严重损害着公民合法权益。与此同时,人们也形成了法即义务的思维定式,认为法律就是要求履行相应的义务,为此人们就产生对法律的抵触和消极应对,当遇到矛盾纠纷时,人们潜意识里不是选择用法律手段化解矛盾、解决纠纷,而是希望通过“权力习惯法”来解决法律问题。二是情大于法。由于受中国传统伦理道德的影响,有的领导干部想问题办事情强调“情”是其考虑的基础和根本问题,而轻视法律原则、规则,造成法治实践中时常出现情大于法的现象。
(二)法治实践现状有待改善
一是“法律工具论”。所谓“法律工具论”是指,有的领导干部往往认为法律是管别人的,而不是管自己的,依法办事束缚手脚,潜意识里把法律当成一种实用主义工具。其本质是从自身利益出发,符合自身利益的法律就执行,不符合自身利益的法律就打折扣、搞变通。这说明,有的领导干部仅仅看重法律的工具性、利益调控性功能,而往往忽视法律的目的性价值。二是习惯于以行政化思维来处理问题。在法治实践中比较突出,特别是在应对处理信访、维稳时,有的领导干部习惯于用行政化思维方式解决信访问题与群体性事件。产生此类问题的原因在于,首先,许多复杂、棘手、不宜解决的信访案件最终都要依赖主要领导的接见、批示才能进行处理。其次,“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良社会效应。由此导致至少以下两方面危害:一方面,直接强化了人们心中“权大于法”“越是大领导越管用”“情大于法”的人治思维和意识;另一方面,一定程度上阻却着法治政府、法治社会进程,消弱着法治权威。三是应急管理处置弱化合法程序。所谓应急管理,指为应对化解突发公共危机事件的危害,相关应急管理责任主体,依法依规采取及时有效的处置措施。面对突发公共危机事件,由于面临反应时间有限,为了避免被追责、问责,有的领导干部往往忽略,甚至是违反相关程序规定,做出反应过度的非理性处置措施。于是就导致权力被滥用,甚至走上极端,与此同时,权利必然会受到不合理缩减、克制,造成公民合法权益受到损害。
(三)法治建设环境有待优化
一是行政决策法治审查监督机制有待完善。法治实践中,仍有一些问题亟需规范:“面子工程”“拍脑袋”决策等问题较为突出。这些问题,从侧面反映出,行政决策法治审查监督机制有待完善,重大行政决策、重大项目合法性审查机制有待健全。事实说明,要实现政府行政决策的法治化,必须把行政决策纳入法治监督轨道,才能实现政府行政决策权的规范运行。二是法治考核评价体系有待强化。长期以来,在领导干部考核等方面重视“唯生产总值”“唯票”,而忽视法治指标,造成选拔、任用的指挥棒与法治中国建设目标存在一定偏离。所谓“唯生产总值”是指,过分强调用经济指标考核领导干部政绩,造成领导干部过分追求经济量,忽视社会生态文明的协调发展,甚至出现“政绩工程”。所谓“唯票”是指,把领导干部选拔推荐民主票作为任用的唯一依据,容易助长“当老好人”“拉票”等不良风气。这既严重制约着领导干部治国理政现代化、法治化水平的提高,也影响着领导干部选拔、任用的公信度。探究问题的因素,一方面在于不完善的考核评价标准,特别是法治考核评价体系有待完善;另一方面则暴露出领导干部基本素质掌握不到位。
三、习近平法治思想视域下领导干部法治思维能力提升路径
新发展阶段背景下领导干部法治思维能力提升的关键在于要坚持学习、精准把握习近平法治思想,既要增强领导干部提升法治思维能力的主动性、自觉性,又要充分发挥外部客观环境的约束和促进作用。
(一)建立健全法治学习教育长效机制
法治思维不是天赋的思维,而是需要后天的学习、教育、实践积累才能逐渐形成[7]。显然,仅仅依靠突击式、会议式的短暂学习是很难达到应有的针对性和实效性,关键在于实现领导干部法治学习教育的长效化,才能逐渐提升领导干部法治思维。首先,优化学习教育培训机制。坚持以习近平法治思想为指针,明确领导干部法治学习教育的主要内容,完善针对领导干部分层分类施策的班次设置、课程设计等机制,对各级各类领导干部作出精准有效的学习教育培训,促进领导干部法治思维提升。其次,提升法治教育培训师资队伍的水平。一是要充分发挥党校、行政学院、干部学院专职法学教师的主导作用,强化队伍培训的高度、深度、力度,增强政治意识、发展意识,提升教学业务能力。二是要完善兼职教师聘任制度。选聘有法治实务经验的优秀管理者、有一线丰富党政管理经验的领导干部等担任兼职教师,真正做到实务课堂接地气、有启发。再次,优化法治学习教育环境。积极搭建法治文化平台,开展多形式的法制宣传教育等活动,激励领导干部提升法治思维的主动性、自觉性。最后,创新法治学习教育模式。一方面,加强数字化、移动化学习教育资源的运用,满足领导干部多样化需求,提升领导干部法治思维的前瞻性;另一方面,创新参与型的教学模式,大力开展实践教学、情景模式等教学方式,提高法治学习教育的思辨性、互动性。
(二)构建法治导向的考核评价体系
重视法治考核,将法治思维能力作为干部选拔、任用的重要指标[8]。这可以对领导干部法治思维能力提升形成持续的内心触动和鞭策激励。细化考核标准,力求全面有效。一是要建立分层分类的考核方式。由于领导干部职位类别、层级特点、要求内容等有别,决定了法治考核不能千篇一律,必须根据实际制定法治考评指标、实施方法,进行分级分类实施。实践中,既要做好考核对象的分层分类,又要做好责任主体的分层分类,更要注意“度”的把握,避免越俎代庖、避重就轻、各自为战等现象。二是建立全面细致、便于操作的法治指标层级。以法治工作基本格局为基本点设置两个指标层级,一级指标为共性指标,二级指标为个性指标,主要考察依法行政情况、严格执法情况、公正司法情况等。三是强化法治指标考评结果的运用。应当将领导干部法治指标考核的结果运用到培养教育中、选拔任用中、管理监督中。同时,还需要健全完善沟通反馈制度、法治考核档案制度、申诉监督制度、回访征询制度,进而实现对领导干部更好的鞭策和激励。四是完善追责问责追究机制。既要对法治指标考评不合格的领导干部进行追责问责,又要对违法考核工作纪律导致结果失真失实的,按照各个环节的职责权限,严格追责问责。
(三)优化法治环境
法治环境是法治思维能力的外部条件,是影响法治思维能力的客观基础。为此,领导干部法治思维能力的提升离不开法治环境的优化。一是完善立法工作机制。坚持问题导向,依法立法,创新公众参与立法方式,积极听取各方面意见,广泛凝聚社会共识,推进立法的科学化、民主化,特别是要妥善处理改革与立法的关系。二是规范行政执法。一方面,坚持以法治政府建设为目标,完善依法行政决策机制,深化行政执法体制改革,使领导干部依法行政的理念内固于心、外化于行;另一方面,坚持推进政务公开,加强对行政权力运行的监督,特别是不断增强网络监督的正能量。为此,建立健全相关法律法规,为网络监督提供合法性和正当性。既要规范权利的行使,又要加强监管保护责任,明确个人信息保护的原则和要求。三是推进阳光司法。拓宽人民群众参与司法的渠道,实现诉讼过程便民化,切实保障人民群众的合法权益。
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文章来源:田英玲,赵传方.习近平法治思想视域下领导干部法治思维能力提升研究[J].延边党校学报,2021,37(04):4-7.
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