习近平全面依法治国理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分，是中国特色社会主义法治建设的经验总结[1](P3-22）。党的十八大以来，面对新的纷繁复杂的国际国内形势，党和国家在战略布局、事业发展等方面面临前所未有之机遇和挑战。为此，以习近平同志为核心的党中央立足于国家发展的历史新阶段，提出将“依法治国”纳入“四个全面”战略布局，由此开启了全面推进依法治国的伟大实践[2](P11-15）。围绕“全面推进依法治国”这一命题，习近平总书记作出了一系列重要论述，形成了内涵丰富、逻辑融贯、体系严整的全面依法治国理论[3](P13-21）。这一重要理论指明了中国特色社会主义法治建设的发展方向，开创了国家治理体系和治理能力现代化的新局面。随着依法治国战略的全面推进，全面依法治国理论也在逐渐完善。2018年8月，中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记提出了“全面依法治国新理念新思想新战略”，并将其核心要义提炼为“十个坚持”。这一科学命题极大地创新和发展了全面依法治国理论的精神实质，明确了十八大以来全面推进依法治国的指导思想、发展道路、战略布局、重大任务。因此，在从学理上深入阐释这一新理念新思想新战略的同时，深化法治新理念的法理论证，完成法治新思想的规范建构，构建法治新战略的实现机制，具有重大理论价值和现实意义。

一、习近平全面依法治国新理念新思想新战略的科学内涵

习近平全面依法治国理论是一个内涵丰富、逻辑融贯且不断发展创新的理论体系，是马克思主义法学中国化的重要成果[4](P5-21）。就其内部结构而言，全面依法治国理论由全面依法治国之理念、思想和战略三大部分构成。随着理论的完善与创新，全面依法治国新理念新思想新战略成为新时代推进法治中国建设的思想指导、理论依据和实践遵循[5](P1-16）。研究探讨新时代全面依法治国理论的精神内核，须围绕全面依法治国的新理念新思想新战略三大基本理论构设分别展开。

（一）全面依法治国新理念

理念是理性思维活动的产物，是人关于客观事物的概括印象和基本看法。全面依法治国新理念是新时代中国特色社会主义法治思想的重要组成部分，包含了以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国战略的基本态度和看法。具体而言，新理念内在地包含四个基本命题：

其一，党全面领导法治的理念。党的十八大以来，习近平总书记始终强调党的领导和社会主义法治是一致的，只有坚持党的领导，才能充分实现人民当家作主，才能有序推进国家和社会治理制度化。具体而言，坚持党的领导一方面必须把党的领导纵深贯彻于依法治国全过程。全面依法治国牵一发而动全身，其不仅仅关乎我国法治事业的成败，更是关乎中国特色社会主义事业的发展前景，因为其关涉政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，因而其必须由党来发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，如此方可有效应对全面依法治国进程中的诸多问题和挑战[6]。另一方面，党的领导必须依靠社会主义法治，要以法治的理念、法治的体制、法治的方法行使党的领导权和执政权，加快推进党的领导制度化、法治化。党厉行法治的同时，其自身更应遵守宪法法律，不能逾越法律的红线。习近平总书记要求广大党员干部必须牢固树立宪法法律至上、权由法定、权依法使等基本法治理念；必须懂得有权必有责、用权受监督、违法必追究的道理；必须牢记法纪红线不可逾越、法纪底线不可触碰；必须进一步增强坚守法纪的定力、厉行法纪的意志[7]。

其二，“奉法强国”的理念。法治是治国理政不可或缺的重要手段，是国家强大兴盛的重要保障。习近平总书记曾多次援引“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”的法家经典说明法治梦与强国梦是相通的。如果一个国家重视法治，遵循法治之道，那么则必然国泰民安，而反之，如果一个国家忽视法治甚至摒弃法治，那么则国危矣。因此要坚定不移走奉法强国之路，就要更好地发挥法治对于经济、政治、文化、社会、生态等各方面建设的引领和规范作用。各级部门、机关都必须保证有法必依、执法必严、违法必究，坚守法律面前人人平等的原则，遵守法律的信条。只有严格奉法，依法而行，才能维护法律的公信力，才能让法律意识深入人心，才能保证依法治国顺利进行。

其三，“良法善治”的理念。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，良法善治是全面依法治国的前提，亦是中国特色社会主义法治的关键，其意味着国家活动必须符合法治的一般原则价值要求，例如人民主权、权利保障、正当程序和公平正义等。党的十九大报告明确要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。因此，实现“良法善治”必须不断提高立法质量，完善中国特色社会主义法治体系。然而良法是善治之前提，却并不意味着确立了良法便必然能够实现善治，善治还要求实现从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等的转变，要求做到法治之形式与实质的相互融合。

其四，“人民主体”的理念。全面依法治国新理念强调要以人民为法治的立足点和归宿点，坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、保护人民、造福人民[8](P3-8），把实现维护最广大人民根本利益作为法治建设的基本遵循与核心价值，并努力做到法律为人民所掌握、所遵守、所运用，依靠人民维护法律的权威。自党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要讲话，其中包含了关于要树立“人民至上”的法治观，包括要以良法促进善治、以人民监督权力、以人民作为最终裁判等[9](P13-36）；“共建共治共享”的治理观，包括在社会治理中的制度层面的共同建设、行动层面的共同治理以及成果层面的共同享有[9](P13-36）；“民心是最大的政治”的政治观，习近平总书记提出了这一重要论断，在其指导下，中国共产党赋予了民心政治观全新的内涵，人民主体地位与人民当家作主的落实，离不开人民代表大会制度，人民代表大会制度是“三统一”的根本制度安排，全面依法治国必须充分重视发展和完善人民代表大会制度。

（二）全面依法治国新思想

思想可以是指通过概念之间的联系，而概括地说明事物本质和规律发展的理论原理，也可以是指相关观点相互融合的理论体系。依法治国新思想是新理念作用于社会实践、在实践检验中逐渐形成的。习近平法治思想是对新时代依法治国实践经验的经典总结，其内在地包含四个命题：

其一，始终坚持和不断拓展中国特色社会主义法治道路的思想。习近平总书记强调：“道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题，道路就是党的生命。”[10](P4-12）“全面推进依法治国，必须走对路；如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。”[8](P3-8）中国特色社会主义法治道路是我国社会主义法治建设成就和实践的集中体现，是中国特色社会主义道路的有机组成部分，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，三者统一于全面推进依法治国的伟大实践，是中国特色社会主义法治道路的核心要义。其中，党的领导是社会主义法治最根本的保证，中国特色社会主义制度是全面依法治国的根本制度保障，中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑[11](P13-14）。

其二，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的思想。我国丰富的历史经验表明，我国的国家治理和社会发展离不开中国共产党的领导，同样在法治建设方面党亦必然是作为领导力量而出现的。因而，在推进依法治国的进程中，也要始终坚持党的领导。而人民当家作主又是我国推进依法治国战略的最终目的，习近平总书记指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族的伟大复兴。”[12]因而我们要始终坚持人民当家作主，国家各项工作包括法治工作都要贯彻群众路线，密切同人民群众联系，凝聚最广大人民的智慧和力量，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。由此可见，党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，我们应当充分认识到三者的重要性和相互关系，从而进一步推进法治发展[13](P20）。

其三，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的思想。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。而法律制度的制定与执行是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，国家治理体系和治理能力的现代化离不开法治，正如习近平总书记所强调的，我们党越来越深刻地认识到，治国理政须臾离不开法治，因此建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障[14](P36-38）。

其四，正确认识和处理好依法治国辩证关系的思想。我国正处于全面依法治国战略推进的重要时期，国内外情势均发生新的变化，因而各类组织人员必须坚定信念，其关键在于对包括民主与专政、法治与政治、法治与德治、法治与改革、法律与政策、国家法律与党内法规、“绝大多数”与“关键少数”等方面的辩证关系进行正确的认识和处理[13](P20）。

（三）全面依法治国新战略

战略是一种从全局考虑谋划实现全局目标的规划。全面依法治国新战略就是在落实新理念和新思想的基础之上，设计的满足法治现代化建设的实际需要的发展规划。习近平法治战略对全面依法治国新战略作出了完整概括，具体涵盖以下六个方面：

其一，充分发挥全面依法治国在“四个全面”战略布局中的基础性、保障性作用。习近平总书记指出，当前我国的国家战略目标是实现全面小康，而为了实现此目标，我们确立了三大战略举措，即全面深化改革、全面依法治国以及全面从严治党。由此可见，在“四个全面”战略布局中，全面依法治国是其他“三个全面”所依托的制度平台和法律保障。全面建成小康社会不仅仅是物质文明的大发展，而且是制度文明的繁荣昌盛，因而全面建成小康社会必然建立在法治之基础上。全面深化改革是为了清除那些不适应社会生产力发展要求的制度障碍，全面依法治国可以为其提供制度和法律依据。全面从严治党是执政党管党治党的基本要求，而执政党管党治党必然要在法治之轨道上运行[15]。

其二，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、人才强法。科学立法是全面依法治国的前提，正如习近平总书记在十八届中央政治局第四次集中学习时的讲话中所指出的：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[16](P43）严格执法是全面推进依法治国的关键，习近平总书记指出：“法令行则国治，法令弛则国乱。”[12]如法之行不严，则势必发生“破窗效应”。公正司法是全面依法治国的重点，社会公平正义的最后防线就是公正之司法，因而维护司法之公正，就是在延续法治的生命线。全民守法是全面依法治国的基础，法律面前人人平等，唯有在全社会形成尊法学法守法用法的良好氛围，逐步构建社会主义法治文化，依法治国才能真正得以实现。人才强法是全面依法治国的保障，法治工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作，因而加强法治人才的培育对于推进依法治国具有十分重要的意义[11](P53-57）。

其三，依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。习近平总书记指出，全面推进依法治国是一项庞大的系统性工程，其不能偏于一隅，只抓一面，而要找准重点，系统谋划，整体布局。其中，对于依法治国而言，我们党坚持依法执政，政府坚持依法行政，这必不可少。而要建设社会主义法治国家，法治政府与法治社会的建设同样举足轻重，法治国家之建设是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键；建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件；建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标；建设法治国家、法治政府、法治社会的统一，就是建设法治中国。

其四，建设中国特色社会主义法治体系。在推进全面依法治国进程中坚持制度自信，就要坚持和完善中国特色社会主义法治体系。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。这就要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系[17](P51）。

其五，把全面推进依法治国作为国家治理的一场深刻革命，大刀阔斧地推进法治领域的各项重大改革。在党的十八届三中全会中，党中央作出全面深化改革战略部署时，就明确提出要紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革。这种治理方式的改变从根本上来说就是一场深刻的革命，而这场革命也是现代化国家建设的必然要求，其通过对法律上层建筑的完善与改革，来优化法律环境，对国家进行彻底的法治化建设，不断提高我国的法治化水平，从而使得我国的政治体制改革，能够得到更大的保障与支持[18](P3）。

其六，统筹推进国内法治与国际法治，推进全球治理规则和体系变革。新时代我们提出要构建人类命运共同体，因而我国在重视国内法建设的同时，亦把国际法作为中国特色社会主义法治建设的有机组成部分，推动实现国际法治与国内法治的互动。具体来说，我们应当破除一些旧法治的陋习，不断吸收经验教训，推动国内法治的国际化，同时还要将国外法治和国内实际相协调，这是我国法学理论、法治思维和全球治理理念的逻辑结果，也是中国与世界的最优选择[19](P1-19）。

二、全面依法治国新理念的法理论证

习近平新时代法治思想继承了马克思主义基本原理科学立场，结合了法治中国建设实践的成功经验，赋予了全面依法治国新理念新思想新战略以新的科学内涵。其内涵的科学性从法理上体现为对法治与政治、法治与改革、依法治国与以德治国、依法治国与依规治党、法治与现代化等范畴的精密论证上。

（一）法治与政治

关于法治和政治的关系，存在两种观点：一种观点认为提倡法治会弱化政治，削弱党的领导；另一种观点则认为强化政治会干预法治，坚持党的领导不利于法治建设。很显然，这两种观念完全将法治与政治对立起来，但实则法治与政治的关系十分紧密。习近平总书记提出，法治当中应有政治，政治领导也必须依靠法治。

（二）法治与改革

全面深化改革意味着要突破既有的法律制度，而全面依法治国则要求严格依法办事。从表面上看，改革与法治在逻辑上冲突，在运行方式上难以协调，但实则两者相辅相成、相伴而生，不可偏废其一或将两者分割开来。党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会研究全面深化改革重大问题以后，我国对于法治与改革的关系有了新的提法和要求。习近平总书记提出，改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。全面依法治国新理念新思想新战略从重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要、法治和改革相辅相成三个方面论证了法治与改革的关系。

（三）依法治国与以德治国

全面依法治国新理念新思想新战略精密地论证了法律与道德之间的辩证关系，习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[8](P3-8）

（四）依法治国与依规治党

党的十九大报告指出要坚持依法治国和依规治党有机统一，并将之作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的重要内容。这一重大论断深刻揭示了依法治国和依规治党的内在联系，为准确把握两者之间的关系指明了方向。

（五）法治与现代化

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，新时代全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，而《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）则指出，全面推进依法治国的总目标是“坚持中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。这两个“总目标”间的关系就是法治与现代化的关系。

三、全面依法治国新思想的规范构建

全面依法治国新理念新思想新战略的科学内涵在详细阐发、精密论证后，需要进入法治规范领域，将理念、思想和战略制度化，以全面、规范地发挥科学理论对法治实践的指导作用。全面依法治国新理念新思想新战略的规范构建包含三大体系，即法律规范体系、党内法规制度体系以及社会规范体系。

（一）法律规范体系

在当代中国规范体系的构建中，首要的就是要进行法律规范体系的构建，其原理在于法治之路，立法先行，法律规范体系是基础。第十一届全国人民代表大会第四次会议宣告我国已基本建立起了中国特色社会主义法律体系[31]。然而，法律体系之形成并不等同于法律体系的完备，习近平总书记指出：“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”[17](P54）因此，通过立法工作的完善，构建法律规范体系在全面推进依法治国的过程中尤为重要。

（二）党内法规制度体系

建设中国特色社会主义法治体系，既需要完备法律规范体系的构建，亦要完善党内法规制度体系的形成。中国共产党作为执政党，领导着中国社会主义建设的各项事业，而党内法规和党的政策是其行使领导权与执政权的主要依据，是建设社会主义法治国家的有力保障，除此之外其也是中国共产党实现管党治党、从严治党的主要方式，为此建立健全党内法规制度体系对于全面推进依法治国具有重要意义。

（三）社会规范体系

社会规范体系是人们在社会交往中自发形成的，同时也受中国传统文化特别是儒家思想所影响，具体表现为道德规范、乡规民约、行业习惯、公序良俗等，具有不受国家强制的特点。在现代法治国家中，社会规范是重要的法律渊源之一，随着“软法”的兴起与“软法之治”的提出，社会规范在国家治理体系中的作用日益凸显，其有利于拓宽社会治理的多元化途径，提升社会治理的法治化水平[34](P25-36）。

四、全面依法治国新战略的实现机制

法律规范体系、党内法规制度体系以及社会规范体系可以将全面依法治国新理念新思想新战略制度化、规范化，停留于规范层面的法治理论需要通过贯彻实施切实规制以推动法治中国实践。具体而言，全面依法治国新理念新思想新战略的贯彻实施包括如下方面。

（一）坚持依法执政，增强治国理政能力

中国共产党作为长期执掌全国政权的执政党，对国家社会的领导作用必然需要通过执政的方式得以体现和实现。而执政的方式是多样的，包括科学执政、民主执政和依法执政等，其中依法执政是基本的执政方式，因为执政的科学性与民主性都必须通过法治化的途径来实现。

（二）加强宪法实施和监督，维护宪法权威

习近平总书记指出：“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”[17](P52）树立和维护《宪法》的最高权威，维护宪法尊严，保证宪法实施，这是法治中国建设的首要问题也是最为重要的问题。

（三）坚持依法行政，建设法治政府

依法治国，最基础也是最关键的就是要政府法治、依法行政。习近平总书记指出，行政机关是法治实施的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序[37]。

（四）坚持公正司法，保障法治社会的公平正义

公正是法治的生命线，司法机关是守护社会公平正义的最后一道防线，国家司法公信力影响到人民群众对全面推进依法治国的信任度和支持度，全面推进依法治国必须做到司法公正，公正的司法对维护社会的公平与正义而言意义重大。

（五）创新社会治理，建设法治社会

法治社会是法治国家和法治政府的基石，是推进全面依法治国的重要内容，是建设社会主义法治国家的有机组成部分。全面依法治国，努力建设中国特色社会主义法治社会，必须持之以恒、久久为功、与时俱进地深入开展法制宣传教育工作，大力弘扬社会主义法治精神，努力形成守法光荣的良好氛围，积极广泛开展依法治理活动，加强和创新社会治理，不断推动社会治理法治化。

（六）加强人才培养，建设高素质法治队伍

加强法治人才培养，加快建设一支德才兼备的法治工作队伍，是建设社会主义法治国家的基础性、先导性工程，对于构建中国特色社会主义法治体系、保障法律有效实施、培育社会主义法治文化、实现国家治理体系和治理能力现代化都具有重要意义。

落实和贯彻习近平全面依法治国新理念新思想新战略，应当恪守“五要”“十坚持”。所谓“五要”，即要增强“四个意识”，坚定“四个自信”；要推动把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节；要支持人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职责；要压实地方落实全面依法治国的责任；要加强对工作落实情况的指导督促、考核评价。所谓“十坚持”，即坚持人民主体地位；坚持中国特色社会主义法治道路；坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持依宪治国、依宪执政；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持处理好全面依法治国的辩证关系；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；坚持抓住领导干部这个“关键少数”。

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基金:中国法学会2019年度重大课题(CLS-2019-A01)