一、引言

党的十九大报告提出,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为我国进入新时代后的社会主要矛盾。在此背景下,基本公共服务的供给成为满足人民对美好生活的需要,实现公共利益最大化,增进民生福祉的现实保障。政府购买公共服务日益成为鼓励符合条件的主体积极承接公共服务生产职责,满足人民群众多层次、多样化公共服务需要,改善政府公共服务供给效益的重要举措。

当前,我国不断强调在创新公共服务供给方式中加快政府职能转变,党和政府相继出台的相关政策文件更进一步推动了政府购买公共服务在我国的实践探索。2013年,《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等文件明确要求,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。2017年,《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》强调,积极引导社会力量参与政府购买公共服务。2019年,《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调,要创新公共服务提供方式,满足人民多层次、多样化需求。2020年,财政部公布了《政府购买服务管理办法》,更加强调政府购买公共服务中的行为规范,改善公共服务供给。此外,财政部数据显示,政府购买公共服务预算近年呈现不断增长后的稳定趋势,2019年的政府采购服务预算与2015年相比增长了1.5倍(见图1)。由此可见,政府购买公共服务对满足人民群众的公共服务需求、激发社会资本活力、扩大和改善公共产品和服务供给都具有重要意义。

图12015—2019年政府采购公共服务预算情况

近20年来,我国各级政府在多个与民生息息相关的领域中进行了购买公共服务的探索实践,越来越多的社会资本被引入公共服务领域,其在公共服务供给中向公众提供了更为广泛的选择,为政府购买公共服务注入新鲜动力。然而,在政府购买公共服务成为主要公共服务供给方式的大潮流之下,一些问题仍然不可忽视。例如,在十堰市、兰州市等地的公交改革中,政府与承包商的纠纷使得市民的出行十分不便;西安市“问题电缆”事件中的腐败问题给当地政府形象造成严重损害;福建污水处理厂由承包商经营后服务成本不降反升;等等。这些现象背后值得深思的是,公众的实际需求在政府购买公共服务的政策制定、服务购买种类、服务承接方选择中是否得到充分考虑?政府购买公共服务实践中的公众实际需求究竟得到多大程度的满足?有限的公共服务资源在不同的群体需求中应如何分配?要解决以上问题,就要回溯政府购买公共服务的出发点和立足点——公共需求,只有对公共需求进行主动开发与积极回应,才能使公共服务供给与公共需求精准对接。因此,在政府购买公共服务过程中,“买什么”应当作为政府进行公共服务购买时首要考虑的问题,只有界定清楚公众真正需要什么,才能明确政府应该“买什么”,进一步确定“向谁买”以及选择“怎么买”,从而让服务“买得值”“买得称心”和“买得准确”,最终以购买公共服务的方式实现公共需求的有效满足[1]。政府购买公共服务需求管理的内在逻辑便是以人民群众实际需求为起点,以政府购买为创新方式,因需而购,为民而购。在持续满足人民日益增长的美好生活需要的同时,加快转变政府职能,进一步落实党的十九届四中全会提出的建设“社会治理共同体”的要求。

二、党的十八大以来政府购买公共服务需求管理研究回顾

本文梳理的文献来自中国知网(CNKI)“中国期刊全文数据库”中的学术论文。通过对相关文献进行搜索发现,从2012年至2019年,以“政府购买公共服务”为主题的期刊文章共有3065篇,其中核心期刊962篇;而以“政府购买公共服务”并含“需求”为主题的期刊文章共有317篇,其中核心期刊127篇。由此,就发文数量而言,两个主题均在2012年党的十八大召开后出现大幅度的增长,但学术界更多地关注政府购买公共服务这一主题,对政府购买公共服务需求管理的讨论较少;就研究内容而言,学术界对政府购买公共服务需求管理研究主要体现为政府购买公共服务过程中实施需求管理的必要性、政府购买公共服务需求管理的内涵、政府购买公共服务需求管理存在的困境以及政府购买公共服务过程中应如何进行需求管理等方面。

(一)政府购买公共服务需求管理的必要性

在购买中成为一个“精明买主”是政府购买公共服务的角色追求,而如何买到公众真正需要的服务,则是成为“精明买主”不可或缺的前提条件。学者们主要从以下三个方面对需求管理在政府购买公共服务中的必要性展开了论述。

一是需求管理关乎政府购买公共服务的质量。政府“买什么”公共服务关乎公共服务是否“买得值”,即公众对公共服务的需求是否能够在政府所购买的公共服务中得以满足关乎政府购买公共服务的质量评价。在公共服务领域中,作为“顾客”的公民相较于具有强制性公权力的公共部门而言,处于劣势地位,在获得何种类型、数量、质量的公共服务中并无足够的话语权。但从公民参与视角出发,能够发现公民参与在服务质量与公民满意度之间的关系中具有显著的调节作用,公民参与能够提高公共服务供给与公众需求的契合度[2]。因此,在强调高质量发展的背景下,需要以更加兼容开放的格局回应公众对获得感、幸福感和安全感提升的多层次诉求[3],从而保障政府所购买的公共服务真正为民所需、为民所用。

二是在购买公共服务过程中进行需求管理是政府的应然责任。从政府整体的角度而言,公民期望通过公共生活来满足其个人能力范围以外的需求,作为公共管理主体的政府便基于此而存在[4]。政府对公权力的合法使用权由公众赋予,其目的在于管理公共事务,满足公共需求,从而加强其合法性,而以公权力回应公众对于公共服务的需求则是增强政府合法性的来源之一。从地方政府的角度而言,相较于中央政府,其更接近公共需求的表达层面,更了解属地内公民的公共服务需求偏好[5]。因此,必须由点及面,由乡镇到省市,由地方到中央,强化地方政府的公共服务意愿并完善公众参与机制。此外,公共项目的供需匹配程度在一定程度上能够约束地方政府债务的无序扩张,如何通过公共项目需求匹配程度来约束地方政府债务的无序扩张,也成为各地政府在购买公共服务时必须考量的问题[6]。

三是需求管理是公民主体权利的要求。随着经济社会的发展,公民的普遍价值观逐渐从工业文明价值转向后工业文明价值。在公共服务领域中,公民不再是听之任之的沉默者,而是更为主动地参与到公共服务供给之中,表达自身需求与利益[7]。因而,公民有权利也有义务在政府购买公共服务的整个过程中获得足够发言权。此外,人们可能比政府更加了解自己的需要,政府则应该扮演催化剂的角色,对公民参与进行回应,最终使社会需要、社会价值及民主合作成为公共服务供给的题中应有之义[8]。

(二)政府购买公共服务需求管理的概念

政府购买公共服务需求管理是一个复合型概念,其与政府购买公共服务概念和需求管理概念二者密切相关。首先,对于政府购买公共服务概念的界定,学术界形成了较为一致的认识,即“政府购买公共服务”是指政府将其职能范围内的一部分公共服务,如医疗卫生服务、居家养老服务等,以出资购买的方式转移给社会,是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务提供方式[9]。其次,需求管理在以顾客为导向的市场营销学中有着明确的界定,即“以用户需求为出发点,估计和管理用户需求,并试图利用该信息制定生产决策,以实现用户效用最大化的一种活动”[10]。换言之,需求管理强调挖掘和引导消费者的需求,并将消费者需求融入企业生产流程,在满足消费者需求的同时获取最大利益。随着政府购买公共服务实践的深入,需求管理不再只针对市场中的顾客,其同样适用于政府购买服务中的公众。从社会发展的动态角度而言,盛明科认为,公共服务需求管理是在坚持以人民为中心的发展思想指导下,对人民公共服务需要进行全方位管理的行为活动,并且这种管理活动会随着社会主要矛盾的转化而变化,但其逻辑变迁始终在社会主要矛盾的总体框架内展开[11]。从主体互动的动态角度而言,陈水生认为,公共需求管理是在公共服务过程中,政府对公众的整体性需求进行主动的搜寻、传递以及整合,制定公共服务购买决策并且无缝连接服务购买过程中的多个主体的整个过程[12]。从购买过程的动态角度而言,陈建国认为,公共需求管理是政府购买公共服务过程管理的起点和提高购买效率的前提,它是围绕着相关个体对购买服务内容进行集体选择,对终端需求者的需求偏好进行揭示表达,凝练形成购买目录和项目的过程[13]。

综合学者们的论述,可对政府购买公共服务需求管理的概念进行大致的廓清,即政府购买公共服务需求管理是一种基于社会主要矛盾变化,围绕作为服务对象的公众的需求展开,紧密结合政府自上而下的公共行政和公众自下而上的公共参与所进行的一种动态的、变迁的、多维的,涵盖需求开发、需求整合、需求回应等阶段的活动。

(三)政府购买公共服务需求管理的困境

政府购买公共服务的决策基本上应符合社会和公众平均水平的需求,否则,其购买效果会大打折扣。对于我国政府购买公共服务需求管理的现状,学者们主要围绕着服务供需不匹配、政府偏好取代公众偏好和公共需求表达受限的问题进行了论述。

第一,服务供需不匹配。

随着物质生活水平、精神生活水平、文化教育水平的不断提升,公众对于公共服务的需求已从服务数量转向服务质量与多样性。显然,不考虑地区差异、年龄差异、群体差异的公共服务供给方式已难以满足人民多样化、多层次需求。然而,我国目前公共服务供需结构中仍然存在显著的“空间结构”“类别结构”和“供求结构”差异[14]。具体而言,公共服务供给与需求的错位造成的供需适配偏差十分显著,政府购买公共服务的政策实施与实践效果未能如预期令相关主体满意[15],最终导致公共服务供给与公众的公共服务需求未能准确对接。

第二,政府偏好取代公众偏好。

改革开放以来,经济效率始终是政府的主要目标导向,根深蒂固的唯GDP论使得公共需求与公共利益在一定程度上被忽略。从组织文化的角度,姜晓萍等指出,由于东方传统文化与强政府角色的影响,官僚目标在政府购买过程中实际替代了公共需求,最终导致“官僚式外包”的产生[16]。从组织结构的角度,何艳玲等指出,存在于政府之中的部门利益最终会导致公共服务的碎片化,具体表现为政府对公共服务供给的过度精细化、对同类服务的重复供给或缺失[17]。从政治体制的角度,詹国彬指出,在政府购买公共服务过程中,由于政府与社会组织、政府与公民以及政府内部之间存在多重委托代理关系,导致公共需求在向政府传递的过程中往往被层层渗入不同的代理人偏好[18]。

第三,公共需求表达受限。

满足公共需求是政府购买公共服务的出发点与立足点,然而,实际情况却是公共需求难以向政府传递、被政府回应。从需求表达的角度而言,我国公共需求表达机制中存在公民需求表达意愿程度低、表达能力不足以及对需求表达效果的期待程度低等诸多问题[19]。从需求表达渠道的角度而言,自上而下的公共服务供给机制难以有效地搜集、识别与整合基层群众的需求意愿,进而导致公众缺乏畅通、有效的需求表达渠道[20]。从政府购买公共服务实现方式的角度而言,在项目制的购买方式中,政府的购买者地位容易造成公共需求在购买公共服务过程中的缺位[21]。

(四)政府购买公共服务需求管理的路径

对政府购买公共服务需求管理的必要性与现状分析表明,仅仅依靠服务购买主体、服务承接主体或服务对象的单一发力实难达到预期效果,因而,现有文献主要从完善需求管理过程、加强各主体互动以及利用现代化信息技术三个方面提出了推进政府购买公共服务需求管理的路径。

第一,完善需求管理过程。

在政府购买公共服务过程中进行有效的需求管理,需要科学合理的运行机制和过程管理。需求识别阶段,“规范+感知”是政策性需求的充分条件,只有政策需求才能获得政府的回应,从而进行相应的公共服务供给[22]。需求整合阶段,应细分受众在不同情境下的需求偏好对公共需求的满足进行优先序的划分[23]。需求回应阶段,除了注重公共需求的满足程度与公共价值的创造程度在政府回应中的实现,也要避免出现对于公共需求“回应过载”的状况,做到“尽力而为,量力而行”[24]。

第二,加强各主体互动。

政府购买公共服务需求管理离不开服务购买主体、服务承接主体和服务对象的动态合作。首先,地方政府在政府购买公共服务的过程中更了解当地居民对何种公共服务有着需求以及其需求的迫切程度,也能够更便捷地在政府购买公共服务决策中为公民提供参与的途径[11]。其次,公民参与政府购买公共服务的决策制定能够将政府购买公共服务质量与公共需求满足程度相连接[26]。再次,社会组织凭借其组织的弹性形态和涉及领域广泛的优势,一方面能够整合公众分散的需求,另一方面能够利用其专业能力向服务购买主体提供可行建议。因此,政府的需求调查、公民的需求表达和社会组织的需求整合能够在政府购买公共服务过程中进行良好互动,使公共服务资源投入更加精准,并且有助于实现在政府购买公共服务中的参与式治理[27]。

第三,利用现代信息技术。

大数据分析能够贯穿于需求感知、挖掘、辨别、供给和评估等机制之中,从而对公共服务进行精准供给[28]。就需求识别而言,在信息量爆炸的智慧时代背景下,大数据与政府购买公共服务的结合,不仅能够广泛地将个体公共服务需求搜集起来,还能够进一步对有效公共服务需求进行识别与测量[29]。同时,基于大数据分析,围绕“精准识别—精准供给”的逻辑,能够将各平台、各渠道搜集与识别到的公共需求信息进行整合,在政府购买公共服务决策制定、购买过程管理和购买服务绩效评估中对公共服务供给的资源配置和效益进行精准管理[30]。

三、政府购买公共服务需求管理研究展望

(一)研究总结

通过上述文献梳理,学术界对政府购买公共服务需求管理的讨论主要围绕着其必要性、概念、困境和路径四个方面展开,并形成了一定的研究成果。首先,从政府购买公共服务质量、政府责任和公民权利等方面,学者们着重阐述了需求管理的重要意义,为政府购买公共服务的需求管理研究构建了必要性基础。其次,围绕着需求管理的背景、主体和过程,学者们对政府购买公共服务需求管理的概念提出了不同角度的见解,为在公共服务语境下理解政府购买公共服务需求管理提供了有益参考。再次,针对政府购买公共服务的实践,学者们指出了其中存在的供需不匹配、偏好替代和需求表达不畅等问题,为目前我国政府购买公共服务过程中进行需求管理的迫切性进行了多角度论证。最后,学者们从过程把握、多主体互动和信息化技术利用方面提出了建议,为政府购买公共服务需求管理提供了可行性路径。

总体而言,国内学者对政府购买公共服务需求管理这一主题的讨论日渐加深,但也存在以下三个方面的不足。其一,在公共管理视域下,政府不同于企业,公民也并非完全等同于顾客,对于政府购买公共服务需求管理的内涵与理论问题的研究还有待构建适用于我国本土化研究与实践领域的完整体系。其二,对于政府购买公共服务需求管理主体研究的视角应更广泛,现有研究更多地关注政府与公众这两大主体,而忽略了参与购买过程的企业、社会团体、基层群众自治组织等主体。其三,在研究的侧重点方面,服务购买主体与服务对象之间的服务供需错位问题得到了更多关注,而在公共服务的购买、承接和使用过程中,服务承接主体与服务购买主体之间同样存在由逐利性与公益性引起的需求矛盾。

(二)研究展望

从党的十九届四中全会提出的“创新公共服务提供方式,满足人民多层次、多样化需求”要求中可以预见,政府购买公共服务将成为我国公共服务供给的主要方式之一,因而,如何通过立足需求管理以完善政府通过向社会力量购买公共服务的讨论依然值得深入。通过对上述文献的梳理与总结,结合相关政策要求,我们认为政府购买公共服务需求管理可在以下几个方面深入研究。

第一,明确究竟何为政府购买公共服务需求管理,并探究其可能的理论体系。将需求管理这一理念引入政府购买公共服务情境后,需要考虑到我国时代背景、制度政策、经济水平、传统文化等因素,须立足实际情况对政府购买公共服务需求管理的内涵、特性、适用范围、边际条件等进行界定,使其成为具有公共性的公共管理之需求管理,而非市场管理之需求管理,从而构建适用于我国政府购买公共服务范畴的政府购买公共服务需求管理理论体系。

第二,推进多理念、多领域的深度交叉融合,以他山之石助力攻玉。结合全面质量管理理念,制定公共服务质量标准,开展公共服务质量评价,由公共服务是否“买得值”回溯什么样的公共服务“值得买”,以公共服务质量评价倒逼服务需求的实现,保障公共需求在政府购买公共服务过程中获得足够的重视[31]。在建设数字中国、智慧社会的背景下,将大数据、云计算等数字治理模式引入政府购买公共服务需求管理,使服务购买主体、服务承接主体和服务对象通过互联网平台互通互联,畅通各方需求表达渠道,有效平衡政府购买公共服务供需结构。

第三,探索建立包含各级国家机关、企业、社会组织、基层群众性自治组织、个人等主体的政府购买公共服务需求管理体系。既要探讨政府购买公共服务需求管理中,政府自上而下的需求开发和公民自下而上的需求表达,还要论及基层群众性自治组织在横向层面的需求搜集与社会组织在纵向层面的需求整合。同时,还须考察需求开发、需求表达、需求传递、需求识别、需求整合及需求回应等环节的不同配置所产生的差异化效用,凝练形成政府购买公共服务需求管理的全过程方案,为建立政府购买公共服务需求管理体系注入持续动力。

第四,深入研究政府购买公共服务需求管理中,服务购买主体、服务承接主体以及服务对象之间的关系。已有研究更多地关注服务购买主体实现服务对象在公共需求过程中的应然与实然,鲜有深入探讨在政府购买公共服务形成的双重委托代理关系之下,作为终端需求者的服务对象与直接提供公共服务的服务承接主体之间产生的摩擦[32],如服务承接主体在公共服务承接中的规避巧用、公共服务供给中的不公正现象都使得公共服务的公共性和公益性遭到损害,并影响政府通过购买公共服务以满足人民多样化需求、实现公共利益的最终目的,进而导致服务对象的公共服务需求未能得到有效满足。因此,需要深入分析典型政府购买公共服务需求管理实践案例中的主体关系,通过典型个案总结问题,提炼具有适用性和推广意义的可行经验。

第五,回应国家关于政府购买公共服务的重大政策,在新形势、新要求、新变化下把握研究热点。2020年,为应对政府购买公共服务改革不断深入中所出现的新问题,财政部正式发布《政府购买服务管理办法》以进一步规范和加强政府购买公共服务管理。文件明确指出,与改善民生密切相关的公共服务应得到重点考虑和优先安排,且为适应地方实际需要,政府购买公共服务指导性目录在中央和省两级试行分级管理。种种要求表明,政府购买公共服务须切实提高服务质量和效益,更好地满足人民对于公共服务的需求。因而,紧跟国家政策方向,把握政府购买公共服务需求管理研究热点,为各级地方政府提出可行的参考建议,保证人民群众的多样化需求在政府购买公共服务过程中实现,理应成为学术界对国家政策的有效回应。

第六,积极关注国外相关研究与实践进展。作为政府购买公共服务研究与实践“发源地”的西方发达国家,其对于政府购买公共服务需求管理的相关研究,不仅可以通过转化成为适用于我国国情的政府购买公共服务需求管理研究基础,而且能够有效补充和检验我国政府购买公共服务需求管理研究体系。因而,在结合我国现实情境之下,关注西方国家的政府购买公共服务需求管理研究,便具有相当突出的意义。

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基金:国家社科基金项目“过程管理视角下政府购买公共服务的质量控制机制研究”(18BGL256)的阶段性成果