我国残疾人社会保障始终与经济和社会同步发展，经历了社会救济、社会保险、社会福利的发展阶段。随着联合国《残疾人权利公约》和《2030年可持续发展议程》的实施，保障残疾人平等权益、促进残疾人融合发展越来越成为国际社会和各国的普遍共识和共同行动。发达国家和地区在保障残疾人基本物质需求的同时，一般都特别注重发展残疾人社会服务。从残疾人社会保障发展趋势来看，当前我国的残疾人社会保障正在全面进入以社会服务为主的发展阶段。

1、残疾人社会保障的界定和范围

从我国残疾人保障法的立法修订历程以及发达国家和地区的发展经验来看，残疾人社会保障的内涵和范围随着经济社会的发展在不断丰富和完善。

1.1我国残疾人社会保障包括物质保障和社会服务

关于残疾人社会保障的范围界定，在我国第一部全面保障残疾人权利的专门法律——《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）中已经有较为清晰的表述。1990年第七届全国人大常委会通过了《残疾人保障法》，该项法律内容分为九章五十四条，包括总则、康复、教育、劳动就业、文化生活、福利、环境、法律责任和附则。2008年全国人大对《残疾人保障法》进行了修订，修订后的九章分别是总则、康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境、法律责任和附则。从章节的变化来看，第六章“福利”修订为“社会保障”，第七章“环境”修订为“无障碍环境”。

在残疾人社会保障范围的界定上，1990年的《残疾人保障法》第六章“福利”规定了物质帮助和社会服务的相关内容，该章包含职责、救济与供养、保险、福利安养机构、特别照顾等5条，其中福利安养机构的收养服务，以及特别照顾中公共服务机构的辅助性服务已经将社会服务纳入，同时包含了免费乘坐交通工具等方面的优待内容。

2008年修订的《残疾人保障法》第六章“社会保障”在内容和范围上较1990年版都做出了明显拓展，该章包含第四十六条至第五十一条共6条。第四十六条除规定了职责外，还首次明确了残疾人享有社会保障的权利；第四十七条在1990年版社会保险的规定基础上，增加了对生活确有困难的残疾人给予社会保险补贴的规定；在第四十八条中规定了残疾人社会救助的基本要求，并首次在立法中明确了“护理补贴”；第四十九条除了规定残疾人的供养保障外，新增了“国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养托养机构”的规定；第五十条规定了各项优待措施；第五十一条规定：“政府有关部门和残疾人组织应当建立和完善社会各界为残疾人捐助和服务的渠道，鼓励和支持发展残疾人慈善事业，开展志愿者助残等公益活动。”首次提出残疾人慈善事业的内容。

从“托养”“护理补贴”“发展慈善事业和志愿服务”等新增内容可以看出，托养和照护的服务经费保障和服务提供是残疾人社会保障范围扩大的主要导向。在保障内容上，上位法中已经明确了残疾人社会保障包含物质帮助和社会服务两个方面，在保障项目上包含了社会保险、社会救助、福利津贴和优待、社会服务四个方面的主要内容。

1.2发展社会服务是发达国家残疾人社会保障的主要发展方向

从发达国家残疾人社会保障发展经验来看，加强对残疾人社会保障尤其是社会服务的立法是主要趋势。

日本较为典型。日本具备较为健全的残疾人社会保障法制体系。从日本残疾人福利法制的体系结构看，其主要是由近20部不同时期颁布的单行法构成，体系较为庞杂，但却杂而不乱，形成了以《身体障碍者福利法》（1949年颁布）、《智力障碍者福利法》（1960年颁布）、《精神保健及精神障碍者福利法》（1950年颁布）作为三大支柱的法制体系[1]。近年来，随着残疾人福利事业的发展，日本在对上述法律不断进行修改的同时，还出台了一系列相关法律，就障碍者福利领域而言，以障碍者的自立支援和福利保障为目的，以支援费的方式向提供福利服务者支付。在规定范围内障碍者可以自主选择福利服务，一般分为居家服务和设施服务，前者是居家生活支援费，后者是设施训练支援费。在有关障碍者福利的诸法律中，均规定了国家、地方公共团体应承担实现障碍者福利的责任和义务。与法律相配套，日本政府颁布了一系列可量化的、明确的有关障碍者福利的标准。日本残疾人福利法制在保障残疾人福利的立法理念、尊重残疾人选择福利服务的自我决定权以及贯彻实现残疾人福利的国家责任等方面形成了自身的特色。

在其他国家和地区，如瑞典，虽然没有一部综合性的残疾人保障法，但有关维护残疾人权益的规定都体现在各相关法律中，残疾人的生活、医疗、教育和工作都能获得法律保障，并随着“从摇篮到坟墓”的福利制度不断完善。1982年制定和实施的《社会服务法》，对国家为残疾人提供哪些社会服务、残疾人如何申请社会服务、提供社会服务的部门和机构等均做了明确规定。

综合以上我国立法发展历程和境外发展经验，在保障方式上，上述国家和地区均提供帮助残疾人改善经济状况的现金补贴。在服务的提供上，日本等亚洲国家和地区更加强调涉及残疾人日常生活的服务以及对残疾人家庭的支持。因此，本研究认为，残疾人社会保障是国家和社会依据法律规定，通过国民收入再分配，给予残疾人物质帮助和社会服务，以保障其生活，促进其平等参与经济、文化和社会活动的社会安全制度。具体包含社会保险、社会救助、福利津贴和优待、社会服务四个方面。

2、残疾人社会保障立法的必要性

2.1残疾人社会保障转型发展的内在要求

新中国成立之后，国家随着经济社会的发展逐步扩展残疾人保障范围，调整保障重点。改革开放后，残疾人事业因时而进，广大残疾人的生活状况发生了根本性改变。这一时期，国家大力提倡人道主义，奠定了中国残疾人事业的思想基础；成立了中国残联，它逐步成为中国残疾人事业发展的中坚力量；颁布《残疾人保障法》，残疾人事业发展有了法制保障；国务院成立残疾人工作委员会，政府部门的残疾人事业管理职能得到明确；残疾人工作被列入政府工作的重要议程，残疾人康复、教育、就业、扶贫、社会保障、文化体育、无障碍环境建设等事业全面发展；残疾人社会保障体系和服务体系初步建立，残疾人生存、发展和参与状况显著改善。

2.1.1残疾人社会保障从“基本生存”“物质保障”向“发展需要”“服务保障”转变

从残疾人社会保障来看，改革开放以后，尤其是20世纪90年代，我国现代社会救助体系和社会保险开始建立之后，20余年来，残疾人社会保障有了快速发展，相关政策法规持续出台。

2.1.1.1以最低生活保障制度为核心的社会救助构建残疾人托底保障机制

这一时期，由于国有企业改革进入关键时期，城市贫困现象加剧，社会救助改革和制度建设在城市先行推动。1999年，城镇居民最低生活保障制度的建立，是我国社会救助体系建设的重要里程碑，也是整个社会保障制度改革率先取得实质性进展与突破的主要标志[2]。2007年，农村最低生活保障制度在全国建立。至此，包含残疾人在内的城乡居民在遇到生活困境时有向政府申请并获得救助的权利，事实上确立了国民的基本生活保障权益。截至2018年底，全国4526万城乡低保对象中有残疾人589.9万人，其中，145.5万残疾人享受城市低保，444.4万残疾人享受农村低保。进入21世纪以来，社会救助制度进入体系化、法制化发展阶段，建立和健全以低保为核心的新型社会救助体系被列入重要议事日程。2014年《社会救助暂行办法》出台，2020年9月《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》面向社会公开征求意见，这标志着普惠性的社会救助制度确立并正在成为根本性、稳定性的法律制度，着力为包含残疾人在内的困难群众打造一张能够保障其基本生活的社会安全网。

近年来，在残疾人的救助政策方面有一些新的探索，包括将生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，以及未脱贫建档立卡的贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人和重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口，参照单人户纳入最低生活保障范围。推进分类施保，对获得最低生活保障后生活仍有困难的重度残疾人，县级以上地方人民政府在按照低保标准与家庭人均收入差额核定补差金额的基础上，再适当增发低保金，提高救助水平。

2.1.1.2覆盖城乡的社会保险制度进一步加强了残疾人社会保障

在社会保险方面，重点是面向包括残疾人在内的城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度的建立，以及长期护理保险的探索。

20世纪90年代，伴随着国有企业改革，新制度在传统社会保障制度框架内缓慢生长。1994年、1995年，国务院先后推进医疗保险、养老保险改革试点，均实行社会统筹和个人账户相结合。1997年，国务院发文要求建立统一的企业职工基本养老保险制度。1998年，我国正式确立了城镇职工医疗保险制度，也确立了我国基本医疗保险制度社会保险的基本模式。进入21世纪以来，国家全面推进养老保险、医疗保险的发展并迅速覆盖全体人民。2010年《社会保险法》的出台，标志着我国的社会保险从实验性阶段正式走向定型、稳定阶段，社会保障体系框架基本建立。党的十八大以来，社会保障制度建设取得突破性进展，我国全面建立统一的城乡居民基本养老、医疗保险制度，普遍实施机关事业单位养老保险制度，启动养老保险基金投资运营和基金中央调剂，全面实施大病保险制度，积极开展长期护理保险制度试点。

在国家社会保险制度不断完善的过程中，残疾人相关保障政策也进一步推进。残疾人可以按规定参加城乡居民养老保险，也可以享受一定的倾斜政策，比如对重度残疾人等缴费困难群体，由地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准城乡居民养老保险费。

2.1.1.3残疾人福利津贴制度开始推动服务保障

近年来，残疾人相关福利津贴制度逐步推进。2010年国务院出台政策，明确自当年1月起为全国孤儿发放基本生活费，孤残儿童有了进一步保障。将孤儿基本生活费直接拨付到孤儿或其监护人个人账户或福利机构集体账户的做法，有力地推动了监护人和福利机构对孤儿的抚养和照顾。2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，要求各地尽快建立健全针对经济困难的高龄、失能等老年人的补贴制度。老年残疾人补贴制度建设进一步加强。2015年，国务院全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，保障残疾人的生存发展权益。尤其是护理补贴的发放，减轻了重度残疾人家庭的照顾压力。截至2018年底，全国1005.8万困难残疾人享受生活补贴，1193万重度残疾人享受护理补贴；2972.3万老年人享受高龄津贴，74.8万老年人享受护理补贴；30.5万孤儿享受基本生活保障[3]。这一阶段，残疾人社会服务保障已经具备雏形。

综上所述，可以将我国二十年来社会保障的发展划分为社会救助（城乡低保、城乡医疗救助、五保、灾害应急救助等）、社会保险（五险一金、新农合、新农保、城居保等）、社会福利（孤儿补助、老年人的高龄津贴、残疾人的两金）、社会服务（以养老助残为典型的护理康复服务、无障碍设施建设等）这样几个阶段。当前，我国残疾人社会保障体系和服务体系初步建立，以物质保障和现金补贴为主的社会救助制度不断健全，社会保险的保障力度不断加强，残疾人生存、发展和参与状况显著改善。但同时也要注意，残疾人社会保障的重点主要是针对就业残疾人、贫困残疾人，重点解决残疾人的衣食生活保障问题，而对残疾人的医疗、康复、出行、照料等服务性、社会参与性的保障[4]，则考虑得相对较少，服务体系仍然严重滞后[5]。随着社会主要矛盾的发展变化，我国正在全面进入社会服务阶段，这是一次广泛的社会革命，也是社会保障制度的重大转型。因此，既要购买服务，也要科技的创新、基础设施标准的重新调整，当然也需要大量的专业化护理与康复人员。

2.1.2残疾人社会保障立法是实现残疾人美好生活、促进服务现代化的重要支撑

国家统计局公布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年，全年国内生产总值990865亿元，比上年增长6.1%。第一产业增加值占国内生产总值比重为7.1%，第二产业增加值比重为39.0%，第三产业增加值比重为53.9%。全年最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率为57.8%。

我国经济快速发展并已经成为全球第二大经济体，GDP接近100万亿元，这是中国历史上从未达到过的发展水平。在人均GDP超过1万美元以后，以社会服务业为主的第三产业比例超过50%，社会服务正在成为新时代经济社会发展的主流趋势。党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“增进民生福祉是发展的根本目的。”在这样一个时代，以人为本的服务业已经成为中国经济新的增长点，其中包括残疾人服务、养老服务、儿童服务等等。欧美国家的经验证明，大力发展包括残疾人服务在内的以人为本的服务业，将会改变产业结构，促进许多与社会密切联系的产业的发展，由此将会创造出20年左右的高速发展期以及社会稳定期。残疾人的托养、照料和康复等服务的发展会催生一批社会服务组织，从而对专业服务和管理人才产生巨大需求，尤其是托养照料方面会产生较大的照护服务需求，产生大批就业岗位。

残疾人服务还是新科技信息技术研发和应用的重要领域之一。面向残疾人、老年人、伤病人等人群的康复辅助器具，在替代、补偿、恢复、增强人体功能方面会发挥重要作用，并将推动一系列器具、设备、仪器、技术、软件等产品的开发。越来越多的科技公司正在借助人工智能开发无障碍、包容性的产品。AI技术的潜能与力量，将在残疾人认知与心理健康等领域掀起创新浪潮。在信息通讯、人工智能、大数据和生命技术发展迅速的今天，无障碍城市的建设对于产业发展具有巨大促进作用。特别是对城市进行无障碍化改造，把通用无障碍嵌入建筑物和公共活动场所的设计、建设和使用各个环节以及产品、家居、社区、交通、交流之中，将促进这些领域的进一步发展和全面升级。

残疾人社会保障，尤其是残疾人社会服务的发展直接影响我国现代化建设进程。根据党的十九大报告明确部署的时间表，2035年中国将基本实现社会主义现代化，21世纪中叶将建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。这意味着到21世纪中叶，国民的社会保障需求将达到一个更高水平[6]。残疾人的社会保障作为我国社会保障体系的重要组成部分，既是残疾人的一项基本权利，也是衡量一个国家或地区经济发展与文明的重要标志。为此，在国家发展进入新的历史时期和加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的背景下，尽快弥补残疾人社会保障的缺失，已经成为我国发展进程中的一项重要任务。

2.2解决残疾人最突出、最迫切的托养、康复、无障碍服务的需要

《中华人民共和国残疾人保障法》明确：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人的社会保障相较于健全人的保障具有特殊性，仅靠物质帮扶和现金补贴难以解决其基本生活面临的困难。

2.2.1残疾人的托养、康复、辅助器具和无障碍等基本需求迫切需要进一步的社会保障

残疾人是一个由于身体残缺与功能障碍而有着特殊困难的社会群体。残疾人的基本需求和特殊需求往往具有一致性或共通性，生活保障、就业保障、教育保障等是其共同的基本需求，而残疾人对托养、康复和无障碍环境等的需求，相对于健全人来说是特殊需求，对残疾人自身而言却是基本需求。残疾人群体是社会上最困难、最弱势的群体，残疾人又因其残疾类型、残疾等级、年龄、性别以及家庭情况等的不同，呈现出不同的状态，表现出不同的特征。

在残疾人中最为困难的是重度残疾人。当前，我国3681.7万持证残疾人中，重度残疾人有1193万人，有托养需求的近千万人，但能够得到托养服务的只有116.3万人。其中，已有22.4万残疾人在托养服务机构中接受托养，93.9万残疾人接受居家服务[7]，但仍然存在1000多万的巨大托养缺口。特别是贫困重度残疾人，缺少独立生活能力，部分重度残疾人长期卧床，没出过家门，生活非常艰难。《2019中国民政统计年鉴》显示，2018年末，我国城市低保中重度残疾人525305人，农村低保中重度残疾人1514600人，合计2039905人。这些残疾人家庭的照顾负担很重，为了照料他们，家庭成员甚至不能工作，很多家庭陷入贫困。在我国社会化的托养照顾服务体系还未建立的条件下，全社会为残疾人服务的范围和专业能力很差，辅助器具的开发和使用水平还较低，残疾人的基本需求还难以得到有效保障。

相比健全人来说，残疾人在生理上存在局限性，其经济收入普遍较低，医疗、康复、护理等开支又高于一般人。残疾人社会保障无疑是残疾人摆脱贫困、实现小康、过上美好生活的根本制度保障。残疾人群体需要一部特殊的法律来规范他们在社会保障方面的基本权益，需要专门的社会保障制度以维持他们和健全人相似的生活质量。

2.2.2应对残疾人社会保障的需求，亟待立法构建残疾人社会服务体系

残疾不只是个人不幸，也是一种社会风险，是每个人都可能会有的经历，也是每个国家尤其是进入老龄化的国家需要采取措施来应对的。作为残疾人社会保障体系，政府支持、群体支持与个体支持都是维护残疾人利益的重要手段，且三者互相补充，不可或缺。目前，残疾人的血缘或亲缘关系提供的支持是对残疾人支持的绝对主流，政府与社会对残疾人的扶持力度还严重不足[8]。从第二次全国残疾人抽样调查中我国残疾人占全国总人口的比例、各类残疾人占残疾人总人数的比例来看，我国60岁及以上的残疾人口占53.24%,65岁及以上的人口占45.26%。有如此多的残疾人面临养老、医疗、护理等问题，又有数目众多的老年人面临老年残疾化的问题，在家庭小型化的社会背景下，一户多残、以老养残、老残一体等面临着照护困难的突出问题，依靠家庭和个人难以解决，需要建立社会服务的系统进行整体应对。

新时代残疾人的基本需求是多方面的，他们希望能够解决日常生活照料护理问题，实现无障碍出行，能够像身体功能健全的人一样满足衣食住行的需求，以及平等接受教育，等等。在现有残疾人社会保障体系下很难解决服务短缺的问题，而高质量的服务更为稀缺。这就特别需要社会保障立法来调整政府、社会、家庭在残疾人社会保障中的权利与义务，以平等、参与、共享的发展理念，完善残疾人社会保障制度和相关法律法规，改变过去主要依靠家庭为残疾人提供生活保障的补缺救济型保障模式。因此，残疾人的社会保障不应当只是对贫困残疾人的社会救济，而应当将所有残疾人纳入社会保障体系，对其提供全方位的社会服务保障，包括社会保险、社会救助和相关的专项服务措施，这也是政府应对社会风险、保障公民生存和发展权而应该承担的职责。

2.3完善残疾人保障法律体系的需要

残疾人相关法律体系的逐步完善对残疾人社会保障立法提出了要求。党和国家高度重视残疾人事业，出台了一系列助残法律和政策，形成了较为完整的残疾人法规政策体系。1990年，第七届全国人大常委会通过了《残疾人保障法》，标志着我国残疾人事业发展步入法治化轨道。2008年，第十一届全国人大常委会第二次会议审议通过了新修订的《残疾人保障法》，修订后的九章分别是总则、康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境、法律责任和附则。

按照《残疾人保障法》的主体框架，多年来，各主要章节都先后出台了配套的条例。康复方面已经出台《残疾预防和残疾人康复条例》（2017年），教育方面已出台《残疾人教育条例》（1994年颁布，2017年修订），劳动就业方面已出台《残疾人就业条例》（2007年），无障碍环境方面已出台《无障碍环境建设条例》（2012年）。文化生活主要是倡导性的内容，不适宜单独立法，目前只有社会保障这一与残疾人民生最为密切的章节仍没有相应的配套条例出台。

图1残疾人保障的法制框架

我国残疾人社会保障是以宪法为核心，以《残疾人保障法》为基本法律，包括相关扶助残疾人的行政法规、部门规章的法律法规体系。总体上，尽管有许多规定都有较高的原则要求[9]，但缺乏法律责任规定，强制性不足。例如，《残疾人保障法》第四十八条规定：“对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴。”当前，我国已经全面建立重度残疾人护理补贴，现有法律规定中的表述，既缺少对地方各级人民政府责任的强制性要求，也没有起到巩固现有政策成果的作用。此外，还有一些规定操作性不强，以道德约束和理论层面为主。例如，第四十九条规定：“国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构。”虽然提出了鼓励和扶持的发展导向，但并没有明确残疾人供养和托养机构的建设规划要求，对扶持社会力量发展相关的土地、资金、人才等各方面资源难以进行有效安排，具体实施起来难以操作。虽然个别地方已经制定了一些针对残疾人的社会服务项目规定，且具有可操作性，例如：2016年10月26日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《深圳经济特区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》中，已将社会服务单独成章，将残疾人社会服务纳入政府公共服务体系建设规划，建立残疾人集中托养机构、发展日间照料服务，但其立法层次低、效力范围有限。因此，从完善《残疾人保障法》相关配套法规的角度看，残疾人社会保障立法势在必行。

3、残疾人社会保障立法具备五大基础

当前，开展残疾人社会保障立法已经具有良好的制度基础、物质基础、社会基础、组织基础和实践基础。在残疾人社会保障法律体系的构建中，从立法角度促进残疾人社会保障事业，健全残疾人共享经济社会发展成果的体制和机制，已经具备可行性。

3.1各项政策法规不断完善，为立法提供制度基础

依法推动社会保障的进步是中国特色残疾人事业发展的一个基本路径，也是最大的特征。按照平等不歧视原则，国家保障包括残疾人在内的所有公民享有社会保障权利。《中华人民共和国宪法》明确规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属；国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。《中华人民共和国残疾人保障法》中也明确：残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利；国家采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助，减轻或者消除残疾影响和外界障碍，保障残疾人权利的实现。

国家社会保障相关法律和规划的制定，为残疾人社会保障立法创造了条件。2010年第十一届人大通过了《社会保险法》，2018年第十三届人大进行了修订；2014年国务院出台了《社会救助暂行办法》，目前《社会救助法》的立法工作已经纳入全国人大的立法规划，民政部、财政部起草的《社会救助法（草案征求意见稿）》全文公布并征求社会各界意见。国家社会保障方面的立法基本成型，意味着残疾人社会保障立法的上位法框架基本确定。由此来看，残疾人社会保障立法工作正当其时。

3.2持续稳定的残疾人事业投入为立法奠定经济基础

改革开放以来，我国国民经济大踏步前进，经济总量连上新台阶，成功地从低收入国家迈入中等偏上收入国家的行列，综合国力和国际影响力显著提升，实现历史性跨越。40年来，中国经济总量跃居世界第二，综合国力和国际影响力实现历史性跨越。国际经验显示，人均GDP达到10000美元以后的残疾人社会保障，都要以民生需求为依归，大力发展各类残疾人社会服务，培育经济的新增长点。党的十八大以来，中央财政加大财力均衡调节力度，推进基本公共服务均等化，人民群众越来越多地享受到了改革发展的成果。2019年，中央财政一般公共预算安排对地方转移支付75399亿元，主要用于促进地区协调发展，支持提供公共服务和民生事业发展。

在残疾人社会保障领域，按照“普惠+特惠”的原则，既有的各项财政投入为继续稳定残疾人各项社会保障、开展残疾人社会保障立法提供了坚实的经济后盾。“十一五”期间全国残联系统用于残疾人事业发展的财政资金为573.59亿元，“十二五”期间财政资金投入1451.24亿元，比“十一五”期间增长153%。2013年至2017年各级财政专门用于残疾人事业的资金投入超过1800亿元，比上一个五年增长123%。这些投入为立法推动残疾人社会保障提供了坚实的经济基础。

图2全国一般公共预算支出决算中残疾人事业支出情况（2010—2018)

3.3国家和地方残疾人社会保障措施为立法提供实践支撑

改革开放以来，特别是十八大以来，党和国家对残疾人特别关心、特别关注，制定实施了一系列残疾人社会保障和福利方面的政策措施。例如，2014年将成年重度无业残疾人单独纳入最低生活保障，2015年国务院出台困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度，还有，自2009年以来一直为智力、精神和重度肢体残疾人提供服务的托养服务“阳光家园计划”，以及各地为残疾人提供水电气暖优惠补贴、交通补贴等，所有这些都为残疾人社会保障立法打下了实践基础，而残疾人社会保障立法工作也是对各项残疾人民生政策的进一步系统融合和巩固落实，是通过立法的形式使其进一步定型化。

在残疾人社会保障方面，部分地区出台了一系列相关政策和措施，积累了许多实践经验。例如，北京、广东、重庆、江西、浙江、山东、河南等地在残疾人低保覆盖、社会保险代缴、残疾人集中托养、社区照护服务、居家照护服务等方面探索了多种保障措施。

表1部分地方残疾人社会保障实践探索情况

3.4扶残助残和残疾人自立自强风尚使立法具备社会条件

在建设中国特色社会主义伟大事业的进程中，党和国家本着对人民负责的精神，坚持以人民为中心，关心特殊困难群体，尊重残疾人意愿，保障残疾人权利，注重残疾人的社会参与，推动残疾人真正成为权利主体和经济社会发展的参与者、贡献者和享有者。1991年以来，每年开展的“全国助残日”，培育了全社会的扶残助残风尚，提高了全民助残意识。全国性的自强模范与助残先进表彰大会，集中展现了残疾人正面而积极的形象，向社会传递着“自强不息”的精神力量。残疾人逐步认识到自身价值，从“被动的施予者”向“积极的创造者”转变，涌现出一大批自强不息、奋发有为的先进人物。国务院残疾人工作委员会、人力资源和社会保障部、中央宣传部、解放军原总政治部和中国残疾人联合会先后召开了五次全国自强与助残先进表彰大会，共表彰了752名自强模范、917个助残先进集体和个人、433个“残疾人之家”、160名全国残联系统先进工作者。这些表彰活动，推动了社会主义精神文明建设和残疾人事业的健康发展，展示了优秀残疾人的风貌与风采，让社会重新认识、理解了这个特殊群体，营造了全社会扶残助残与残疾人自强自立相互促进的舆论环境和文化氛围，其作用、价值和影响，具有划时代、跨人群的意义。中华民族传统美德和人道主义精神正在得到大力弘扬，全社会扶残助残意识明显增强。

3.5残疾人工作体制机制不断健全，为立法提供组织基础

在推进残疾人事业的工作实践中，形成了党委领导、政府负责、社会参与、残疾人组织充分发挥作用的中国残疾人工作体制。2008年3月发布的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，明确了残疾人事业发展的总体要求。国务院残疾人工作协调委员会改为国务院残疾人工作委员会，协调国务院有关残疾人事业方针、政策、法规、规划的制定与实施，确立了及时解决残疾人工作中重大问题的机制。国务院残工委各成员单位按照部门分工履行残疾人事业有关职责，推动有关残疾人政策的制定与落实。全国县级以上人民政府均成立了残疾人工作委员会。

中国残联及地方各级残联充分发挥代表、服务、管理职能，成为党和政府联系残疾人的桥梁和纽带。截至2018年，全国（除新疆生产建设兵团、黑龙江垦区外）共成立残联组织4.2万个。中国残联所属的盲人协会、聋人协会、肢残人协会、智力残疾人及亲友协会、精神残疾人及亲友协会等专门协会，积极开展专业化服务工作，提升了残疾人的社会服务水平。截至2018年，全国共建立省、地（市）、县三级五类残疾人专门协会1.6万个[10]。此外，工会、共青团、妇联等人民团体和老龄协会等社会组织发挥各自优势，维护残疾职工、残疾青年、残疾妇女、残疾儿童和残疾老人的合法权益。红十字会、慈善会、残疾人福利基金会等慈善组织为残疾人事业筹集善款，开展爱心捐助活动。企事业单位承担社会责任，为残疾人事业发展贡献力量。残疾人社会保障立法已经具有良好的体制机制和组织基础。

4、结论与讨论

当前，我国人均GDP已经超过10000美元，即将全面建成小康社会，新时代人民对美好生活的向往不断扩展。应当通过残疾人社会保障的专项立法，系统保障残疾人与其他公民一样，能够不断得到更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境。在经济与社会发展的现实格局中，亟待从残疾人社会保障的特殊性出发，着眼于长远的制度建设，从立法层面开始，在巩固残疾人社会救助、社会保险、社会福利等保障的基础上，重点加强社会服务保障，从而建立与新时代相适应的残疾人社会保障制度的基本法律框架。

4.1残疾人社会保障立法的目标定位

总体目标：实现全面发展与共同富裕。通过残疾人社会保障，加强能力建设、机会公平和支持性服务，营造环境，创新理念，让残疾人发挥其自身的优势，共享经济社会发展成果。

具体目标：打破社会保障项目的碎片化，使之集成化、系统化，巩固现有残疾人社会保障政策；进一步明确政府在残疾人社会保障中的主导责任，在更大的范围内解决残疾人的社会保障问题，拓展生活保障的范畴，加强对服务的保障，尤其是在残疾人护理、康复、出行、辅具使用等方面；建立健全全方位、全生命周期的残疾人服务体系，促进城乡残疾人服务融合发展，特别是要加强对重度残疾人、残疾儿童、残疾妇女、残疾老人、重度精神残疾人、流浪乞讨残疾人、事实无人扶养的残疾人等特殊困难人群和一户多残、以老养残等特殊困难家庭的关爱和保障服务，提高他们的生活质量和幸福指数。

4.2残疾人社会保障立法的原则

残疾人社会保障立法必须关注和满足残疾人群体对社会保障的现实需要，依托现实条件，努力解决立法过程中面临的若干核心问题。本研究认为，残疾人社会保障应坚持以下原则进行立法。

4.2.1与我国新时代经济社会发展水平相适应

残疾人社会保障立法，要解决新时代残疾人社会保障的迫切需求。同时，要科学把握我国残疾人的服务需求变化和人口老龄化的发展趋势，充分考虑我国经济增速放缓以及经济结构转型的发展特点，与我国高质量经济发展阶段相适应，对一些影响长远的问题作出适度超前的规定，增强法律的时代性和前瞻性。

当前，国家在残疾人社会救助、社会保险和社会福利等方面已经有相应的财政安排，保障残疾人的这些权益，不会对公共财政增加额外负担。在适当增加公共财政资源投入的情况下，政府在残疾人社会服务方面的主导责任，应当更多地体现在制度框架设计以及规划、政策、标准等方面的引导和规范，通过调动社会资源与公众参与，更好地满足残疾人的保障需求。

4.2.2一般性制度安排与专项制度安排相结合

残疾人是一个由于身体缺陷与功能障碍而有着特殊困难的社会群体。残疾人社会保障既具有总体社会保障的普遍性，更具有在普遍性基础上的特殊性。应当坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合的原则。当前，在残疾人社会保障制度框架中，面向所有居民的普惠性社会保障制度已普遍建立，包括社会保险、社会救助和一些福利优待政策等。社会保障立法中需要突破的重点是社会服务领域的制度和政策、标准等，尤其是残疾人迫切需要的照料、托养、康复和无障碍出行等专项制度。

4.2.3与残疾人相关的法律法规相衔接

随着我国经济发展水平的不断提高，社会公共产品供给不断增加，应当把满足残疾人的特殊需求提上立法议程，尤其是残疾人迫切需要的照顾、托养服务等，既要兼顾已有法律法规的保底需求，又要兼顾新时代残疾人的提升性需求，从“普惠保障”和“特需保障”两个角度进行立法，在《中华人民共和国残疾人保障法》《社会救助管理暂行办法》《社会保险法》以及即将出台的《社会救助法》等上位法的基础上，拓展社会保障条例的立法空间，注意与已经出台的《残疾预防和残疾人康复条例》《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》合理衔接。

4.2.4政府主导责任与社会、家庭责任相结合

综合发达国家和地区残疾人社会保障事业的发展经验，政府承担着主导责任，同时也鼓励家庭和社会组织承担起大量的日常社会服务功能。残疾人社会保障制度的责任主体包括：政府、家庭、个人和社会组织等。

在我国推进残疾人事业的工作实践中，形成了党委领导、政府负责、社会参与、残疾人组织充分发挥作用的残疾人工作体制。政府明确的职能定位以及事权在中央和地方政府之间的合理划分是残疾人社会保障发展的有力保证。在这一领域的工作格局中，需要借鉴国内外经验，将政府责任主要定位在制度框架的建立和政策与标准的引导、规范上，服务提供的主体则应当鼓励充分发挥社会力量的专业化作用，从而弥补家庭功能的缺失。

4.3残疾人社会保障立法的路径

从立法层面推动残疾人社会保障体系的发展，可以通过单独立法和修订已有的《中华人民共和国残疾人保障法》两种方式实现。

路径一：单独起草《残疾人社会保障条例》

依照联合国《残疾人权利公约》，以《中华人民共和国残疾人保障法》等上位法为依据，在充分吸收国际经验和总结国内地方实践的基础上，通过“建立服务目录、服务清单”的方式，将残疾人各类社会保障进行划分：

（一）社会保险：养老保险代缴补贴、医疗保险代缴补贴、长期护理保险、大病保险、残疾人意外伤害险、残疾人补充保险等；

（二）社会救助：最低生活保障、特困人员救助供养、困难残疾人生活补贴、灾害救助、医疗救助、康复救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等；

（三）福利津贴与优待：护理补贴、高龄津贴、交通减免、教育文化等；

（四）社会服务：居家服务、机构服务、日间照料、关爱巡视服务、辅具租赁服务、无障碍出行服务、法律援助服务等。

路径二：在《残疾人保障法》中修订“社会保障”一章

《老年人权益保障法》修订的重要经验就是，将社会保障向社会服务、社会优待和宜居环境的拓展。中国现行的《老年人权益保障法》于1996年颁布施行。2012年12月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议对该法做了重要修订，重点扩展了社会保障章节的内容，从原来的6章50条扩展到9章85条；增设“社会服务”“社会优待”“宜居环境”三大核心章节，这些内容在2009年修正的“社会保障”一章中有所规定但并不具体。修订后的《老年人权益保障法》明确了政府责任，对养老服务事业与产业发展、养老设施建设与管理、养老用地规划、养老服务人才培养等方面做出了详细规定，内容体系进一步完整。2015年和2018年皆是在此框架下的不断修正。

图3在《残疾人保障法》中修订“社会保障”章节的思路

参考《老年人权益保障法》的做法，综合考虑现有残疾人保障法的基本架构，将社会保障章节扩展为社会保险、社会救助、福利津贴和优待、社会服务等。在具体起草中，可将社会保险、社会救助、福利津贴和优待统一纳入社会保障中，为补充残疾人社会服务短板，可将社会服务作为一章进行单独规定。当然，在修订中同样需要强调一般性制度安排与专项制度安排相结合的基本定位，以保障残疾人的基本权益。

参考文献：

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[10]国务院新闻办公室.白皮书:平等､参与､共享:新中国残疾人权益保障70年[EB/OL].(2019-07-25)[2020-10-14].

成绯绯,王振耀,高华俊,唐正.我国残疾人社会保障立法可行性研究[J].残疾人研究,2020(04):29-40.

基金:中国残疾人联合会委托研究项目成果.