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一起不按检疫证明载明的目的地运输生猪案件分析
摘要：非洲猪瘟在我国发生以来，为严防疫情发生和发展，各地对生猪调运从严管控。农业农村部第285号公告规定“不得擅自更改生猪运输目的地。货主和承运人要严格按照动物检疫合格证明载明的目的地运输生猪”。但当前擅自更改生猪运输目的地的行为时有发生，不仅扰乱了动物检疫秩序，也给各地动物卫生监督执法工作带来新挑战。各地在处理此问题时，对案件定性研判不一，存在4种不同观点，即“经营未附检疫证明的动物、其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的动物、依法应当检疫而未检疫的动物以及该行为没有违法”。本文结合一起不按检疫证明载明的目的地运输生猪案件，对上述观点一一剖析，笔者赞同将该行为定性为“依法应当检疫而未检疫的动物”，从动物检疫是行政许可这一性质出发，对其必然具有的技术要件和许可要件深入分析，论述了期限和目的地是动物检疫许可的重要内容，且期限和目的地具有同等地位，检疫证明既是合格证，也是许可证。此外，对本案的执法主体、当事人认定及责任承担、选择性行为的适用等问题进行思考，以期为官方兽医依法行政提供参考。
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过程监管、风险控制、区域化和可追溯管理是动物检疫应遵循的原则，动物检疫证明载明的启运地和目的地是该原则的具体体现。但实践中，不按检疫证明载明的目的地运输动物的情况时有发生，这不仅扰乱了正常动物检疫秩序，也给各地动物卫生监督执法工作带来新挑战[1,2]：一是难以依据现行法律规定对该行为进行直接定性；二是现行法律规定中涉及该行为的规范似乎都无法绝对排除适用，这导致各地在实务中采取了不同的处理方式。农业农村部公告第285号明确规定不得擅自更改生猪运输目的地，但是该规定并不能给执法机关在法律适用上以明确的指引。本文结合一起不按检疫证明载明的目的地运输生猪案件，对案件定性的不同观点进行分析，以期为类似案件办理提供参考。
1、案情简介
2020年5月，刘某、陈某、程某三人（以下称当事人）签订协议，约定共同出资经营生猪。2020年6月17日，当事人在G省L市某区收购了106头生猪（G省不是非洲猪瘟疫情省），并取得G省L市某区动物卫生监督所（以下称动监所）出具的检疫证明（动物B）后，雇佣货车司机冯某将该批生猪运往S省C市销售。6月18日，当事人到达C市某高速公路出站口时，被收费站工作人员发现，收费站工作人员立即向S省C市动监所举报。
S省C市动监所接到举报后，立即安排执法人员赶赴现场开展调查。当事人刘某现场向执法人员提供了随车附具的G省L市某区动监所出具的检疫证明（动物B），该检疫证明载明的目的地是G省D市某区某生猪屠宰场。执法人员进行了现场检查和勘验，清点了生猪数量，核对了生猪耳标，并拍照取证。经查，该批生猪数量（106头）和耳标号与随车附具的检疫证明载明（动物B）的信息相符。执法人员对三名当事人进行了询问调查，提取了相关证据材料。经C市动物疫病预防控制中心对随机抽取的该批生猪血液样品检测，非洲猪瘟病毒核酸检测结果均为阴性。该批生猪经官方兽医补检合格。批准立案后，执法人员补充收集了当事人的《合作协议》复印件、C市社会公用地磅称重单等证据材料，并向C市价格认证中心函询案发当日的生猪价格。
2、观点与分析
据笔者了解，各省对于对此类案件的定性存在分歧：（1）大部分认为该行为违法，应当进行处罚，对此又有三种不同的观点；（2）少数认为该行为不违法，不应进行处罚。这些观点也代表了各省动物卫生监督执法实务中的不同做法。笔者对各观点一一分析。
2.1观点一：案件应定性为经营、运输未附检疫证明的动物
当事人的行为违反了《中华人民共和国动物防疫法》（以下称《动物防疫法》）第四十三条规定，应定性为经营、运输未附检疫证明的动物，按照该法第七十八条的规定处罚。其理由是当事人运输生猪的到达地点与随车附具的检疫证明载明的目的地不符，该检疫证明无效，属于未附有效的检疫证明。
笔者认为，有无附具检疫证明的可能性是未经检疫和未附检疫证明的本质区别。未经检疫当然无附具检疫证明的可能性，简言之“无证可附”；未附检疫证明指经官方兽医检疫合格但未随货附具检疫证明，有附具检疫证明的可能性，简言之“有证未附”。若认定到达地不符的检疫证明无效，就必须承认事实上该批生猪的有效检疫证明不存在，即无附具检疫证明的可能性，属于“无证可附”而非“有证未附”，因此，本案不应定性为未附检疫证明。
2.2观点二：案件应定性为其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的动物
当事人的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第六项“禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：（六）其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的”[3]，应按照该法第七十六条的规定处罚。其理由是农业农村部第285号公告规定不得擅自更改生猪运输目的地，当事人运输生猪到达地点与检疫证明载明的目的地不符，应当定性为其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的动物。
笔者认为，《动物防疫法》第二十五条所列情形虽然都属于禁止情形，但该法第七十六条规定，依法应当检疫而未检疫依照第七十八条处罚，而第七十六条和第七十八条的处罚种类和幅度差异较大，说明该法第二十五条第三项中依法应当检疫而未检疫与该条所列举的其他情形不具有同质性。该条中除依法应当检疫而未检疫外，第六项“兜底”条款与该条其他情形具有同质性，应按《动物防疫法》第七十六条的规定处罚。擅自更改运输目的地，其违法性质和危害后果显然与《动物防疫法》第二十五条所列举除依法应当检疫而未检疫以外的其他情形不属于同一量级范畴，如按照观点二对案件定性适用兜底条款，则需按《动物防疫法》第七十六条进行处罚，处罚的种类与幅度难以与违法行为人的过错程度相适应。因此，本案不应认定为其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的动物。
2.3观点三：案件应定性为经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物
当事人的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项规定，应定性为经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物，按照该法第七十六条和第七十八条第一款的规定进行处罚。笔者同意此观点。
根据《行政许可法》《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》有关规定，动物检疫是一项行政许可，检疫证明是行政许可证件，此性质决定了动物检疫必然具有技术要件和许可要件，两者缺一不可。行政许可，指国家行政机关对不特定的一般人依法负有不作为义务的事项，在特定条件下，对特定对象解除禁令，允许其作为的行政活动。《行政许可法》对行政许可的立法界定：“指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。从行政许可的定义可看出，行政许可是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式，往往在特定领域向具有相应资格的对象颁发，是一种授益性行为。行政许可目的是为了保障相对人从事特定活动的有序性，相对人从事该项许可活动，既需要符合技术要件，即官方兽医实施现场检疫动物或动物产品合格；也需要符合许可要件，即取得许可证件-动物检疫合格证明，并按照《动物检疫管理办法》第四十七条的规定，在规定时间内到达目的地。
期限和目的地是动物检疫许可的重要内容。《动物检疫管理办法》对动物检疫许可作了具体规定。该办法第四十七条规定，“在规定时间内到达目的地”。同时，该办法第五十一条授权农业农村部统一制定动物卫生证章标志格式和样式，农业农村部统一制定的检疫证明格式中明确载明了“本批动物经检疫合格，应于×日内（当日）到达有效”。此处的“到达”是指到达检疫证明中载明的目的地。因此，到达期限和目的地是动物检疫许可有效的时间范围和空间范围。到达期限和目的地在动物检疫许可中具有同等地位，超过期限视为无效检疫证明；同理，到达地点与目的地不符也应视为无效检疫证明。擅自更改运输目的地，扰乱了动物检疫秩序，理应视为未经许可，即未经检疫。
检疫证明（动物B）载明“本证书限省境内使用”，且检疫证明明确载明了目的地，当事人虽然取得了启运地为G省L市某区某乡某村、目的地为G省D市某区某生猪屠宰场的检疫证明（动物B），但未取得目的地为S省C市的检疫证明，并明确表示知晓凭检疫证明（动物B）不能运输出省，在利益诱惑下，心存侥幸，安排货车司机冯某将该车生猪从G省L市运输到S省C市进行销售，当事人经营、运输的生猪应当认定为未经检疫的动物。
2.4观点四：认为当事人没有违法行为
个别执法人员认为当事人没有违法行为。理由是，全国实施动物检疫都采用同样的检疫程序和技术规程，擅自更改运输目的地不会增加动物疫病风险，且《动物防疫法》没有明确规定对擅自更改运输目的地的行政处罚。
笔者认为，仅从检疫程序和技术规程来评价动物检疫，仅关注到了动物检疫的技术要件，片面认为检疫证明只是动物自然属性（即动物本身是否健康、是否染病等）的合格证。而目前实务中对擅自更改运输目的地产生的诸多困扰，主要源于对许可要件的忽略。检疫证明既是合格证也是许可证，是该批动物自然属性合格的证明，也是准予其从事特定活动的许可，应当在许可的范围内从事该项活动。若将该行为视为合法，就与行政许可保障特定活动有序性的目的背道而驰。因此，当事人擅自更改运输目的地扰乱了动物检疫秩序，具有处罚的必要性，应当予以惩戒。
3、处理结果
S省C市动监所采用了上述第三种观点，认定当事人经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物的违法事实成立，其行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项之规定，即经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物，应当给予行政处罚。S省C市动监所依据《动物防疫法》第七十六条和第七十八条第一款给予当事人行政处罚，当事人已及时履行。
4、有关思考
4.1关于执法主体
《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》对现行法律行政法规规定的职责和工作进行了说明，各地机构改革方案确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律行政法规规定尚未修改之前，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。截至目前，S省C市农业综合执法改革尚未完成，因此，按照《动物防疫法》的规定，本案执法机关仍然是C市动监所。农业综合执法改革已完成的，尽管《动物防疫法》尚未修改，仍应按照“三定方案”规定的行政机关承担。
4.2关于当事人认定及责任承担
当事人约定共同出资经营生猪，属合伙关系，三人是本案涉案生猪的货主。三人未办理合伙企业营业执照，并非合伙企业。《行政处罚法》《行政诉讼法》对此类行为的违法主体认定没有明确规定，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，参照最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第四十七条“个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人”的规定，本案中，当事人经营生猪分工明确，作为整体共同实施了同一违法行为，侵害了同一个法益，应当认定全体合伙人为本案当事人，承担连带责任。
4.3关于选择性行为的适用
《动物防疫法》第二十五条中的“屠宰、经营、运输”是选择性行为，根据查明的案件事实，既可以概括适用，也可以选择适用[4]。本案当事人既有经营行为，也有运输行为，对两种行为方式都应当评价，因此本案定性概括适用“经营、运输”，作一次行政处罚。
4.4关于案件定性
本案的情形是将取得检疫证明（动物B）的生猪运输出省，而实务中还存在大量其他擅自更改运输目的地的情形，如取得检疫证明（动物B）后，在省内擅自更改运输目的地；或取得检疫证明（动物A）后，擅自更改运输目的地。笔者认为，根据上述分析，这些情形均应按照未经许可即未经检疫定性处罚。
4.5关于文书制作及送达
由于本案是将三个违法行为人视为一个违法主体，作为一个整体给予评价，因此，执法机关制作了一个《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》。参照民事诉讼中对共同诉讼人的裁判文书送达方式，本案对三个违法行为人各送达了一份文书。
参考文献：
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