公路路政现代化管理是建设交通强国的重要组成部分,我国《交通强国建设纲要》要求路政管理必须现代化[1]。维护好、运行好公路路政管理,关系到“现代化综合交通”战略目标的实现,更关系到我国路政治理体系与治理能力的现代化水平。公路路政管理在现实生活中还面临着一些不足,这些不足影响了公路路政管理法治建设的进程。本文以公路路政管理为研究对象,分析我国七十年公路路政管理法治建设的历史演变,从中找出问题,分析问题,提出一些思考与建议,以期为完善我国公路路政管理建设、早日实现交通强国战略目标提供参考。

一、公路路政管理七十年历史演变

公路路政管理历程间接反映了我国交通产业的发展水平。本文将公路路政管理分为四个阶段,从中华人民共和国成立到改革开放,再到新时代,中国公路路政管理经历了“依法建路到依法治路”的历程,从中我们可以管窥中国公路路政管理法治建设的喜与忧,为今后的发展提出政策建议。

(一)公路路政管理建设的转型期(1949—1965)

中华人民共和国成立初期,人民民主的国家政权面临着严峻形势,各行各业百废待兴。国家需要以法制的形式制定各行业的基本准则,以保证民主政权的稳定和新民主主义向社会主义社会的顺利过渡。1949年,政治协商会议召开通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。这两个宪法性法律,奠定了中华人民共和国成立初期法律制度的基础[2]。《中国人民政治协商会议共同纲领》第36条“必须迅速恢复,并逐步增建铁路和公路”之规定,奠定了公路建设与管理在未来社会主义经济建设发展中将占有重要的基础地位。

加强中央集中统一管理,是中华人民共和国成立初期公路路政管理的主要特点。国家总体上对公路行业战略重视程度高,但底子薄,投入显得底气不足,这也给路政管理体制与专业化发展带来了一定影响。中华人民共和国刚刚成立,基于各个方面的法治建设处于初建、恢复阶段,公路路政管理法治建设也在慢慢摸索中前行。公路路政执法缺乏先进的设施与设备,路政管理过程也缺乏系统的制度与规定,公民的合法用路等法律意识显得薄弱。路政法治化的底子薄情形给公路路政管理工作带来了一定的负面影响。随着社会主义改造的全面展开,新生的人民政权受到来自国内外敌对势力的影响和破坏,国家制定的法律和路政机关对法律的执行,更多关注的是巩固政权、防止破坏,在实际工作表现方面则比较多地强调维护公路路政机关与单位的绝对领导权威等。

(二)公路路政管理法治建设的初步调整期(1966—1978)

公路路政在政府管理手段的工具性和手段性上被进一步强化,是这一时期的主要特征[3]。这个阶段我国社会主要矛盾在认识上存在偏差,公路路政管理行为的手段性和工具性不仅没有随着人民政权的巩固得到调整,反而因以阶级斗争为纲的需要更加强化。司法系统曾因被否定而受到冲击批判,再加上社会大环境的影响,公路路政管理机构在机构和人员方面流失较大,办案效率和质量有所下降,一些路政管理机构不能正常发挥应有的职能。“文革”时期受“左倾”思想影响,包括不尊重运输的固有规律,一些地方的公路行业管理体制被硬性改变,原有的公路行业政策及路政管理政策遭到破坏,新的监管政策又造成了一定的管理混乱。在这种情况下,交通主管部门迫不得已,进行了一定程度的纠正,使公路行业监管得到有限恢复。

(三)公路路政管理的建设期(1979—2011)

党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制工作方针,给公路路政管理工作带来了良好开端[4]。1979年11月《中华人民共和国公路法》的起草工作启动,随后拟就了公路法的征求意见稿。它是征求广大人民群众的意见形成的,基本形成了公路法的雏形,进而为《中华人民共和国公路法》的问世奠定了坚实的基础。1987年10月国务院发布了《中华人民共和国公路管理条例》,是《中华人民共和国公路法》出台以前公路行业最高级别的法规。该条例初步解决了自中华人民共和国成立以来公路行业建设、管理、养护以及追究法律责任缺乏根本法规层面依据的问题。《中华人民共和国公路管理条例》的出台进一步促进了公路路政执法建设。1990年9月交通部令第24号发布《公路路政管理规定(试行)》,各省市的路政管理工作在1990—1991年期间得到了广大人民群众的拥护和支持。1997年交通部发布的《交通行政执法证件管理规定》明确了执法人员资格条件,公路路政管理开始纳入严格统一管理的轨道。随后为了严格规范公路路政执法管理,交通运输部先后出台了《超限运输车辆行驶公路管理规定》《公路监督检查车辆管理办法》《路政管理规定》等相关法律规范性文件。这些规范性文件为这一时期公路路政管理工作起到了规范指引作用。

实现好、维护好公民的合法权益,是这一时期公路路政管理法治建设的主要特征。改革开放后,路政执法价值就是保证人民的利益,法律是人民意志的体现,依法执法,依据的是人民的意志。公路法治是公路行政法治的表现形式,是确保公路行业各项权力行使的基石,目的是为了规范公路各种社会关系[5]。《中华人民共和国公路法》自1997年颁布以后相继修订了五次,每一次修订预示着我国公路路政执法建设的进步。2006年交通部为进一步加强公路路政执法建设,提高执法水平,组织起草了《公路路政执法行为规范》。“十一五”时期公路路政执法的总目标是:构建一个科学完善的公路保护法规体系,塑造一支能打硬仗的路政执法队伍,建设一个高效运转的路政管理体系[6]。期间路政管理工作取得了显著成绩,路政执法工作从被动执法到主动执法、变管理型执法到服务型执法,这些都彰显着我国公路路政管理法治建设取得了明显突破,即实现了从“用法”到“依法”,从“管理”到“服务”的转变。

(四)公路路政法治化建设的治理期(2012年至今)

依法管理、法治化治理,是新时代公路路政管理法治建设的本质特征。2012年中共十八大首次提出“法治中国”的概念,提出新的“十六字执法方针”,即加快建设社会主义法治国家,必须全面推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”进程,区别于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“法制十六字方针”[7]。新十六字方针体现了依法治国新布局,为全面依法治国基本方略的形成奠定了理论和实践基础。在新十六字方针中,立法是前提,执法是关键,司法是重点,守法是基础。公路路政执法规范化建设在中国公路法治环境日趋改进的大趋势下日益进步。2012年4月20日,交通运输部印发了《路政文明执法管理工作规范》,该规范分总则、基本要求、行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚、奖惩等部分,要求各级交通行政主管部门和公路管理机构的主要任务是加强规范执法人员队伍建设与公路路政执法行为规范化建设。2018年12月5日,国务院发布《行政执法三项制度》的指导意见,此意见严格规范执法队伍,着重保护行政相对人的合法权益,为以后的执法队伍建设提供了依据。这一系列公路路政执法规范性文件的颁布及实施,一个重要目的就是监督“依法路政管理”真正实现。

“以人为本,办人民满意的交通”,是新时代公路路政管理最基本的目标。交通运输部很早就提出“以人为本”、做好“三个服务”、“发展为民”等先进理念,推动行业管理体制改革,在转变发展方式的同时满足人民群众的基本需求,进而推动更快、更好、更便捷的交通方式的发展。交通运输主管部门严格深化供给侧改革,提高公路路政服务品质,补足公路基础设施短板以及促进公路发展转型升级。2019年9月,中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》,明确提出要把我国建设成为交通强国,打造“全国123出行交通圈”“全球123快货物流圈”和“办人民满意的交通”等要求,展现出新时代现代化的发展特色。七十年来,公路行业紧紧依靠党和人民群众,依法办路,依法治路,办人民满意的交通。根据国家经济的发展、国家颁布的相关法律法规和规章及国际形势发展的大趋势,公路行业战略规划、建设、养护和管理步伐不断完善。

二、我国公路路政管理法治建设七十年思考

社会经济快速向前发展的同时,给公路路政管理带来了巨大挑战。尽管我国公路路政管理自中华人民共和国成立以来走上了法治轨道,但在实际发展过程中仍然存在诸多问题与挑战。综合来看,主要体现在公路路产保护、路权维护以及公路秩序管理等方面。

(一)对公路路产保护与路权维护的法治化思考

公路路政管理的中心任务是保护路产,维护路权,维护公路管理秩序。如果说公路建设是为了解决人民群众“可以走、可以通”,保障地方之间紧密联系的问题,那么公路路政管理就是为实现公路可持续发展、保障“物畅其流,人便于行”以及促进经济蓬勃发展的重要依托[8]。自中华人民共和国成立七十年以来,我国公路路政执法人员大体上能够达到“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”的执法要求,执法人员的素质整体上有了很大提高。经济发展水平较发达地区的执法人员不断探索与创新路政执法模式,以改善路政执法环境、促进交通运输良好社会风气的形成为目标,展示了良好的路政执法队伍形象,但一些地区在公路路产保护与路权维护方面难免存在瑕疵或者疏漏。

路政管理中的治理超限是公路路产保护、路权维护面临的一个棘手问题。尽管有些与道路交通安全责任相关,但公路与城市道路的治超应该属于社会共同关注的问题。近几年来,时有媒体报道因超限等造成桥梁坍塌事故,几乎每次路桥坍塌事件都会造成人员伤亡。据统计,自1999年以来,我国发生了64起桥梁坍塌事件,其中2009年黑龙江省铁力市发生大桥桥体垮塌事件,事故造成21人落水,其中4人死亡、4人重伤、8辆车坠河,事故的主要原因是车辆超载[9]。2012年哈尔滨阳明滩大桥高架桥洪湖路上桥匝道车辆侧翻,致使4辆货车坠落、3人死亡、5人受伤,事故主要原因是车辆超载[10]。最近一次是2019年10月10日无锡桥面侧翻,造成3死2伤,事故原因是车辆超载[11]。虽然近年来全国各地正在积极开展反超载、超限专项治理活动,但受运输者利益至上的诱惑,车辆超载超限运输现象仍屡禁不止。传统整顿车辆超载超限,就是对疑似车辆称重检测,传统检测方法不仅检测时间长,而且耗费大量人力和物力,又因不能每车必查,导致有些超载车辆成为漏网之鱼。动态称重检测方法具有精准、及时以及方便等功能,推行货车动态称重技术成为新时代路政治超的趋势。

(二)对公路路政秩序治理的思考

维持好智慧交通运行秩序,是新时代公路路政秩序治理面临的首要问题。《交通强国建设纲要》强调的重点是:“建成支持国家现代化建设能力的智慧交通,全面提升城市基础设施智能化水平,构建智能化交通城市,推动大数据、互联网与人工智能等新技术融合发展。”[12]在智能交通系统中,最具代表性的是ETC电子不停车收费系统。“九五”规划之初,交通运输部主管部门开始关注ETC技术,相对于人工收费来说,ETC技术优势更能适应大数据时代。《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》明确指出,到2020年公路客车ETC使用率达到全国50%的覆盖率,由此可知ETC技术会是将来的大趋势。2019年5月起开始推行全国高速公路省界收费站撤站,设立门架系统,为2019年底全国联网赢得了路政管理秩序的新系统支持。可以说,ETC系统的应用能够有效提高经济成效,如缩减人工收费的人力成本和燃油成本,提升高速公路通行率。如何发现并升级完善门架系统面临的问题,促进系统稳定、发挥路政监管等作用,必须从更高的数据维护、系统定期保养升级、车辆信息识别、车道更新设计等方面注入共享路政信息入手。这一切都给路政管理带来了考验。

三、我国公路路政管理七十年的法治化建设

公路路政管理在法治化建设方面有诸多经验与教训。在路产保护、路权维护与公路管理秩序上,法治化建设规律与路政走向息息相关。分析现阶段我国公路路政管理法治建设中的规律与特点,有利于帮助我们更好地思考路政法治化建设的走向。

(一)公路路产保护与路权维护的法治化建设

路政管理的建设理当与行政责任制度相关。如果行政问责机制不健全,则可诱发诸如超限超载等路政违法现象。现行有关公路路政执法的法律法规多是以追究行政责任为主、刑事责任为辅的问责机制。这种问责模式会让部分交通运输业户认为有机可趁,或者更有甚者违法乱纪,置国家公共财产、人民生命安危于不顾[13]。一旦发生路产损失、路权侵权,或者交通事故,或者工程事故等,造成的后果必然是惨重的。规范公路社会关系的相关法律规范,如果对公路违法责任的规定界定粗泛,将给路政执法带来诸多不便。如《中华人民共和国公路法》第七十四条至第八十六条的规定,大多数是民事责任或行政责任,《公路安全保护条例》第五十六条至第七十四条是规定法律责任,通过处罚以约束相对人的违法行为。公路路产保护与路权维护依据法律规范,主要是《中华人民共和国公路法》和《公路安全保护条例》两部法律、法规,其规定了民事责任和行政责任,故追究刑事责任尚须法律规定。公路立法应该考虑相关侵权、事故的问责机制,明确相关事故,以法律具体的形式确立下来,多设置一些刑事责任,将会对相关责任人起到震慑作用,从而减少事故发生。

公路交通中的运输市场规则、路政管理制度等追责程度对超载运输影响较大。超限超载当是公路路政执法与治理的热点难点之一。在追求治理体系与治理能力的现代化进程中,提升公路路政管理的智能化、信息共享水平更有现实意义。公路管理现代化应在现有信息化科技建设成果、硬件基础设施和软件环境的基础上,利用科技发展的最新成果,进一步整合资源、完善理念、升级功能、更新设备,真正实现公路路政管理的现代化、科技化、智能化管理。

(二)公路管理秩序的法治化建设

ETC新系统的法治化建设是门架系统运行后路政管理现代化不可忽视的课题。办人民满意的交通,就是要从门架系统的技术支持中更多地融入路政法治化建设元素,实现全过程、全要素、全方位的路产监控与路权维护。以专业、干练的形象出现在用户面前,通过专业化努力,赢得用户的满意体验。

保障秩序安全是公路路政管理过程中最基本的价值理念。公路路政管理追求的秩序是有益于人类的社会秩序。美国法学家博登海默指出:“凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方,他们都曾力图防止不可控制的混乱现象,也曾试图确立某种适于生存的秩序形式。这种要求确立社会生活有序价值的存在,绝不是人类所做出的任意行为或是违背自然规律。”[14]这证明秩序有其存在的价值。秩序之所以是公路路政的基础价值,是由法律本质、任务、秩序本身的性质以及法律的其他价值决定的。在新时代法治理念中,秩序安全既是公路路政管理的法律依据,也是公路路政管理的价值理念,没有秩序安全就只有混乱和弱肉强食的厮杀。因此,公路路政首先追求的一定是维护公路秩序,保障交通运行的安全。路政执法人员在执法过程中,本意是为了维护公路秩序的稳定,无论是在公路超限超载治理上,还是在维护ETC电子不停车收费系统稳定运行的大趋势下,最核心最关键的问题是在保障秩序安全下维护行政相对人的合法权益。

四、我国公路路政管理七十年的法治化治理路径

我国公路路政管理法治建设自中华人民共和国成立以来发生了翻天覆地的变化。从公路路政的法治治理角度来看,提升质量水平是路政管理现代化发展的必然趋势。当今世界经济快速发展,对我国公路路政管理发展提供了有利的客观条件,也为管理法治建设指明了方向。本文主要从强化问责机制、加强超限监管体系、强化信用监督等方面阐述公路路政管理的发展路径。

(一)公路路产保护与路权维护法治化

公路路政管理机构应加强信用监督,以减少超载现象的发生。第一,公路路政管理机构应从法制方面加强事后严格处罚机制,以降低超载现象的发生,从而保障人们安全出行。第二,加强公路行业自律建设。公路行业协会对公路路产的保护起监督作用。政府相关部门应大力支持公路行业协会的发展,政策上给予倾斜,专业上给予指导,鼓励公路行业协会进行监督,制定章程,杜绝超载超限等行为,进一步规范公路行业协会的发展。第三,强化公路责任处罚体系。加强对损害路产、不遵守交通规则等违法行为的责任追究力度,对违法违规等行为依法严肃处理。给国家造成损失的,依法追究相关人员的责任。行政相对人由于不自觉遵守相关的法律法规引发交通事故,应从重处罚。一旦有问题发生,从重处罚将警醒行政相对人。第四,健全完善路况,全时段治超监控网络。实现对治超行为的全过程监督和工作数据与信息的互联互通,实现对超载车辆长期、有效的动态监控检测,严格控制超载率才是治理超载现象的有效保护措施。

(二)公路管理秩序法治化

加强科技管理是维护公路管理秩序的有效手段。第一,运用互联网和大数据技术,依据政府服务平台,实行动态监管。综合运用行政权力公开透明地实行网络化监管手段,充分利用执法记录仪、电子档案等方式,严格实行责任追究制。第二,路政机构要严格推行信用监管制度。申请人的信用以及自律将会有一个严格考察的标准,交通运输行政机构应该建立健全信用信息档案,强化信用的重要性。可以建立健全经营者违法经营的“黑名单”制度,对于失信主体或严重失信违法主体实行一段时间内禁止进入或终身不得进入公路行业的制度,形成“一旦失信,处处受制”的失信惩戒机制。第三,为了进一步加快推动ETC系统的推广,路政管理机构要以服务公众的利益为出发点和落脚点,进一步精简ETC业务流程,减少填写不必要的表格和回执单,提升用户办理效率,降低办理标准。此外,随着社会经济的发展,私家车拥有量不断增加,已成为节假日集中出行的主力车流。降低私家车的办理标准,扩大ETC使用率,缓解收费站通行压力是当务之急。

我国公路路政的法治化治理是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。尽管我国公路路政管理法治建设取得了飞跃性的成效,然而全面建设公路路政管理法治社会任重道远。这将是一场艰巨而长远的任务,也会是一次深刻而有意义的历史变革。现有的成就只是为公路法治带来一个良好的开端,而实现公路全面法治乃至治理体系与治理能力的现代化目标伟大且艰巨。我国公路法治将会继续前行,为早日全面建设成为交通强国保驾护航。

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