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探析经营资质日常监管对国内水路运输企业的影响

2020-03-13 411 上传者：管理员

摘要：本文通过对某沿海城市国内水路运输企业的经营资质的日常监管现状的分析和研究，总结出了经营资质日常监管中存在的主要问题，并指出交通行政管理部门监管重点应为岸基支持，海事管理机构监管重点应为船舶和船员。最终从健全法律法规体系、严格市场准入、强化内部监管体系建设、充分借助政府购买服务、建立水上交通安全监督协调机制、建立社会监督机制、加强安全诚信体系建设等方面给出了提升监管水平的建议，以供参考。

关键词：
国内水路运输企业
建议
监管
经营资质
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一、引言

随着水上船舶交通流量和密度的增加以及船舶大型化，水路运输安全风险日益突出，对水路运输企业的监管提出了更高的要求。

获得经营资质（《国内水路运输经营许可证》和《船舶营业运输证》）是从事国内水路运输的“硬门槛”，根据《国内水路运输管理条例》和《国内水路运输管理规定》，各级交通行政管理部门是国内水路运输企业的行业主管部门，负责对水路运输经营资质审核、发放，并对资质实行日常监管。而在准入条件中，具备安全生产条件是资质的必备条件。在对经营资质的监管中，交通行政管理部门对水路运输企业究竟应该管什么、怎么管，特别是理清在安全监管方面与海事管理机构的职责边界，对于促进交通行政管理部门建立监督管理的长效机制，提升监管水平和效率具有重要的意义。

二、经营资质日常监管现状

以调研的某沿海城市为例，该市交通行政管理部门日常监管的主要手段包括控制市场准入、年度核查、日常检查、预警检查和分级分类管理。其中，安全管理工作台账（包括《安全管理文件汇编》、《安全会议记录》、《安全检查与隐患（重大危险源）检查记录》、《船舶维护保养和检测记录》、《安全日常宣传教育培训和演练记录》、《安全事故情况记录》、《特种人员登记培训记录》）是实施日常检查的重要依据。分级分类管理是提升监管手段和能效的一次尝试和创新，该规定将辖区内企业分为危货、客运类及普货类，分级评定等级分为AAA、AA、A、B，按照不同类别采取差别化分级管理。从评定的内容来看，涉及安全的主要包括安全管理制度的建立和落实、重大隐患及整改、责任事故、处罚情况、船舶“黑名单”及船舶适航情况。

三、经营资质日常监管中存在的问题

1. 监管的体制机制不完善

目前，国内水路运输企业监管主体主要是各级交通行政管理部门和海事管理机构。两大架构在监管职能上特别是对企业安全管理方面的监管职能边界模糊不清，而在监管的实施过程中又孤立运作，一定程度上造成了行政资源浪费、监管主体责任落实不到位、企业疲于面对重复检查等问题。

2. 交通行政管理部门实施监管执法的意识不高

由于大多数企业已经建立了海事系统的安全管理体系，海事定期对企业的安全管理体系进行审核发证，并通过年度审核、水上交通执法等形式对体系的运行实行有效监管。因此，一直以来，交通行政管理部门认为其行业管理的重点在于经营资质申报材料的核查、行业统计分析及维持市场秩序，主观上认为企业安全监管的归口管理部门是海事管理机构。

3. 交通行政管理部门监管执法的专业技术水平有待提高

交通行政管理部门监管重点在事前审批，事中监管相对薄弱。以调研的某沿海城市为例，事中监管方式包括日常检查、预警检查和分级分类评定，但检查覆盖点相较于整个安全生产管理还存在明显缺项。监管依据的欠缺、监管主体职责的不清晰，使得交通行政管理部门往往在人员配置、专业能力的培养等方面的投入相对不足，导致安全监管的专业性和深度有待提高。

4. 交通行政管理部门可采取的执法处罚措施有限

以调研的某沿海城市为例，交通行政管理部门执法依据主要为预警制度。对不同等级企业，可采取的措施也仅为提高检查频次，以及限制新增运力或限制扩大经营范围。有限的处罚措施导致管理部门在面对预警等级高、安全生产事故或险情频发的企业，在执法上也显得无从下手、无据可循。

四、交通行政管理部门和海事管理机构监管的重点

船舶管理、船员管理、岸基支持、应急处置是保证水上交通安全的主要影响因素。通过梳理国家和地方相关法律法规，笔者认为，交通行政管理部门监管的重点应为岸基支持，海事管理机构监管的重点应为船舶和船员。

岸基支持主要包括以下工作：（1）建立船舶和岸基管理办法，完善制度建设。(2)保证安全投入及时足额投入。(3)跟踪管理船舶适航的各项证书，确保船舶证书有效齐全。(4)跟踪管理船员适任证书，确保船员持证上岗。(5)为船舶配备海图、无线电信号表等航海资料。(6)船舶修理、保养需求能及时得到满足。(7)船岸通讯得到保障。(8)保证船舶备件备料的及时供应。(9)对货物的配载和特殊货物装载管理进行审核、确认或技术指导，在船舶发生紧急情况时给予船舶有关货物性能方面的技术支持。(10)掌握航行中的船舶动态，发布正确指令。(11)组织开展船岸、岸基应急演练，提高应急处置能力。

五、提升经营资质日常监管能力的相关建议

1. 对现行法律法规体系的建议

(1)应进一步完善相关法规体系，细化和明确海事和交通两大监管主体的监管范围和职责边界，做到职责权限不交叉、不缺位，保证监管执法过程有法可依，有据可循。(2)应加大海事管理机构在水上交通安全事故调查处理过程的监管，完善监督机制，建议开展多部门联合调查，以提高事故调查处理结论的权威性。

2. 对交通行政管理部门经营资质监管执法的建议

(1) 加强源头控制，严格市场准入

市场准入是从源头上确保水上运输安全的关键环节。交通行政管理部门应按照国家和地方的要求，严格辖区内水路运输企业的资质审核过程，严把市场准入关。

(2) 强化内部监管体系建设，提升专业监管能力和水平

交通行政管理部门应在以下几个方面强化内部监管体系建设：1)应根据法律法规要求并结合辖区内企业的特点，制定相关的管理规定，规范监管过程、程序和记录。2)应从行政许可、政策研究与转化、现场执法的角度进一步细化部门内设机构的监管职责，建立一整套责任制考核管理指标，将责任制考核纳入部门和个人的绩效考核。3)应进一步建立有效的部门间信息沟通和反馈机制，明确跨部门的沟通内容、方式、步骤和沟通双方的权利和责任，保证信息沟通畅通，发现的问题能够及时处理解决。4)应进一步细化日常监管执法的范围、内容、手段和方法，实现监管执法的常态化、标准化，提升监管执法的精细化水平，保证监管责任的落实。5)应进一步加大自身监管队伍建设，通过定期培训、内部交流、外聘专家授课、外派培训或参观考察等形式，提升监管执法人员的专业性和技术性。6)应完善和细化管理台账，建立企业安全监督检查台账、重大事故隐患登记台账、投诉和举报登记和处理台账，建议建立并不断完善“一企一档”档案。

(3) 充分借助政府购买服务

2016年3月，财政部、交通运输部联合印发了《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》，对于推进和规范交通运输领域政府购买公共服务起到了指导作用，交通行政管理部门在日常监管过程中，可充分利用政府购买公共服务这种创新的管理模式，通过引入市场机制，调动专业的社会力量参与到监管过程，不断提升监管执法的效率和水平。

(4) 推进联合监管，建立水上交通安全监督协调机制

交通和海事两大监管主体在实施监管的过程中，应在法律法规明确相关职责、理顺体制的基础上，改变目前各自为政的管理模式，创新机制，建立水上交通安全监管协调机制。尝试采取水上交通信息共享、定期召开联席会议、建立水上交通安全联合检查和执法机制等形式，整合监管资源，提升监管水平和效率。

(5) 建立社会监督机制

交通行政管理部门应健全社会公众广泛参与的安全生产监督机制，公布和畅通安全生产举报电话、电子信箱等举报渠道，鼓励公众监督举报各类安全隐患。应联合海事等管理部门，建立统一的安全生产违法行为信息库，及时、如实地记录违法信息。

(6) 加强安全诚信体系建设

2014年6月国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，将生产领域信用建设列为重点推进领域。交通行政管理部门应进一步推进国内水路运输企业安全生产诚信体系建设，建立安全生产信用公告制度。应建立水路运输企业诚信档案，将企业违法违规行为、安全责任事故情况等纳入诚信档案，并定期向社会公布。

六、结论

通过调研和分析沿海某城市国内水路运输企业经营资质监管现状，结合国家和地方相关法律法规要求，剖析了上述企业经营资质日常监管中存在的主要问题，指出交通行政管理部门监管重点应为岸基支持，海事管理机构监管重点应为船舶和船员。同时提出应从健全法律法规体系、严格市场准入、强化内部监管体系建设、充分借助政府购买服务、建立水上交通安全监督协调机制、建立社会监督机制、加强安全诚信体系建设等方面完善监管体系建设，强化监管手段和措施，提升交通行政管理部门的监管水平和效率。

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