党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把全面推进依法治国的总目标确定为建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，并把“严密的法治监督体系”作为社会主义法治体系的四项内容之一。党的十九大报告指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督。党的十九届四中全会文件指出，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。然而，到目前为止，我国除颁布了《行政复议法》、《行政诉讼法》、《监察法》等与行政执法监督密切关联的法律外，在层级监督方面，尚未出台一部相应的统一的法律、行政法规。从地方和部门层面的监督立法情况来看，总体良好，但从各地、各部门执法监督的规定来看，对执法监督内容范围的界定可谓五花八门，极不统一，并存在着严重的“越位”“缺位”“错位”现象。对执法监督内容全面、清晰的划定，不仅是建立交通运输综合行政执法监督法律制度、形成“严密的法治监督体系”的需要，也是“强化自上而下的组织监督”的监督实践的需要。

概念是解决法律问题所必须的和必不可少的工具，如果没有限定严格的专门概念，执法人员便不能清楚和理性地思考法律问题。文中所称的交通运输综合行政执法层级监督是指各级交通运输主管部门对其下设或所属的交通运输综合行政执法机关（或机构）、上级交通运输综合行政执法机关（或机构）对下级交通运输综合行政执法机关（或机构）及其执法人员的执法行为所进行的检查、评议、督促、纠正等活动。理论上，交通运输综合行政执法层级监督是来自行政系统内部的监督，不同于政务监察、社会监督等外部行政执法监督；是内部监督中的层级监督，不包括政府审计等内部行政执法监督。尽管行政复议属于层级监督，但由于《行政复议法》已对复议的范围作出明确规定，因此，行政复议不是该文研究的重点。

词典上对“范围”一词的解释是“周围界限”，其内容是指事物内部所含的实质或存在的情况。据此，交通运输综合行政执法监督范围是指交通运输综合行政执法监督内容的界限或边界。这一“范围”是交通运输综合行政执法行为，实质上是对交通运输综合行政执法权运用的监督。换言之，凡有交通运输综合行政执法权行使的地方就应当有监督；凡存在交通运输综合行政执法行为的地方，执法监督权的运用就正当其理且未超出监督的范围。

一、地方性法规或规章对行政执法监督范围的描述

目前，除青海省外全国已有30个省、市、自治区出台了地方性行政执法监督规定，绝大多数地方性法规都对行政执法监督的内容范围进行了抽象的描述，并认为行政执法监督的范围是行政执法行为。但从其规定的监督内容来看，各地对执法监督内容范围的划界并不完全相同。这主要是由于理论上对什么是行政执法有不同的理解，即所谓广义、狭义理解的问题。各地法规或规章对行政执法监督范围的规定大体有5种不同的行文，其总结并分析如下。

1.认为行政执法监督的范围或边界是依法履责和遵守执法风纪

如《中华人民共和国海事局海事行政执法监督管理规定》第2条规定：本规定适用于对各级海事管理机构及其执法人员依法履责和遵守执法风纪等情况实施的监督活动。据此理解，因为执法机关最主要的职责就是行政执法，依法履责大致等同于行政执法活动。至于遵守执法风纪，尽管不是执法活动本身，但构成行政执法活动的部分，是执法活动中执法人员应当遵守的行为规范。因此，这种描述尽管不尽科学、概括不太准确，但基本上勾画出了执法监督的范围——行政执法。

2.认为行政执法监督的范围或边界是行政行为

如《交通行政执法监督规定》（已作废）第3条规定，交通行政执法监督是指交通行政管理部门对下级交通行政管理部门的行政行为进行监督和检查的活动。关于什么是行政行为，理论上大体有5种观点，其中有一种观点认为，行政行为就是行政执法行为，把行政行为等同于行政执法行为。其实，行政执法也有广义与狭义之别，广义的行政执法既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。从《交通行政执法监督规定》对行政执法监督内容的规定来看，行政执法是广义的，也就是说，这种观点认为行政执法监督的边界是广义的行政执法，既包括监督抽象的行政执法行为，也包括监督具体的行政执法行为。

3.认为行政执法监督的范围是政府组织实施法律、法规、规章和其他规范性文件的行为，即法的实施

如《江苏省行政执法监督办法》第2条规定，本办法所称行政执法监督，是指县级以上人民政府对其所属工作部门和下级人民政府组织实施法律、法规、规章和其他规范性文件的情况进行督促和检查，并对发现的问题依法进行处理的活动。一般认为，法的实施包括司法、执法和守法。政府对法的实施，实际上就是执法。因此，这种说法并没有否定行政执法监督的范围就是行政执法。

4.明确界定行政执法监督的范围就是行政执法行为

绝大多数地方的执法监督规定认为行政执法监督的范围是行政执法行为，如四川、山东等省。虽然其规定都认为行政执法监督的范围就是行政执法行为，但对行政执法行为的界定并不相同。四川省所说的是广义的行政执法行为，包括抽象行政行为，也包括具体行政行为，而山东省所谓的行政执法仅指具体行政行为。

5.混淆监督范围与监督内容

如江西省、广东省的规定。《江西省行政执法监督条例》第4条规定，行政执法监督的范围包括下列内容:行政规范性文件的合法性；行政执法主体和程序的合法性；具体行政行为的合法性；行政执法机关履行法定职责情况；行政执法队伍建设情况；违法行政行为的查处情况；行政复议情况；其他需要监督的事项。该条规定所指的是范围，但其所规定的实际上是监督内容。

二、对行政执法监督范围的理论描述

1.行政执法监督的范围是行政执法行为

对行政执法监督或监督检查这一概念的理解主要有3种：(1)监督行政执法；(2)监督执法相对人；(3)既包括监督行政，又包括行政监督相对人。从有关中央文件以及有关理论书籍的解释来看，对行政执法监督多理解为监督行政。由于对概念的使用应当建立在同一平台或理解之上，故此所说的行政执法监督是在监督行政这一语境下使用的。从语法及逻辑上看，既然行政执法监督监督的是行政，或者说是对行政的监督，那么行政执法监督的范围（边界）则应当是行政执法活动。

从已出台的一些地方法规、规章以及部门规章来看，尽管对行政执法监督范围的表述（规定）不尽相同，但总体上都没有排除把行政执法作为行政执法监督的范围。即使是在对监督范围和监督内容两个概念完全混淆的规定中也不难发现，其所规定的监督内容并没有超出监督范围这一边界。

2.正确界定行政执法这一概念是界定行政执法监督的范围的关键

如前所述，人们对于什么是行政执法从来都没有妥协过，莫衷一是的状态可能还将继续存在下去。行政执法是行政行为，对于这一点，人们的看法也许是统一的，但行政行为有太多诸如抽象与具体行政行为之别的分歧。正是基于这一点，形成了所谓广义与狭义行政执法的区别。而狭义的行政执法则是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为，包括行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等。文中所称交通运输行政执法这一概念的外延主要指的是行政许可、监督检查、处罚和强制等。

如何统一行政执法的语境，一种办法是通过立法进行解释。这种办法的采用至少可以在一部法律中取得人们的共识。如《山东省行政执法监督条例》中，一方面宣称行政执法监督的范围是行政执法，另一方面又对行政执法行为进行了列举式的规定。根据这些列举不难看出，其所说的行政执法实际上是狭义的行政执法，即具体行政行为。

3.交通运输综合行政执法监督范围

“交通运输综合行政执法监督”这一问题是伴随着机构改革、事业单位改革提出的。所谓交通运输综合行政执法，是指由依法成立的一个执法主体以自己的名义行使原来由两个以上交通运输行政执法主体行使的执法权的交通运输行政执法体制。交通运输综合行政执法首先是一种体制，与分散式、“多头执法”执法体制相对应，是把原由几个执法主体行使的执法权统一交由一个主体行使。所以，从某种意义上讲，交通运输综合行政执法就是交通运输综合行政执法主体的执法，没有交通运输综合行政执法主体就没有交通运输综合行政执法。除执法体制、执法主体外，交通运输综合行政执法并没有改变交通运输行政执法的门类、宗旨、原则、内容、依据、程序等，因此交通运输综合行政执法就是交通运输行政执法。

交通运输综合行政执法监督这一概念本身就指明了监督的范围，即交通运输综合行政执法。对这一范围可以从以下4个方面加以理解。

(1）监督的交通运输综合行政执法的执法门类范围。根据2018年11月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（以下简称两办63号文）的精神，监督的交通运输综合行政执法的行业门类范围包括公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等行政执法。

(2）监督的交通运输综合行政执法的法定分类范围。目前，我国已经颁布了《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等行政法律，其中，无论是行政处罚还是行政强制，都被认为是一种行政执法。理论及实践中，这类行政执法还包括有行政给付、行政征收、行政指导等。根据两办63号文的精神，交通运输综合行政执法主要包括行政处罚，行政检查、行政强制等3种。因此，交通运输综合行政执法监督的法定分类范围应当涵盖这3种。

(3）准确理解行政执法，合理厘定行政执法监督的范围。行政执法是行政主体的行为，必须有相应的法律依据、事实依据，必须按照法定程序进行，必须遵守相应的执法制度、执行相应的执法风纪。从静态角度观察，行政执法是由诸多要素构成的，这些要素包括执法主体、依据、制度、风纪、执法资格等。因此，这些构成了行政执法的要素理应成为行政执法角度的内容。最终所厘定的行政执法，不仅是抽象的行政执法概念，更是构成行政执法诸多要素的总和。

三、确定交通运输综合行政执法监督范围的几个重要问题

1.对非交通运输综合行政执法的监督

交通运输综合行政执法就是交通运输综合行政执法主体的执法，没有交通运输综合行政执法主体就没有交通运输综合行政执法。交通运输综合行政执法体制的改革是历史的必然，但不是一夜遍地开花、一蹴而就的。综合行政执法体制的改革已经说了很多年，尽管一些地方改了、一些部门改了，但还有一些地方、部门没有完成改革。这样，如果在一个地方（如一个省）大部分实行了综合体制的改革，还有一些没有实行，那么，对那些尚未实行综合执法的地方，是否需要实行综合执法监督呢，笔者认为，应当实行。理由是，在理论上，交通运输综合行政执法本质上就是交通运输综合行政执法主体的执法，这并没有改变交通运输行政执法的性质、门类，或者说交通运输综合行政执法主体的执法是交通运输行政执法，非交通运输综合行政执法主体的执法也是交通运输行政执法，而监督主体所监督的就是交通运输行政执法。从监督的角度出发，实际上是一回事。事实上，如青海省已经进行了交通运输综合行政执法监督体制的改革，并成立了省级的交通运输综合行政执法监督局，但据其机构改革文件，监督局的职责是监督交通运输行政执法，而不是交通运输综合行政执法。

2.对交通运输行政许可的监督

理论上，行政许可是行政执法的种类，是具体行政执法行为的一种，应当是行政执法监督的范围。从中央文件精神上理解，行政许可也是行政执法监督的范围。但从交通运输综合行政执法体制来看，交通运输综合行政执法机关（机构）并无行政许可的职责，而是按照中央决策、执行、监督三权分设的要求，仅承担交通运输行政处罚及相关职责，行政许可的职责由交通运输主管部门承担。也就是说，交通运输综合行政执法仅指交通运输行政检查、处罚、强制，是比较狭义的执法。因此，笔者认为，根据目前改革的实际情况，交通运输行政许可行为理论上是交通运输行政执法行为，理应属于交通运输综合行政执法监督的范围，但不是实际上所说的交通运输综合行政执法监督的范围。

3.对抽象交通运输行政行为的监督

作为交通运输综合行政执法主体，主要从事的是行政处罚及其相关执法活动，但这并不是说它就不会做出抽象的行政行为。相反，为更好地开展行政执法，交通运输综合行政执法机关（机构）有必要制定一些行政规范性文件，即抽象行政行为。从已有的一些地方性行政执法监督方面的法规来看，一般都把对执法机关制定的行政规范性文件的合法性作为执法监督的内容。从理论上看，内部层级监督区别于其他行政执法的地方，其中之一就是内部层级监督的范围比较广泛。从内部层级监督的职权上看，上级监督机关对下级执法机关或执法人员拥有领导权或指导权，监督的权力是全方位的，其中就包含了对抽象行政行为的监督。实际上，对执法机关制定规范性文件的行为纳入监督的范围，就是从源头上对执法行为实行监督，这对于规范行政执法行为具有重要意义。在日本等国家，抽象行政行为被认为是行政执法监督的重要内容。因此，应当把对交通运输综合行政执法机关的抽象行政行为纳入监督范围。

4.对行政复议的监督

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益时，依法向行政复议机关提出申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。对于行政复议是不是行政执法监督的内容，各地的行政执法监督条例规定不一。绝大多数地方都不认为是，但也有一些地方将其纳入监督范围，如《江西省行政执法监督条例》。笔者认为，行政复议是一种行政救济方式，是准司法活动，也是一种行政监督行为。尽管“行政复议不同于一般的内部监督”，但从属性上讲，行政复议与行政执法监督都是行政执法监督制度，都以行政执法行为作为其监督的内容。在行政决策、执行、监督这一语言环境下，行政复议不是行政执法行为，而是行政监督行为。行政执法监督以行政执法行为为监督范围，行政复议既不是行政执法行为，就不应被纳入行政执法监督的范围。实际上，行政复议作为一种行政救济措施，本身发挥的就是监督行政执法行为的作用，因此，对行政复议的监督实际上是对行政执法监督的监督，而不是对行政执法的监督。

另外，行政复议作为准司法行为、行政监督行为，其监督的范围、事项、程序等都有《行政复议法》的明确规定，是一种非常成熟的行政执法监督制度，因此，制定层级行政监督方面的法规似乎也没有必要将其纳入调整范围，以徒增立法的成本。因此，交通运输综合行政执法监督作为一种层级监督，其监督范围不应当包括行政复议行为。

四、结语

交通运输综合行政执法监督的范围决定监督内容，对行政执法概念的界定是确定执法监督范围的关键，层级行政执法监督的范围具有广泛性，核心是具体交通运输行政执法行为，抽象行政执法行为也是层级行政执法监督的范围，行政执法行为以外的行政执法工作是行政执法监督的重要内容。

张旭东,雷孟林,张嘉翔.交通运输综合行政执法层级监督范围研究[J].交通企业管理,2021,36(02):37-40.