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上海市杨浦区打击无证行医面临的问题及对策分析

2021-09-13 181 上传者：管理员

摘要：无证行医对广大人民群众的医疗安全和身体健康有严重危害,所以严厉查处无证行医是卫生监督执法工作的重中之重。通过查阅多篇论文并结合区内实际情况和自身工作实践及体会,整理分析无证行医执法中的难点,对打击无证行医的相关对策进行了探讨。

关键词：
医疗服务
对策
无证行医
难点
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无证行医是指未遵守《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国执业医师法》《医疗机构管理条例》《乡村医生从业管理条例》《中华人民共和国母婴保健法》等法律法规相关规定并从事人体疾病诊断治疗的活动。这里所说的无证行医，是狭义的无证行医，即法人和自然人未获得《医疗机构执业许可证》并擅自从事医疗卫生执业行为，本文针对此类无证行医进行探讨。近年来，卫生行政部门对无证行医进行专项整治，发现了大量无证行医的诊所并依法对其进行处理。政府为了整顿和规范医疗服务市场，维护良好的医疗秩序，保障人民的就医安全，提出了各项要求及措施。2016年6月5日，国家卫生计生委、国家中医药管理局组织制定并发布了《无证行医查处工作规范》。2018年8月1日，上海市卫生和计划生育委员会等多部委联合印发《上海市防范和打击无证行医三年行动计划（2018-2020年）》。虽然各级政府部门对无证行医的整治力度不断加强，但在一些“城中村”、城乡结合部中无证行医现象仍然存在，必须深刻思考无证行医反复查处却又屡禁不止的原因，并分析难点，从而采取有效对策彻底根除无证行医，净化医疗服务市场。

一、概况

（一）无证行医的表现形式

无证行医目前主要以牙科、内科，或生活美容场所中涉及的无证医疗美容为主，还有少量性病、妇产科、儿科诊疗等。乡镇以游医和非法接生为主，城区以租屋开诊及摆地摊居多[1]。地点往往为租赁用房，环境卫生较差，设施设备简陋，消毒无法得到保障。违法行为人多数为“游医”，自称为专家，遇到监督检查时与卫生执法人员打游击战，难以确定违法行为。而各级卫生行政部门在打击整治无证行医的过程中往往显得力不从心，使得无证行医现象成了治理和整顿医疗服务市场秩序工作中的“顽疾”[2]。

（二）国外无证行医发展情况

在一些经济发达国家，无证行医几乎销声匿迹。原因主要有两方面，一方面是其国家建立了完善的医疗保险体系。如瑞典、丹麦等西方高福利高待遇国家，其国家对全体国民免费医疗，国民无须为了省钱去“黑诊所”看病，无证行医就自然失去了市场；另一方面是立法完善、政策严厉。在一些国家，国家的高压处罚条款对违法行为人产生了强烈的震慑力。《德国刑法典》第一百三十二条规定：行为人无权行使医生、牙医、兽医、药剂师、律师、专利律师、经济检查人、宣誓的书籍检查人、税务建议人或者税务全权代理人的职业标志，处1年以下的自由刑或者金钱刑[3]。《意大利刑法典》中也有规定“非法行使需要获得国家的特别批准的职业的，处以6个月以下有期徒刑或者20万至100万里拉罚金”[4]。

（三）杨浦区无证行医情况

1．结合区域特点，将杨浦区划分为3个区域：以平凉、大桥、定海、江浦4个街镇，定义为南部区；以四平、控江、延吉、长白4个街镇，定义为中部区；以殷行、新江湾城、五角场、长海路4个街镇，定义为北部区。2019年，卫生行政部门通过入户排摸、查处、举报处理等方式分析杨浦区潜在无证行医场所共99户，考虑从业人员流动性较强，总数量应在120～140户之间。通过排摸杨浦区内无证行医场所，了解其分布情况（见表1）。

在执法过程中，发现辖区内无证行医行为多为无证牙科及无证医疗美容。无证牙科集中分布在杨浦区的中部和南部，多为老式公房内，居民老龄化严重，无证牙科随区域居民老龄化呈正向发展趋势；无证医疗美容多分布在杨浦北部，北部多为高等院校、商业中心，人口年轻化，无证医疗美容随区域居民老龄化呈反向发展趋势。在各个区域内无证行医都存在较大市场。

表1 2019年杨浦区无证行医场所分布状况表

2．通过汇总2016年至2019年市民举报取缔的无证行医场所，分析无证行医查实率（见表2）。

表2 2016年至2019年杨浦区无证行医举报查处情况表

无证行医人总是与监督员“打游击战”，如处理无证牙科举报时，监督员常常扑空，只能现场取缔无证行医点、开具谈话通知书，对周边居民普法宣传，无法对无证行医人行政处罚；而在处理无证医疗美容举报时，往往无法“抓现行”，现场服务均为生活美容，即便通知负责人谈话也拒不承认。

3．通过调查2016年至2019年无证行医的行政处罚案件，分析处罚案件数及处罚金额（见表3）。

表3 2016年至2019年杨浦区无证行医行政处罚案件情况表

近年来对无证行医的打击力度不断加大，多次实行专项行动，行政处罚案件数、金额数均有所上升。尤其是2020年6月开始，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的实施，对无证行医行为的查处力度加强，对无证行医人员的威慑力也随之提高。

二、无证行医执法难点

（一）执法取证困难，证据链不完整

卫生行政部门受执法权所限，如无证行医人拒绝提供身份证件，拒不开门当场逃逸，监督员无法现场取证。并且，无证行医人往往不会开具收据发票，因此，在取证过程中监督员无法确定违法行为人的违法收入，故无法没收其违法所得。

（二）违法成本低，“回潮”率高

在执法过程中，大部分无证行医人文化程度较低，拒签执法文书、干扰执法秩序的现象普遍存在。即便是在处罚决定书下发后，大多数无证行医人也早已逃逸，不会履行处罚决定，直到处罚决定之日起6个月后再申请人民法院强制执行，而在此期间无证行医人早已另起炉灶，继续老本行。

（三）无证行医隐蔽性强

无证行医人多租赁房屋开业，牙科、内科无证行医地点多选择在“城中村”城郊结合村和旧民居等外来人口密集地，如在中部区的控江街道，无证行医场所均匀分布在小区内，小区内租金较低，对于无证行医人来说兼具了居住和营业功能，甚至有患者通过电话预约无证行医人上门服务，除了通过市民投诉举报的方式监督员在日常监督中难以及时发现并查处。北部区生活美容场所中违法开展医疗美容，监督员到达现场后证据收集困难，影响查处工作。以及近些年新起的代孕等新情况，即使通过与公安、市场监管等多部门联合执法，也往往人去楼空。

（四）无证行医存在“客源”

民众不能认清无证行医的危害，欠缺自我健康保护观念。浙江省金华市2名非法行医人员在给1名岁小孩诊治过程中，因药物过敏致人死亡，法院在审理此案过程中，上百农民联名上书，为2位医生求情，原因很简单，就是价格便宜，服务态度好[6]。“黑诊所”诊疗价格相对便宜，尤其是无证牙科，许多市民明知不合法，却对无证行医后果缺乏必要的认识，因其方便、不需要排队，价格便宜仍然去就诊，无形中成为无证行医的“客源”，滋生无证行医土壤。

（五）执法队伍配置不足，监督工作推进困难

在执法实际中，处罚难、送达难、执行难是困扰监督员的一大难点，而管理地域大，监督人员少也是一大矛盾，对全区无证行医开展全覆盖的监督工作难度较大。

三、对策

（一）健全立法，从根本上为执法人员提供坚实的法律支撑

2020年6月1日实施的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》中加重了对无证行医的罚款金额，在此之前监督员通常很难确定无证行医人具体违法所得，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》中规定，违法所得不足1万元的，按1万元计算，处违法所得5倍以上20倍以下的罚款，即只要确定当事人无证行医，罚款最低档就要5万元。这一变化从立法角度加大对无证行医的处罚力度，提高无证行医人违法成本，优化了执法环境，大大推进整治无证行医行动的力度。

（二）跨地区建立信息共享，多部门协同开展综合整治行动

运用无证行医排摸系统，探索街道网格划分综合整治，与各街道协管员对接，及时更新无证行医数据，落实属地化管理，提高基层政府对打击无证行医的重视程度，形成齐抓共管的良好局面。在需要与公安、城管、市场监管等执法部门开展联合执法行动时，明确各部门职责，通力协作，形成工作合力，建立无证行医人数据库联网系统，为跨区打击、行刑衔接提供信息保障。曾有1名无证行医人在江苏省被处罚后逃逸至本区，通过两地共享长三角区域打击无证行医信息和执法联动机制，我们及时更新处罚信息并展开街道排摸，发现该无证行医人，立即与公安部门对接开展联合执法行动，将其立案处罚。

（三）疏堵结合，打防并举

由于无证行医容易死灰复燃的特点，重点对区内无证行医比较严重的南部地区联合开展集中整治，同时在执法过程中对符合条件的机构给予政策指导，鼓励在医疗资源薄弱地区引入社会办医疗机构。对医疗设置盲点区域，通过区域卫生规划，如在虬江码头地区设置社区卫生服务站，提供有效医疗供给，抑制无证行医行为发生。

（四）扩大宣传途径，深化对无证行医违法活动认识

进入互联网+时代，网络已成为当前宣传工作的一种重要媒介。加强宣传，通过新媒体、新闻报道、现场宣传等方式，报道宣传无证行医的典型案件，让民众了解无证行医的危害，普及相关卫生法律法规并告知民众正确择医、保护自身健康，让无证行医从源头上失去市场，遏制无证行医的生存空间。

（五）加强执法人员业务培训，提高执法水平与质量

熟悉业务技能和法律知识是卫生监督员应当具备的职业素养。加强业务培训学习，改善执法条件，优化卫生监督队伍的执法环境。2019年我所开展以执法全过程记录为抓手，全面推进三项制度的落实，实现执法环节全程可追溯，避免了法律风险。

（六）推进有奖举报和“黑名单”管理

按照《上海市非法行医举报奖励办法》，开展有奖举报，鼓励社会公众积极举报非法行医行为，及时发现并严厉打击非法行医行为，维护正常的医疗服务秩序。同时我所通过信息系统将无证行医人行政处罚相关信息报送市经信委，使违法者征信受到制约和影响。

疫情期间，由于没有严格的防疫管控措施，黑诊所的危害性会出现放大效应，如果不保持高压态势，会导致疫情出现监管“黑洞”，影响疫情防控大局，因此，无证行医处置是卫生监督执法工作的重中之重。我所结合疫情防控工作和区域规划，对无证行医打防并举，结合实际情况，创新工作模式，提高整治成效，进行常态化的监管，保证人民群众的就医安全，逐步铲除无证行医这个医疗市场的毒瘤。众的就医安全，逐步铲除无证行医这个医疗市场的毒溜。

参考文献：

[1]廖有兴，李远烈，申小年．广西钦州市非法行医现状及管理对策[J]．预防医学论坛，2007(11):983-985.

[2]邓斌，吴迁．浅谈建立打击无证行医的长效监管机制[J]．中国卫生监督杂志，2009,16(2):195-197.

[3]冯军译．德国刑法典[M]．北京:中国政法大学出版社，2000:95.

[4]黄风译．意大利刑法典[M]．北京:中国政法大学出版社，1998:106.

[5]上海市统计局．上海市杨浦区2010年第六次全国人口普查主要数据公报，2011-05-03.

[6]潘海平．夏善美农民缘何为非法医生求情?[J]．今日浙江，2001(3):48.

文章来源：何宇丹,杨志峰,王斌,张悦岚,谢以,童珊珊.浅谈上海市杨浦区打击无证行医面临的问题及对策[J].中国卫生法制,2021,29(05):118-121.