应对我国产品“出不去”问题，需要扩大内需和调整供给，应对“进不来”问题需要自主创新和国产替代，即构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局。以内需循环为主体包括两个层面：

一是对我国经济社会发展客观规律的判定。一个经济体的第三产业占经济总量比重越高，其出口比重一定越低。第三产业的发展水平与产业结构、收入水平有关，主要体现在消费市场的繁荣程度。我国是一个大经济体，随着我国居民人均收入水平的持续提高，服务业尤其是流通和消费行业在经济总量中的比重会越来越高，国内循环的比重就会越来越大(见图1)。我国货物出口总额占GDP比重自加入WTO后持续上升，在2006年达到最高35.4%，而从2006年起随着第三产业比重不断上升，货物出口总额占GDP比重逐渐下降，2019年第三产业比重达到53.9%，货物出口总额占GDP比重降至17.4%。

二是确立国内市场发展对保障国家经济安全和持续发展的核心战略地位。欧美国家在应对国内制造业空心化带来的矛盾时，采取的“再工业化”或“制造业回流”措施，目标在于占据新兴高端制造业的高地，与我国产业升级战略形成正面竞争局面。在逆全球化形势日趋严峻的情况下，脱离本土市场“外循环”，极易被竞争对手“卡脖子”并掐断不断扩张和升级竞争优势的路径(易先忠等，2017)。因此必须尽快利用我国内部产业体系完整、产业综合实力雄厚、超大市场规模、战略回旋空间大的特点，通过畅通经济运行的各个环节，推动实现内部自我循环。

随着我国生产能力的提高，各类消费品大面积短缺的现象基本不存在，反而供给过剩时常发生，经济社会发展的约束已经从供给约束转为需求约束，构建内需自我循环机制最迫切需要解决的问题是扩大有效内需，解决日益增长的美好生活需要和发展不平衡、不充分之间的矛盾(孙豪、毛中根，2020)。我国发展不平衡和不充分表现在城乡、区域、群体之间，其中最突出的是城乡之间的发展差距。因此推进内需循环机制构建的关键在于畅通城乡供需循环，加快推进乡村振兴，缩小城乡收入差距，实现城乡一体化发展。经过多年的脱贫攻坚和推动乡村振兴，我国“三农”发展局面有了明显改观，但在城乡收入分配、基础设施和公共服务等方面仍然存在不小差距，尤其是区域间城乡融合发展的差异巨大，农村地区的投资和消费需求潜力巨大。实现城乡融合发展，就是要强化城市发展的长板，补齐农村发展的短板，促进城乡要素的“双向”互动流通，促进优质要素进入和集聚农村，并基于农业构建新的创业中心、生产中心与消费中心，推动城乡形成多层次交换循环。

图12000-2019年我国货物出口总额、第三产业增加值占GDP比重趋势对比

研究综述

我国城乡要素市场呈现明显的二元特征，农村地区主要拥有土地、富余劳动力、农村产权、生态环境等“原始”要素，城镇主要是人才、资本、信息、技术、管理理念、城市产权等“先进”要素的主体(曾小溪等，2015)。随着工业化与城镇化程度的不断提高，在各级城市的要素集聚效应影响下，农村要素常年呈现“净流出”的状态。尽管过去提出的城乡统筹和城乡一体化的发展政策，对推动农村发展起到了重要作用，但并没有根本改变城乡发展的动力格局。核心原因在于始终没有把政策重点放在农村，没有从市场机制层面为乡村内部积极性和主动性的调动提供更自主的环境，而是更多地强调城市对农村的扶持、工业对农业的反哺(郭素芳，2018)。近年来我国城乡一体化发展水平提高的主要动力来源于“劳动力”的融合与“地”的融合，“劳动力”和“地”的城乡融合，本质上还是城市集聚效应和涓滴效应影响空间的扩大，各级城市依靠房地产、交通基础设施投资不断推进城市建设用地、交通网络及非农产业向农村地区扩张，从而缩小城市核心与农村腹地之间的距离，进而实现城市生活方式、公共服务和非农就业向农村“下沉”。

相对于“劳动力”和“地”而言，“资本”和“人才”的融合贡献率指标较小。主要是农业产业化基础薄弱、前期投入大且收益相对较低，投资者和人才主要投向城市与非农产业。而随着农村经济活动的转型升级，农业的功能、形态已开始发生变化，资本下乡投资的市场、农业创业的空间在不断扩大(刘明辉、卢飞，2019)。乡村振兴战略的提出标志着我国全新城乡关系的确立，即从过去的“以工促农”“以城带乡”转变为“工农互促”“城乡互动”，由乡村被动等待城市的扩散，转变为依靠农业内生动力的主动吸引优质要素的流入和集聚(郭素芳，2018)。乡村振兴的实质是要以农村要素流通的体制改革和机制创新为根本，为市场调整城乡要素配置打开空间，对断裂与失衡的城乡利益格局进行重塑(张天佐，2017)。

目前多数研究认为围绕城乡要素竞争展开要素互动的重点在农村端。资本、技术和人才下乡同时推进，突破口和关键是引导资本下乡(郭素芳，2018)。资本带领各类要素下乡能够为农业、农村发展带来要素注入、规模经济、关联带动、优势升级、产业结构优化，为农民带来技术(知识)溢出、观念更新、收入提升、财富积累等诸多正面效应(涂圣伟，2014)。但同时也要重视和预防在政策不完善和市场不成熟的背景下，资本下乡加大农村被二次掠夺风险(李云新等，2015)。当前农村自身的资本、人才、技术等产业发展要素具有严重的依赖性，在城乡利益博弈和要素分配中，农村处于弱势地位。下乡资本的市场优势极易造成农村内部要素配置偏误，城乡经济收敛的内在机制更难发挥作用，作为核心的劳动力、土地和生态环境等农村优势要素配置错位将直接加大农业农村发展“萎缩”的风险。

内外循环不同发展阶段的城乡要素流通特征

对于不同经济体量、制度环境、发展阶段，内外循环的彼此相对规模大小、影响强弱及主次地位等不同，在内外循环的不同发展阶段，城乡要素流通的特征也不同。我国城乡要素流通经历了以下发展阶段：

计划经济下的原材料和资本“索取”阶段(1978年以前)。新中国成立之初“优先发展重工业”战略下，农业领域计划经济制度全面取代市场机制，以保障工业发展所需要的农产品原材料和资本原始积累。一方面，建立人民公社开展农产品“统购统销”，1962-1978年17年间粮食价格整体仅增长了20%，即工业发展汲取了农村、农业发展所需的资本。另一方面，工业化和城镇化发展水平较低，吸纳的农村剩余转移劳动力能力非常有限。1958年颁布实施的《中华人民共和国户籍登记条例》构建了“二元结构”的户籍制。如图2所示，1961年-1978年左右，我国出口比重基本保持在5%以下，城市化率基本保持不变，而第二产业比重从32%上升到48%。

“农村先行改革、以农促工”时期(1978年-20世纪80年代中后期)。家庭联产承包责任制等农村改革的推进，突破了粮食生产单一产业结构，农村劳动积极性提升的同时释放了大量剩余劳动力。但由于二元结构户籍制度的约束，农村剩余劳动力无法向城镇转移。为解决农村就业和温饱问题，国家相继出台了支持农村集体和农民兴办各类企业的政策，开始探索多种经营，盘活了农村经济，进而形成了以乡村集体为代表的“苏南模式”和以农民个体私营企业为代表的“温州模式”。从图2可以看出，该时期农村/城镇居民人均可支配收入比值从1978年的39%上升至1985年的55%。

图21961-2019年城市化率、出口比重、第二产业比重、农村/城镇居民人均可支配收入变化对比

城乡要素“双向”循环流通机制

(一)城乡要素流通存在的问题

目前城乡要素“双向”流通的阻碍和问题包括：第一，农村剩余劳动力进城落户成本过高。城市化的红利绝大部分被城市及城市居民获得，最终房价和物价高企下农村居民向城镇转移的门槛大大提高。同时城市常住人口和户籍人口没有实现社会保障体系和公共服务的均等化，常住人口城市化的质量不高；第二，土地经营制度未充分市场化。土地资源是农村发展的根本依靠，也是吸引城市要素资源“下乡”的核心要素。目前土地经营的市场化还相对狭隘，能够吸引的技术、人才和资本比较单一，自由流通的空间范围也过小；第三，基础设施和公共服务的供需不平衡没有得到根本改善，主要表现在农村生产性基础设施和公共服务薄弱、基础设施和公共服务软件供给不足、基础设施质量不高等；第四，农村社会资本积累主导权不足，农村组织和居民的资本收益和财产性收入得不到提高。一方面农村土地进入市场必须先转为国有土地，土地增值和持续经营收益难以向原农村集体倾斜，另一方面农村金融服务缺位，依靠城市资本开发资源失去利益分配的主导权。

(二)城乡要素“双向”循环流通机制

一是农村土地产权流转的市场化和本地化。土地是农村最重要的生产要素，在坚持土地公有制不动摇、坚持农民利益不受损、坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度的基础上，最大限度地发挥农村土地的价值，农村土地的使用权应能够在农村集体的自主控制下面向市场进行自由交易流转，同时土地使用权收益分配应以农村集体和农村居民为主导。首先，农村集体通过对公共建设用地的入市流转和用途变更的自主控制，获得更多土地增值收益，有利于本集体获得充足的各项建设所需资金。2020年1月施行的《中华人民共和国土地管理法》修正案已经明确具体制度安排；其次，农村居民通过对承包土地经营权的出租、入股、抵押等方式，获得一份可变现的资产。2021年1月起施行的《中华人民共和国民法典》意味着农村土地经营权可以通过登记的方式取得用益物权，即任何人不得随意干涉经营权人的权利。

二是市场主导城市要素“下乡”推动农业产业化。在解决农村经营性建设用地和土地承包经营权流转问题的基础上，农村生产要素基本实现对市场的开放，城乡市场主体在法律保障下能够自由开展农业产业化发展合作和创新。农产品消费品质升级和农业休闲娱乐需求的增加，必然推动更多的城市资本、技术和人才投身农业产业化事业中，实现土地整合、生态资源开发，开展规模化、品牌化和科技化生产经营。实际上嗅觉敏锐的工商资本早已发现农村要素市场改革的机遇，据农业农村部初步统计，截至2019年10月，资本下乡主体超过十五万家，累计投资额超过2万亿元，并呈现投资主体多元、模式多样、领域宽泛的特点。

而实现更广泛和充分竞争化的城市要素“下乡”、全面推进城乡要素融合的载体是新型农村经营主体，包括新型农业企业、农村合作社及企业-合作社-农户的联合体。新型农村经营主体是推进农业规模化和专业化经营，提升农业科技应用、农民科技文化素质、丰富农业业态、提升农业综合经营效益的有效组织形式。截至2019年10月，全国已登记的农民合作社为220.3万家，较2009年增长了近9倍，其中53%实现了产加销一体化，经营范围也由最初的种养殖业向休闲农业、乡村旅游等多领域辐射(资料来源：农民日报《2020年中国新型农业经营主体发展分析报告》)。同时依托电子商务平台，农业生产各个环节形成了集电商/社交平台、农村合作社、农业企业、农户、专业服务商、个体创业者等多方参与合作和交易于一体的农业产业生态。在这个生态中能够孵化多元化农业项目、培养农村本地电商人才、打造一大批农村特色品牌。从金融支持看，新型农村经营主体提升了小农户和农业合作项目的信用保障，有利于农业经营单位和个体从金融机构获得资金支持。

三是农村剩余劳动力继续向城镇转移的持续发展保障。城乡要素“双向”自由流通的最终结果必然是农村生产资源的集约化和科技化利用，在农业生产效率提升的同时农村劳动力需求进一步下降。相对于户籍城市居民，非户籍城市常住人口和未来将要脱离土地的农村户籍人口的财富积累水平很低，他们面临的最大问题是持续发展问题，一方面进入城镇居住需要承担高企的生活成本，另一方面就业升级的通道在逐渐萎缩。随着我国产业升级和新兴科技的广泛应用，各行业技术对人力的替代效益将日渐明显，因此可以预判大中城市对农村剩余劳动力的吸收潜力有限。因此农村剩余劳动力就业需要向第三产业转移，居住需要围绕县城和乡镇实现本地化。

为避免非农就业不稳定和低水平对流向城镇农村剩余劳动力的生存发展造成持续性的约束，必须通过农村要素的“继承”赋予他们可变现的财产，而不能因户口的迁移而“剥夺”农村居民对农村产权的处置权和收益权。目前国家多部委已明确农村宅基地使用权可由城镇户籍子女继承，同时在当前政策下，农村居民户口迁移至本地县城或小城镇，继续享有土地承包权。这就意味着农村居民可以离土不离乡，农转非同时保有农业收益。

政策建议

本文认为应从以下方面保障城乡要素双向流通机制的落实：第一，提升公共资源向农村的配置规模和品质。农村基础设施建设水准仍明显落后于城市，特别是公共服务和社会福利等方面的城乡差距更大。农村基础设施和公共服务的供给不足，影响到农村产业和人的全面发展。为支撑农村加快产业资本和人民财富的积累，农村基础设施和公共服务应成为未来国家投资的重点领域之一；第二，加强农业科技研发和品牌建设投入。“2020中国农业企业500强”上榜企业在产业链环节上以生产加工型企业为主，占比达到82.4%，涉及到核心科技创新、质量控制、品牌建设、销售渠道拓展等轻资产发展模式的企业较少，农业企业科技投入率仅为0.84%，品牌投入率为0.72%(资料来源：农民日报《2020中国新型农业经营主体发展分析报告》)；第三，进一步加强金融支持服务能力。建立包括农业保险、贷款担保、农产品期货在内的各类金融工具，以及土地流转履约责任保险、农产品质量安全责任险等一系列支持农民合作社防范和化解风险的综合管理体系。

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